石泉縣農村養老服務調研與思考

陳誠　向銀慧　陳瑩

近年來，石泉縣緊緊圍繞“三宜石泉”戰略目標，牢固樹立“為民福民”的工作理念，不斷加強和改善民生，通過大力興建養老服務機構，引進社會資本，探索生態健康養老服務模式，逐步形成了以居家養老為基礎，社區服務為依托，機構養老為支撐的立體式、多層次、創新型的健康養老服務體系。進一步推動石泉縣農村養老服務健康發展，需從強化政府主導、增加經費投入、提升服務水平等方面做更多的工作。

石泉縣位于安康市西部，北依秦嶺，南枕巴山，地處秦巴腹地、漢水之濱。全縣總面積1525平方公里，轄11個鎮、21個社區、140個行政村，總人口18.2萬，其中常住農業人口14.37萬。石泉縣屬國家秦巴連片扶貧開發重點縣，有建檔立卡貧困村74個，貧困人口14051戶38427人。

根據組織安排， 2019年5月，作者任職石泉縣中池鎮城鎮社區第一書記，加入到石泉縣脫貧攻堅大軍中。石泉縣地處秦巴山區，受自然環境所限，發展不平衡、不充分問題比較突出，尤其是農村養老服務工作面臨較大壓力，直接影響脫貧攻堅的質量和成效。為此，作者利用工作間隙，與縣民政局負責同志先后到后柳鎮、喜河鎮、熨斗鎮、曾溪鎮、兩河鎮、饒峰鎮、云霧山鎮、迎豐鎮等鎮村農村特困供養服務機構，對公辦養老服務機構的設施建設和運營管理情況做了較為深入的調研;到池河鎮良田敬老院、楊柳新區民康老年公寓和城區漢水頤園老年公寓等公建民營養老服務機構，對社會養老服務的經營模式、安全管理等工作做了較為全面的了解，并與各鎮分管領導、民政所長、部分養老機構負責同志及工作人員進行了座談討論，較為廣泛地征求了各方面的意見和建議。現將石泉縣農村養老服務有關情況報告如下。

石泉縣農村養老服務工作現狀

2018年以來，石泉縣先后整合移民搬遷和民政資金6000余萬元新建喜河、兩河、熨斗區域敬老院和牛羊河、丁家壩、曾溪、長陽中心7所敬老院，投資600余萬元建成縣級福利中心1個，共累計建成養老服務機構18所，配備床位2156張，床位使用率達90%。

截至2020年12月初，石泉縣60歲以上老年人30926人，占全縣總人口的17% 。全縣共有特困供養人員2791人，占總農業人口1.94%，其中農村特困人員2715人（集中供養1577人，分散供養1138人） ;城市特困人員76人。在2715名農村特困供養人員中，男性2529人，占比93.14%;女性186人，占比6.86%;平均年齡68歲;全護理145人;半護理674人;全自理1896人。在76名城市特困人員中，男性63人，占比82.90%;女性13人，占比17.10%;平均年齡54歲;全護理13人;半護理20人;全自理43人。

從特困供養人員在各鄉鎮的分布情況看，自然條件、交通狀況、經濟發展較好的鄉鎮特困供養人員較少，入住率較低，反之，特困供養人員較多，入住率也高。熨斗鎮地處石泉縣南部山區，距縣城50公里，轄1個社區、13個行政村，人口3804戶13131人。全鎮有農村特困供養人員338名，2019年3月建成區域敬老院并投入使用，設置床位200張，目前入住老人191人（入住率96%），其中全失能人員11人，半失能人員68人。迎豐鎮地處石泉縣東北部山區，距縣城50公里，轄1個社區、8個行政村，人口2893戶7244人。全鎮有農村特困供養人員159名， 2017年9月建成區域敬老院并投入使用，設置床位150張，目前入住老人131人（入住率87%），其中全失能人員6人，半失能人員31人。兩河鎮地處石泉縣西北部山區，距縣城41公里，轄1個社區11個行政村，人口2794戶8557人。全鎮有農村特困供養人員168名，2019年3月建成區域敬老院并投入使用，設置床位180張，目前入住老人129人（入住率72%），其中全失能老人20人，半自理老人51人。池河鎮地處石泉縣城東部山區，距縣城12公里，轄2個社區13個行政村，人口8432戶22450人。全鎮有農村特困供養人員222名，2014年11月建成中心敬老院并投入使用，設置床位148張，目前入住老人93人（入住率63%），其中全失能人員11人，半失能人員39人。

石泉縣農村養老服務工作的主要做法

近年來，石泉縣緊緊圍繞“三宜石泉”戰略目標，牢固樹立“為民福民”的工作理念，不斷加強和改善民生，通過大力興建養老服務機構，引進社會資本，探索生態健康養老服務模式，逐步形成了以居家養老為基礎，社區服務為依托，機構養老為支撐的立體式、多層次、創新型的健康養老服務體系網絡。

（一）組建管護服務中心，大力發展居家養老

2012年以來，石泉縣緊緊圍繞“困難有幫扶、生活有溫暖、安全有保障” 的目標，積極開展留守老人的管護服務工作，在全縣范圍內基本實現了留守老人的管護和照料。全縣共成立了193個留守老人管護服務中心，組建了由村組黨員、人大代表、政協委員和志愿服務者在內的管護員隊伍，以就近就便的原則，以1對n（n≦3）的方式實行結對包聯，為留守老人提供生活、生產、精神上的關懷。截止目前，全縣共有管護員1300余人，管護服務留守老人4000余人，基本解決了留守老人無人照看問題。

（二）以村互助幸福院和社區日間照料中心為依托，積極開展村組和社區養老敬老服務

在農村地區，按照村級主辦、政府支持、社會參與、協會組織的原則，新建或改造71處老人互助幸福院，共設計床位710余張，為農村老人提供日間照料、就餐、文化娛樂、精神慰藉等公益性服務。在城鎮街區，按照“五室一廳一所” 的設施建設要求，全縣建成9個日間照料中心，開展日間托管、休閑娛樂、文體健身、家政服務和送餐上門等助老服務項目，同時組建社區老年協會21個，建成老年活動室21個，在保證居家老人生活照料的同時豐富了老人文化生活。

（三）大力興建公辦敬老養老機構，不斷提升機構養老服務水平

2018年以來，石泉縣以兜底脫貧為依托，通過整合脫貧攻堅移民搬遷和民政資金，先后建成喜河、兩河、熨斗區域敬老院和牛羊河、丁家壩、曾溪、長陽中心敬老院，有效解決了大批農村特困供養安全住房問題。目前，全縣共建成并投入使用特困供養機構18所，全部覆蓋11個街鎮，床位使用率達90%。在安全管理方面，所有機構的消防設施建設均達標，安全管理制度全部建立并規范運營;在提升服務方面，所有機構均與當地衛生院簽訂醫療合作協議，實行一站式醫療結算，并完成4所機構的失能半失能設施改造提升，極大提升了公辦機構的養老服務水平。

（四）勇于創新實踐，以“公建民營”為主要模式，大力推動機構養老服務社會化

石泉縣大力拓展養老服務社會化，以公開招租的方式將縣中心敬老院運作成為民康老年公寓。作為石泉縣首家“公建民營”模式的社會化養老機構，民康老年公寓2016年榮獲省市老齡委“敬老文明單位”稱號，2018年榮獲“2017年中國最具社會責任感養老機構”。在運營管理方面，該公寓與當地醫院簽訂長期醫養結合協議，采取雙向轉診和對口協作的模式，為老人就醫建立專門的綠色通道，并聘請具有資質的醫護人員到院就醫坐診。2020年10月，省衛健委授予民康老年公寓省醫養結合示范基地。

石泉縣農村養老服務工作存在的主要問題

（一）供養服務能力不足

目前，全縣絕大部分農村特困供養服務機構因建設時間較早，設施設備整體老化失效情況較為嚴重，特別是廚房操作間、餐廳、衛生間等附屬設施設備急需翻新改造。機構工作人員基本都屬于臨聘人員，年齡偏大（50歲以上人員占多數），大多數為小學、初中文化程度，服務質量提升受限。此外，因環境、土地受限，全縣特困供養機構院辦經濟普遍比較薄弱，機構運行經費和臨聘人員工資全依靠財政撥款，難以保障機構工作人員工資、水電、辦公、交通、設施維護、用品添置等正常運轉開支需求。

（二）人員薪酬待遇較低

農村特困供養服務機構供養服務對象絕大部分年齡偏大，性格孤僻怪異，還有個別人員存在智障、聾啞、肢體殘疾、精神障礙等殘疾，生活不能自理的老人也不少。工作人員每天工作幾乎都在十個小時以上，而且很少有節假日，甚至連春節都要放棄與家人團聚，勞動強度和工作壓力相當大，但他們的薪酬待遇卻很低，絕大部分人員月工資在1800-2000元之間，難以維持家庭生活開支。由于工資待遇比較低，工作人員頻繁辭工、請不到人的現象在全縣普遍存在。

（三）養老服務機制不活

全縣絕大部分農村特困供養機構都不具備養護失能、半失能及患有慢性病老年人的設施條件，即便有個別機構設置了醫務室，但沒有專業的醫護人員，也缺乏充足的醫藥品及醫療器械。而機構供養的老人大多數在精神上存在疾病，院內卻沒有相關的精神衛生方面的醫護人員。服務對象出現精神疾病時，往往要送到鄰縣（漢陰縣）的精神衛生醫院診治，耗時、耗人，代價比較高。在養老和醫療融合發展方面，工作推動空間還比較大。總體看，全縣農村養老普遍存在醫養融合發展緩慢問題。

推動石泉縣農村養老服務工作健康發展的對策建議

（一）強化政府主導

黨委政府要把農村養老服務工作納入重要議事日程，定期研究、及時解決供養服務機構運轉中出現的困難和問題。進一步明確鄉鎮政府建設和管理特困供養服務機構的主體責任，把供養機構工作納入鄉鎮年度責任目標考核內容，確保供養服務機構事情有人管、工作有人干、責任有人擔。同時，加強日常監督檢查，把設施建設、資金使用、服務管理等工作納入法紀監督、民主監督和新聞監督之下，不斷提高供養服務工作水平。

（二）增加經費投入

經費不足是影響和制約農村特困供養機構服務質量的關鍵因素。當地政府要嚴格落實特困人員救助供養政策，保障供養經費落實到位。基本生活標準應當滿足特困人員基本生活所需，并根據經濟社會發展和物價上漲及時予以調整。建議在保障特困供養對象基本生活、醫療和喪葬等機制的基礎上，本著實事求是的原則，增加財政對機構工作經費追加、用品添置的項目預算。適度提高特困供養人員的新農合的報銷比例，降低供養服務機構因供養人員不斷增加而隨之增加的醫療費用。縣財政要優先保障臨聘人員的工資待遇，并建立動態增長機制，用待遇留人。特困供養機構要切實辦好院內經濟，廣辟財源，改善供養人員生活，以服務質量吸引更多的社會寄養人員入住機構，彌補自身經費不足問題。

（三）提升服務水平

認真貫徹執行國家和省、市、縣關于農村特困供養服務機構的各項政策規定和管理辦法，進一步探索創新和建立完善特困供養機構正常運轉的各項工作規范和規章制度。在落實法人登記的基礎上，主管單位要通過選派選拔等方式，將信念堅定、富有愛心、熟悉情況、擅長管理的人員配備到機構負責人崗位。緊密結合當地實際，因地制宜、分院施策，盤活用好供養服務設施資源，鼓勵有條件的公辦供養服務設施通過承包經營、委托運營、聯合經營等方式，引入具備相應條件的企業或社會服務機構（含醫療機構）參與運營管理，促進服務質量提升。加強常態化安全管理工作，定期定時做好隱患的排查整改，筑牢安全底線，確保特困供養人員的健康安全。

作者簡介

陳 誠 陜西省民政廳社會救助處副處長

向銀慧 安康市石泉縣民政局社會救助中心主任

陳 瑩 安康市石泉縣中心敬老院院長