長期脫管船舶的海事監(jiān)管對策研究

戴建彬

摘 要：近年來，在航運經(jīng)濟持續(xù)低迷的大背景下，部分船舶長期逃避監(jiān)管，嚴(yán)重擾亂社會治安穩(wěn)定。本文在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，分析了長期脫管船舶的現(xiàn)狀和存在的問題，以及在海事監(jiān)管中存在的難點和法律問題，最后針對性地提出海事監(jiān)管的對策措施。

關(guān)鍵詞：長期脫管船舶;海事;監(jiān)管

中圖分類號：U698? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2021）04-0046-03

近年來，在航運經(jīng)濟持續(xù)低迷的大背景下，部分船舶長期逃避監(jiān)管，嚴(yán)重擾亂社會治安穩(wěn)定，危害水上交通安全，構(gòu)成較大的安全隱患。全國各地區(qū)政府和水上交通安全監(jiān)管部門采取一系列措施，取得了很大成績，有效遏制了長期脫管船舶的違法違規(guī)行為。但長期脫管船舶的產(chǎn)生是動態(tài)過程，一旦放松嚴(yán)管態(tài)勢，就容易再次泛濫，成為海事部門難以獨立處理的頑疾。

1長期脫管船舶的現(xiàn)狀

長期逃避海事監(jiān)管船舶，也被稱為長期脫管船舶，指的是超過一年沒有現(xiàn)場監(jiān)督、安全檢查和進(jìn)出港報告記錄的中國籍國內(nèi)航行船舶（不含公務(wù)船、躉船、報備的停航船以及長期在國外施工的船舶）。長期脫管船舶種類繁雜，規(guī)模及數(shù)量大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶、長期停航船舶、超齡老舊船舶、無有效證書船舶、跨航區(qū)運輸船舶等類型皆有，船舶種類涵蓋干貨船、散貨船、砂船、工程船和游艇等。

1.1長期脫管船舶數(shù)量龐大

2019年4月至11月，交通運輸部海事局開展長期脫管船舶專項整治行動。截至2019年底，經(jīng)整治恢復(fù)進(jìn)出港報告和接受安全檢查、現(xiàn)場監(jiān)督的船舶7527艘，占比48.4%;尚不能掌握去向的船舶3245艘，占比20.9%;辦理停航船舶2608艘，占比16.7%;已經(jīng)確認(rèn)去向的其他船舶（含扣押、軍隊租用、在外施工等）1804艘，占比11.6%;注銷登記船舶376艘，占比2.4%。

1.2長期脫管船舶脫離監(jiān)管的主客觀因素復(fù)雜

長期脫管船舶脫離監(jiān)管的主觀客觀因素夾雜，此類船舶不辦理停航手續(xù)，不登記注銷，不登記續(xù)辦，長期未按照程序進(jìn)行安檢，游離于海事監(jiān)管之外，客觀上可能在于船舶所有人對相關(guān)規(guī)定不知曉、法律意識淡薄，未存留拆解、拍賣證據(jù);或者船舶已拆解報廢或私下轉(zhuǎn)讓，成為“黑戶船”。從權(quán)屬上看，船舶所有人既有個人，也有法人，甚至有一些是集體共有，一些所有人離世，未明確船舶權(quán)屬的繼承;部分船舶長期去向不明，其所有人的聯(lián)系方式已發(fā)生變更，存在電話不通、地址更改的情況。

2 長期脫管船舶存在的問題

2.1船舶技術(shù)狀況差，船舶不適航

船公司出于運營成本的考慮，未定期對船舶進(jìn)行維護保養(yǎng)，也未按規(guī)定申請船舶檢驗和船舶安全檢查，逃避海事等相關(guān)部門的監(jiān)管，致使船舶長期處于“過勞”的狀態(tài)，技術(shù)狀況不佳;部分脫管船舶沒有配備防污染設(shè)備或設(shè)備無法正常運轉(zhuǎn)，其未按規(guī)定排放油污水或生活污水，極易造成海洋環(huán)境污染。

2.2船員履職水平參差不齊，船員不適任

船公司為了節(jié)約人力成本，常常聘用無有效證書的工人或者履職能力差的船員上船服務(wù)，部分船員并無海上作業(yè)經(jīng)驗，也未接受過任何航行安全方面專業(yè)知識培訓(xùn)，船公司也未定期對船員進(jìn)行安全和技術(shù)上的培訓(xùn)。船員的操作水平參差不齊，在船舶航行中交叉會遇或遇到突發(fā)情況時，不按規(guī)定進(jìn)行操作，從而造成碰撞、擱淺、觸礁等事故險情。

2.3安全意識和法律意識薄弱，管理風(fēng)險漏洞大

一些船舶管理和經(jīng)營人既對航運業(yè)相關(guān)法律知之甚少，又不太重視行業(yè)安全：一方面知曉違法行為會導(dǎo)致罰款扣分，但自認(rèn)為如不被查到就可以逃脫監(jiān)管，存在僥幸心理;另一方面是對配員不足與發(fā)生事故之間的關(guān)系缺乏深刻理解，忽視了配員不足時船員疲憊導(dǎo)致的精力不足、身體狀況差、心情低落等問題[1]。船公司為獲得經(jīng)濟利益最大化，常常安排船舶超載運輸，在惡劣氣象狀況下冒險開航趕航期，不加考慮船舶和船員的安全，缺乏安全主體責(zé)任，從而造成水上交通事故， 給水上通航和作業(yè)秩序造成嚴(yán)重危害。船公司和船舶經(jīng)常不按法律規(guī)定接受相關(guān)部門監(jiān)管，不按規(guī)定進(jìn)行進(jìn)出港報告，不按規(guī)定申請停航，不按規(guī)定對船舶登記、換證和注銷。

3 長期脫管船舶的監(jiān)管難點

3.1部分脫管船舶無法辦理注銷

由于此類船舶已經(jīng)不涉及船舶所有人經(jīng)濟利益，且并無較嚴(yán)重的法律后果，往往船舶所有人不愿配合海事部門進(jìn)行整改。此外這些船舶往往年代久遠(yuǎn)，多數(shù)船舶采取非正常渠道拆解（例如直接當(dāng)廢鋼材處理），無法提供正規(guī)發(fā)票、收據(jù)或證明，在辦理船舶注銷登記時存在一定困難。目前船舶注銷手續(xù)需要船舶所有權(quán)人提出申請，且全部所有人都到場才能辦理，一些船舶的共同所有人（尤其是個人船東，已經(jīng)被采取強制措施、失蹤或死亡）聯(lián)系不到，目前的法律法規(guī)對船舶所有人失聯(lián)的情況沒有明確規(guī)定，造成了部分船舶注銷手續(xù)無法辦理。

3.2船舶停航推行難

根據(jù)《停航船舶安全與防污染監(jiān)督管理辦法》（海船舶〔2010〕61號）要求，船舶停航要滿足船舶最低值守要求，并每天報告動態(tài)。由于全球航運市場持續(xù)低迷，船公司將船舶長期錨泊停航并疏于管理的情況有增多趨勢，嚴(yán)重影響著船舶自身的錨泊安全和錨泊水域的通航安全[2]。同時，停航的用工成本已占船舶開支的大頭，停航船舶不產(chǎn)生經(jīng)濟效益，所以船公司基于成本考慮不按規(guī)定申請船舶停航，并將船舶長期錨泊閑置， 極易產(chǎn)生走錨、翻沉等海上交通事故，存在重大安全隱患。

3.3針對部分不配合的船舶所有人缺乏抓手

船舶所有人對自己的船舶進(jìn)入長期脫管船舶并無壓力，也沒有強烈的配合整改的意愿，究其根本還是船舶違法成本太低，即使船舶長期未進(jìn)行船舶進(jìn)出港報告，也沒有受到太多處罰。另外，一部分長期脫管船舶管理公司、船舶所有人不配合海事系統(tǒng)長期脫管船舶專項活動，海事部門缺少相應(yīng)的聯(lián)系渠道、懲罰措施，造成這部分船舶難以整改。

4 長期脫管船舶中的法律問題分析

4.1船舶退出機制缺失

在目前船舶退出機制上只有《老舊運輸船舶管理規(guī)定》，退出依據(jù)的是所有人的自覺守法，針對拒絕拆解，拒絕放棄所有權(quán)的船舶，海事部門缺少強制依據(jù)[3]。針對一些長期脫管船舶雖然已經(jīng)確認(rèn)拆解、報廢、滅失，但按照《船舶登記工作規(guī)程》第八節(jié)第一百條對船舶注銷的相關(guān)要求，船公司或船東無法提供全部的材料，使船舶無法按程序從船舶登記系統(tǒng)中注銷。

4.2行政處罰難施行

由于長期脫管船舶往往存在船舶船況差和配員不足的情況，違法行為多，船東不愿承擔(dān)罰款而拒不配合，海事執(zhí)法人員無法順利對其開展行政處罰，按照相關(guān)法律的規(guī)定，只能以公告的形式送達(dá)，到期后向法院申請強制執(zhí)行，因歷時過久，海事監(jiān)管機構(gòu)也將耗費大量的人力財力，無法從根本上解決問題。

4.3船舶問題整改困難

按照船舶檢驗的相關(guān)規(guī)定，船舶需要進(jìn)行定期檢驗和年度檢驗，但因長期脫管船舶的船況往往達(dá)不到船檢機構(gòu)的檢驗標(biāo)準(zhǔn)，這就意味著船主需要投入更多的成本來通過船舶檢驗，這就使船主產(chǎn)生一種抵觸情緒，從而使問題久拖不決。雖然海事管理機構(gòu)可以對此類船舶進(jìn)行滯留、禁止離港、責(zé)令船舶駛向指定區(qū)域等措施，但也難以從根本上解決問題，只能不斷催促船主主動去整改。

5 海事監(jiān)管的對策和建議

5.1加強信息系統(tǒng)建設(shè)，提高監(jiān)管信息化水平

建立長期脫管船舶數(shù)據(jù)庫，充分利用船舶進(jìn)出港報告系統(tǒng)、船舶登記系統(tǒng)、安檢系統(tǒng)的船舶數(shù)據(jù)，高效篩選出長期脫管船舶，并定期對數(shù)據(jù)庫的船舶數(shù)據(jù)進(jìn)行更新，以便于海事部門針對性地開展監(jiān)管工作，從而節(jié)省人力和時間成本。

5.2強化船公司管理，提高違法成本

海事管理機構(gòu)應(yīng)加大對船公司的安全監(jiān)管力度，提高公司日常監(jiān)督和體系審核的針對性和有效性，督促船公司完善船員管理和船舶管理，按規(guī)定申請停航和注銷登記等手續(xù)。同時，應(yīng)嚴(yán)格落實公司重點跟蹤制度和水上交通安全約談制度，對于逃避行政處罰的船舶，按規(guī)定列入重點跟蹤或協(xié)查船舶。對于長期脫管船舶存在的違法行為，海事管理機構(gòu)應(yīng)加大處罰力度，按規(guī)定及時采取行政強制措施和向法院申請行政強制執(zhí)行，增加船公司的違法成本，遏制非脫管船舶轉(zhuǎn)化為脫管船舶。

5.3簡化行政手續(xù)，引導(dǎo)船舶所有人主動作為

海事管理機構(gòu)對已經(jīng)明確拆解、報廢、滅失的船舶，應(yīng)督促船舶所有人按規(guī)定向船籍港登記機關(guān)申請辦理注銷登記。對于未能提供注銷登記所需要的材料的，探索適當(dāng)?shù)暮喕白N登記的手續(xù)。規(guī)范、簡化船舶發(fā)證程序，降低辦證的時間和人力成本，引導(dǎo)船舶所有人按規(guī)定辦理船舶證書。

5.4強化監(jiān)管合力，健全協(xié)調(diào)聯(lián)動機制

海事管理機構(gòu)不僅要加強直屬局間的協(xié)同聯(lián)動，也要加大與船舶檢驗機構(gòu)、水路運輸管理部門、港口行政管理部門、交通運輸局等部門的信息通報和協(xié)作聯(lián)動力度，建立多部門聯(lián)合執(zhí)法機制，制定有效的聯(lián)合執(zhí)法方案，充分利用執(zhí)法資源，實行長效治理。對涉及治安管理、刑事犯罪等情況，按照相關(guān)法律法規(guī)向海警、公安等部門通報或移送案件。

參考文獻(xiàn)：

[1]馬云潔. 對中小型船舶缺員航行及其處罰記分問題的思考[J].世界海運，2020（08）：22-25.

[2]梁鵬. 配員不足錨泊礙航船舶行政強制問題研究[J].中國海事，2016（10）：40-42.

[3]郭石壘.沿?！叭裏o”船舶監(jiān)管的法律思考[J].法制博覽，2018（03）：137-138.