用法治力量守護一江清水

陳珺

3月1日，我國第一部流域保護法——《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》）正式施行。這部“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的長江基本法，對母親河意味著什么？會帶來哪些變化？長江航運將有哪些具體貫徹落實舉措？各行政管理部門和企業(yè)又是如何擔起各自的“責任”？

1立法護航，探索流域保護新路子

長江，中華民族的母親河，是滋養(yǎng)萬物哺育生靈的源泉;黃金水道連接上下游、左右岸，是經(jīng)濟走廊上的重要樞紐。

作為中國第一大河，長江用占全國總量35%的水資源，全流域支撐起占全國總量40%人口和生產(chǎn)總值，不僅是十分重要的種質(zhì)資源庫，更在我國經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護中占有十分重要的戰(zhàn)略地位，是中華民族永續(xù)發(fā)展的重要支撐。

然而，在氣候變化和人類經(jīng)濟社會活動的疊加作用下，長江流域內(nèi)“水資源—水生態(tài)—水環(huán)境”關系緊張，生態(tài)環(huán)境保護形勢嚴峻。

“長江病了，而且病得還不輕。”習近平總書記曾對長江生態(tài)環(huán)境作出“診斷”。

長江“病了”，我們該怎么辦？人們開始呼喚法治的力量——

2019年12月23日，《長江保護法》草案首次提請全國人大常委會會議審議;

2020年12月26日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過《長江保護法》;

2021年3月1日，《長江保護法》正式開始施行。

作為我國第一部全流域生態(tài)保護的專門法，《長江保護法》的誕生不僅將讓長江獲得新生，也為我國流域保護探索出了一條新路。

生態(tài)保護為發(fā)展讓路一直是長江流域生態(tài)環(huán)境保護工作的痛點，《長江保護法》最大的特點就是“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的國家戰(zhàn)略被寫入法律。

針對長江流域生態(tài)系統(tǒng)破壞的突出問題，《長江保護法》也作出包括“完善水量分配和用水調(diào)度制度，強化水污染防治，加強禁捕管理和執(zhí)法工作，對河湖岸線、森林、草原、濕地、重點湖泊、長江河口、重點庫區(qū)消落區(qū)等實施生態(tài)修復，改善和恢復生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和功能”等多條規(guī)定。

對于《長江保護法》立法的意義，全國人大常委會法工委副主任許安標評價稱，制定《長江保護法》，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，突出共抓大保護、不搞大開發(fā)的基本要求，通過規(guī)定更高的保護標準、更嚴格的保護措施，強化水污染防治，加強山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復，改善和恢復生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和功能。

2切中要害，解決長江生態(tài)之“病”

縱觀《長江保護法》全文可以發(fā)現(xiàn)，其中每一個條款都切中要害，為解決長江生態(tài)之“病”和長江治理的“老大難”問題，給出了法治化的“施工方案”。

規(guī)劃是保護的前提和基礎，《長江保護法》第二章明確規(guī)定國家建立長江流域規(guī)劃體系，以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領，空間規(guī)劃為基礎，專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，以此充分發(fā)揮規(guī)劃對推進長江流域生態(tài)環(huán)境保護和綠色發(fā)展的引領、指導和約束作用。

在長江流域規(guī)劃體系下，長江生態(tài)環(huán)境實行全面管控：一是對河湖岸線進行特殊管制，解決“化工圍江”的環(huán)境問題;二是制定生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準入清單，嚴守長江生態(tài)系統(tǒng)底線;三是對水資源開發(fā)利用進行管控，解決小水電站破壞長江流域生態(tài)系統(tǒng)的問題;四是對禁航限航、采砂規(guī)劃和許可作出規(guī)定，保護長江流域水生生物及其棲息地。

針對流域水污染問題，《長江保護法》著重從改善水環(huán)境質(zhì)量和防范水環(huán)境風險兩方面進行規(guī)定。在改善水環(huán)境質(zhì)量方面：一是制定更加嚴格的地方水環(huán)境質(zhì)量標準，二是加強總磷污染控制，三是強化排污口分類管理，四是加強長江流域農(nóng)業(yè)面源污染防治。

在防范水環(huán)境風險方面：一是加強固體廢物非法轉移和傾倒的聯(lián)防聯(lián)控，二是對沿江垃圾填埋場、加油站、礦山、化工園區(qū)和化工項目等地下水重點污染源及周邊地下水環(huán)境安全隱患開展調(diào)查評估，三是建立長江流域危險貨物運輸船舶污染責任保險與財務擔保相結合機制，四是禁止在長江流域水上運輸劇毒危險化學品和國家規(guī)定禁止通過內(nèi)河運輸?shù)钠渌ｋU化學品。

“長江無魚”也是近年來社會上對于長江生態(tài)惡化比較直觀的反應，如何通過法治方式，保護珍貴的長江魚類資源？

《長江保護法》第五十三條對此作出規(guī)定，國家對長江流域重點水域?qū)嵭袊栏癫稉乒芾怼Ｔ陂L江流域水生生物保護區(qū)全面禁止生產(chǎn)性捕撈;在國家規(guī)定的期限內(nèi)，長江干流和重要支流、大型通江湖泊、長江河口規(guī)定區(qū)域等重點水域全面禁止天然漁業(yè)資源的生產(chǎn)性捕撈。

這一重要條文的入法，也為目前國家有關部門正在推行的長江十年禁漁計劃提供了堅實的法律保障。

《長江保護法》不僅在總則中明確提出“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的流域經(jīng)濟發(fā)展基本原則，而且設專章對長江流域如何綠色發(fā)展予以明確。包括加強綜合立體交通體系建設，充分發(fā)揮長江的“黃金水道”重要功能，以港口岸電設施和清潔能源船舶發(fā)展為突破口，減少流域船舶污染物排放，實現(xiàn)港口綠色減排。

“九龍治水”是長期以來困擾我國流域治理的一個突出問題?！堕L江保護法》對此開創(chuàng)性地提出“建立長江流域協(xié)調(diào)機制”的解決方案。

同時，國務院有關部門和長江流域省級人民政府負責落實國家長江流域協(xié)調(diào)機制的決策，按照職責分工負責長江保護相關工作。

從制度設計的層面來看，長江流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制的層級定得足夠高，并因此而具有極強的綜合協(xié)調(diào)管理能力，有望徹底打破多頭管理的壁壘。

3履職盡責，推動《長江保護法》落地生根

作為我國首部流域特別法，《長江保護法》開啟了長江保護有法可依的嶄新局面，開創(chuàng)性地構建了長江流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的法治框架，為長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展提供了強大可靠的法律保障。

法律實施之后，貫徹執(zhí)行成為關鍵。

交通運輸部長江航務管理局黨委書記、局長唐冠軍表示，《長江保護法》是習近平總書記親自確定的重大立法任務，長航局系統(tǒng)必須全面抓好落實，一是推進生態(tài)航道建設，加快推進長江干線航道基礎設施升級改造，加強航道資源保護和生態(tài)航道建設，打造一批生態(tài)航道示范工程，依法促進航道疏浚土生態(tài)化綜合利用;二是健全污染損害賠償機制，嚴格長江干線危險化學品水上運輸管控，加強對危險化學品運輸船監(jiān)管;三是加強河湖岸線保護;四是加強水生物保護，強化禁限航區(qū)域的船舶航行監(jiān)管;五是抓好安全生產(chǎn)，推進航運樞紐大壩除險加固專項治理行動等;六是推進港口和船舶水污染防治，加快水上綜合服務區(qū)、洗艙站、危化品錨地、LNG加注站建設，推進港口與船舶岸電使用以及綠色船舶建設;七是嚴格執(zhí)法強化協(xié)作。

作為長江水上最大的一支執(zhí)法力量，長江海事局黨委書記、局長阮瑞文表示，在《長江保護法》執(zhí)行中，長江海事部門將積極探索符合長江航運特色的船舶污染物排放標準，推行“船上儲存、交岸處置”的“零排放”重慶方案。在長江全流域推廣應用船舶水污染物聯(lián)合監(jiān)管與服務信息系統(tǒng)，建立健全污染物接收、轉運和處置聯(lián)單制度，嚴格全過程閉環(huán)監(jiān)管;推動動態(tài)更新完善內(nèi)河禁運危險化學品目錄，嚴格載運高風險危險化學品船舶安全監(jiān)管，嚴防船舶污染長江水域事故;加快推動船岸防污基礎設施建設，全面推進船舶安裝使用船舶污染物貯存設施設備;嚴格執(zhí)行長江干線船舶大氣排放控制區(qū)標準，強化監(jiān)管，加大燃油檢測抽查力度，嚴禁超標燃油使用。

長航集團作為在漢央企、“長江國家隊”，是招商局集團踐行國家長江經(jīng)濟帶和長三角一體化戰(zhàn)略的重要平臺。近三年來，長航集團積極響應“長江大保護”號召，在推動長江綠色發(fā)展上做了大量工作。在船舶污染防治方面，帶頭推進“氣化長江”，首創(chuàng)內(nèi)河油氣電混合動力技術在“長江26007”輪上完成船舶改造及運營，該輪使用LNG時，氮氧化物減排90%，硫氧化物和PM2.5接近零排放。同時，加快布局長江綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，2020年，公司克服疫情汛情疊加沖擊等諸多困難，實現(xiàn)宜昌、武漢、南京3座洗艙站年底試運營的建設目標，確保了長江大保護國家重點項目按期完成。其中，宜昌枝江洗艙站被交通運輸部列為交通強國試點示范項目。

中國長江航運集團黨委書記、董事長張銳稱，下一步，長航集團將圍繞國家戰(zhàn)略、高質(zhì)量發(fā)展方向，嚴格遵守《長江保護法》，貫徹新發(fā)展理念，將公司經(jīng)營發(fā)展與長江生態(tài)文明建設高度融合，加強戰(zhàn)略統(tǒng)籌和規(guī)劃引領，大膽革新符合長江經(jīng)濟發(fā)展新規(guī)律的商業(yè)模式，爭做長江航運綠色高質(zhì)量發(fā)展的排頭兵，爭當長江航運和內(nèi)河郵輪旅游行業(yè)的引領者。

4宣貫執(zhí)法，一江清水向東流

“你們船上的生活垃圾如何處理？油污水和生活污水處理后如何回收？”在長江武漢段新五里服務區(qū)一艘停泊的載油船舶上，海事執(zhí)法人員一邊仔細檢查，一邊就防污染情況詢問船舶工作人員。“對于船舶造成的污染，比如船上衛(wèi)生間的水，如果直排到長江，海事部門將依法處2萬元以上的罰款?！蔽錆h港區(qū)海事處武橋海巡執(zhí)法大隊隊長孫玉國說。

孫玉國所依的法就是《長江保護法》。據(jù)介紹，在《長江保護法》到來之前，長江海事局已完成從安全監(jiān)管為中心向安全與防污監(jiān)管為中心的觀念轉變。

近5年來，長江海事局與1130家航運企業(yè)簽訂防污染責任狀，查處涉污相關違法行為1.5萬余起。與此同時，該局已會同相關部門推動建設碼頭固定接收點1172個、流動接收點259個，實現(xiàn)碼頭船舶垃圾100%免費接收，推動建成33座船舶污染物轉岸碼頭、4處水上綠色綜合服務區(qū)，新建10座化學品洗艙站。

“所有的船舶，都被要求先交付垃圾，先交付生活污水，再進行作業(yè)。我們武漢海事局轄區(qū)內(nèi)，所有的污水，必須是零排放?！睂O玉國說。

在上海，催生出新的長三角合作。上海海事局日前修訂出臺《上海海事局船舶交通管理系統(tǒng)（VTS）安全監(jiān)督管理辦法》，擴大了VTS（即船舶交通管理系統(tǒng)）管理服務區(qū)域和船舶范圍等，直接惠及上海港日均約5000艘次各類船舶。比如新辦法擴大了原有管理服務區(qū)域，它將洋山港深水港及其附近水域的金山航道、漕涇航道、北鼎島至花鳥山島之間等水域納入管理服務區(qū)域，并進一步外擴長江口附近管理服務區(qū)域，將為整個長三角區(qū)域以及東海水域的船舶和相關航運公司提供水上交通服務，進一步促進長三角船舶交通管理系統(tǒng)區(qū)域聯(lián)動，確保長三角流域水上交通安全通暢和水域清潔，推動水上交通組織一體化運行。

據(jù)了解，長江上海段不僅是上海市最重要的水源保護區(qū)域，還是長江出海和遠洋航運的出入口，航道、港口眾多，是上海港港口危險化學品運輸作業(yè)最繁忙的區(qū)域。以前，根據(jù)危防相關法律法規(guī)中的內(nèi)河禁運要求，長江沿線其他河港以及黃浦江等重要支流已對劇毒化學品等貨物實施禁運。但地處長江東海入?？诘拈L江上海段，由于不屬于內(nèi)河水域，并未禁運。如今，隨著《長江保護法》正式實施，這里也將對相關貨物實施全面禁運。此舉將極大提高上海水源安全，并有效推進長江沿線各港口及干支流水上污染防治協(xié)同治理。