我國金融廣告監管存在的問題及對策建議

中國人民銀行長治市中心支行 山西 長治 046011

一、我國金融廣告監管存在的問題

(一)金融廣告領域缺乏專門的法律法規。目前，我國尚未出臺規范金融廣告的專門法律或行政法規。對于金融廣告的管理適用《廣告法》《反不正當競爭法》《消費者權益保護法》《刑法》等法律通用規定，同時對各領域金融廣告的要求散見于眾多的金融規章及規范性文件中。如2013年證監會發布的《證券發行與承銷管理辦法》(中國證券監督管理委員會令2013年第95號)中明確，發行人和主承銷商在推介過程中不得以虛假廣告等不正當手段誘導、誤導投資者；2011年銀監會發布的《商業銀行理財產品銷售管理辦法》(中國銀行業監督管理委員會令2011年第5號)對理財產品宣傳語言表述的真實、準確、清晰性做出規定，并列明了禁止性廣告內容；2016年人民銀行發布的《金融消費者權益保護實施辦法》(銀發〔2016〕314號)規定了金融廣告及宣傳推介遵循誠信原則，并列出了不得做虛假、引人誤解、擴大收益宣傳等禁止性規定；2019年人民銀行、銀保監會、證監會和外匯局聯合制定并發布《關于進一步規范金融營銷宣傳行為的通知》，對金融營銷宣傳行為列出負面清單。這些規范性文件整體效力級別較低，難以對金融廣告發布行為產生強力約束，同時也難以對游離于正規金融體系外的非法金融廣告宣傳行為施以影響，無法為金融廣告監管和治理工作提供高層級和強效力的制度保障。

(二)金融廣告發布缺乏嚴格的預審查機制。金融廣告在發布前，由行政主管部門或廣告自律組織進行預審查是防止虛假違禁金融廣告流入市場的重要制度安排。目前，我國主要對兩類廣告實行發布審查，一類是《廣告法》直接規定的，與人民生命財產安全密切相關的商品或服務的廣告，如醫療、藥品、醫療器械、農藥、獸藥和保健食品廣告等；另一類是其他法律、行政法規規定應當進行審查的特殊廣告。目前，我國金融監管部門雖在各自的監管職責內，制定了一些金融廣告發布的行為規范，但尚未有金融法律、行政法規明確規定，發布金融廣告要進行審查。目前我國金融廣告的發布主要由發布方審查，但由于金融廣告具有極強的專業性，同時發布方可能受到利益驅使，難以對金融廣告實施有效、嚴格和中立審查等因素，導致非法金融廣告流入市場，侵害消費者合法權益。

(三)缺少獨立的金融廣告審查機構。目前，我國尚缺少獨立的金融廣告審查機構，而從國際上看，很多國家都建立了專門的廣告審查機構，這些機構或由政府部門成立，或由政府部門和廣告自律組織共同成立，或由行業協會組織設立，但都經過法規授權或監管部門授權，對廣告發布進行嚴格的審查。廣告審查機構相對獨立，成員有金融業內人員、廣告業人員、具有法律背景的仲裁人員、商業代表、消費者代表等，代表各方利益依據廣告發布標準對廣告進行中立、客觀審查。獨立廣告審查機構的設立既使廣告預審制度落到實處，又對推動廣告自律規范發展起到了重要作用。

二、對策建議

(一)加快金融廣告監管領域立法。鑒于金融業務的專業性、復雜性和與公眾財產權益的相關性，建議推進金融廣告領域立法工作，出臺專門的金融廣告監管法規制度，明確金融廣告發布標準和審核要求，要求發布金融廣告的主體必須載明金融許可證號碼，同時對金融廣告的禁止形式、禁止內容等做出明確規定；明確建立金融廣告預審查機制，為金融廣告審查機構開展廣告發布預審提供制度保障；明確金融廣告管理相關部門的職責分工、管理手段和處置措施等，提高違法金融廣告的違法成本，劃清違法金融廣告的制度“紅線”。

(二)建立和完善金融廣告發布審查機制。由于非法、虛假金融廣告存在巨大破壞性，有必要建立一套行之有效的預審查制度。在金融機構、廣告商、廣告發布媒體等審查的基礎上，由金融管理部門按照職責分工，對廣告發布主體、發布內容等進行嚴格審查，從源頭防止虛假、非法金融廣告流入市場；另一方面，金融管理部門要在職責范圍內，依據廣告發布標準規范，豐富金融廣告的監測手段，對發布違法金融廣告的廣告主采取負面清單、行業通報、平臺發布、納入金融信用信息數據庫記錄等方式，進行約束規范。對于不接受相關規范的，可通過轉交有執法權限的工商管理機關共同處理。

(三)推動行業自律組織在金融廣告治理方面承擔責任。行業自律管理是金融監管的有益補充。建議借鑒國外在金融廣告監管中的經驗做法，推動行業自律組織在金融廣告自律審查、廣告標準制定、監測管理、投訴處理、舉報獎勵等方面發揮作用，如鼓勵行業自律組織制定金融廣告方面的行業規范和標準，規范會員單位的發布廣告行為；指導行業協會對金融廣告行為是否影響金融市場秩序和金融消費者合法權益進行調查和評估，加強對會員單位的監督；對違法違規發布金融廣告、損害金融消費者合法權益的會員，采取行業內通報、取消會員資格等懲罰措施。在立法授權的基礎上，可推動廣告或金融行業自律組織，設立獨立的金融廣告審查機構，對發布的金融廣告，依據相關制度規定和標準規范實施審核，減少違法金融廣告進入市場的概率。

(四)完善金融廣告投訴處理機制。將打擊違法金融廣告納入金融知識普及教育中，增強公眾識別非法和打擊非法金融廣告的意識和能力。完善非法金融廣告投訴處理機制，設置投訴通道，形成虛假、違法金融廣告的社會監督，及時發現并停止虛假、違法金融廣告刊播，在降低違法金融廣告的社會危害程度的同時，提高金融廣告監管和治理的效率。借鑒藥品、醫療器械廣告的社會監督方式，建立金融廣告社會監督員機制，聘請具有金融背景、法律知識和消費者保護意識的社會人士作為監督員，對發布的金融廣告進行監測，反饋監測信息，金融廣告管理部門組織對社會監督員進行《廣告法》及金融相關法律法規和知識培訓，形成金融廣告監管和治理的社會合力。