加快西北地區生態環境建設的對策與建議

田耕夫　唐德瑞　任青芳　唐顥文

西北地區是我國生態環境的脆弱地區，生態環境建設是西部地區可持續發展必須首先研究和解決的重大問題。西北地區地域廣闊，氣候類型復雜多樣，各省（區）間發展模式與階段、生態系統結構與功能各異，長期不合理的發展模式導致其生態環境問題突出。深入探索不同區域突出的生態環境問題，尋求解決途徑和方法，是西北地區生態環境建設戰略部署與精準施策工作的第一要務。

十八屆三中全會后，西北地區圍繞建設美麗中國，把生態文明建設融入社會、經濟建設全方位與全過程，形成了人與自然和諧發展的生態文明建設新格局和新特征。但由于西北各省（區）特殊的生態環境與自然條件，所處的社會發展階段和單一落后的產業結構等原因，生態文明建設面臨著較大的限制和壓力。[1]

西北地區生態環境的現狀和問題

1、現狀

西北地區生態環境的特點可以概括為：

（1）地大物博——西北地域遼闊，陜、甘、寧、青、新五省（區）總面積308.26萬平方千米，占我國陸地面積的32.11%。西北地區除廣褒的土地資源外，光、熱、風資源及礦藏，煤炭、石油、天然氣均居全國前列，有色金屬，稀有金屬，貴金屬，化工礦藏以及非金屬礦藏，都在全國占有重要地位。礦產資源的潛在價值約為33.7萬億元，人均34.66萬元。[2]

（2）干旱缺水——西北地區屬于典型的大陸性氣候，夏季炎熱，冬季嚴寒，降水稀少，終年干旱;水資源總量為1974.4億立方米，約占全國水資源總量的7.20%。水資源嚴重匱乏，水生態失衡。[3]

（3）鹽漬沙漠——西北地區有鹽漬土地1743.32萬公頃，占五省區可利用土地面積的9.4%，占全國鹽漬土地的47.21%;全國荒漠化土地面積為262.37萬平方千米，占國土面積的27.22%，其中西北地區占全國荒漠土地總面積的57.56%。[4]

（4）山高林少——西北地區地形以高原和盆地為主，森林總面積為2527.13萬公頃，約占土地總面積的8.20%，是全國森林覆蓋率最低的區域。[5]

2、成因

西北地區生態脆弱，環境惡化，是人類與自然相互疊加影響的歷史過程，與幾千年來的農牧業過度開發有很大關系，近代受經濟利益驅動，在一定程度上加劇了生態環境的退化。[6]

（1）長期盲目地向大自然無限量索取，忽視了對生態環境的保護。

（2）經濟社會發展相對落后，使貧困的破壞與破壞的貧困惡性循環。西北各省（區）水資源量平均占有量低，農牧民向環境脆弱帶邊緣拓展，人口增長與資源環境的矛盾較為突出。貧困人口比重相對較高，且貧困發生率和返貧率也居高不下。

（3）體制和制度的障礙。當環境保護與經濟發展出現矛盾時，地方政府和民眾往往會選擇后者而不是前者。[7]

（4）西北地區自然條件極為特殊，自然生態系統的自我保護能力和自我恢復能力極弱，特殊的自然地理條件，使環境一旦破壞便很難恢復。

（5）人口增加，城市化和工業化，加大了對水的需求量。[8]由于人類活動所產生的溫室氣體含量增加導致全球增溫。西北地區地面氣溫變化明顯地增暖，是人類活動及全球變暖影響的重災區。

3、問題

西北各省（區）已成為我國自然資源破壞最為嚴重、生態環境最為脆弱、環境承載力最為低下的地區。集中表現為：

（1）嚴重的水土流失。我國主要的大江、大河（黃河、長江）泥沙主要來源于西北地區，河川徑流泥沙含量大，河床抬高，水庫淤積，河道淤塞，洪水泛濫;水土流失導致土壤貧瘠，肥力下降，土地承載力低下。每年水土流失造成相當于GDP總量3.5%損失，2017年國內生產總值為82.7122萬億元，依此計算，水土流失帶來的經濟損失已達2.89萬億元，超過了北京市GDP的總量。[9]

（2）荒漠化加劇。西北地區是地球上土地荒漠化最為嚴重的地區之一，由于歷史上不合理的墾殖、放牧、采礦、修路等人類活動，成為土地退化的重要誘因。

（3）水資源極度匱乏，水生態失衡嚴重。由于氣候長期干旱，植被破壞嚴重，水源涵養能力極低;西北地區多數湖泊、沼澤、濕地都在萎縮，河川徑流量減少。

（4）植被覆蓋率低，且質量和功能低劣。西北地區曾是我國森林主要分布區之一。由于認識及政策錯位，亂砍濫伐，毀林開荒，使森林面積急劇減少，覆蓋率大幅下降。 [10]

（5）環境污染嚴重。西北地區是我國礦產資源的富集區，由于工業基礎薄弱，開采技術落后，掠奪式無序經營致使資源浪費率高，工業“三廢”無節制排放，環境污染嚴重;另外，因為農藥、化肥的大量使用，水、土中的有毒、有害物質逐年積累，致使農產品、土壤及水體污染加劇，污染農田面積增加，從而通過食物鏈直接影響到人、畜健康。

（6）生物多樣性銳減。西北地區是我國野生動、植物資源分布最豐富的地區之一，生物類型獨特多樣，野生動物種類特殊。但由于森林草原植被的毀壞，及其他環境因素限制，導致動植物種群和數量減少，分布范圍縮小，多樣性迅速銳減。[11]

生態環境建設的內涵及成效

“生態環境建設”是指一切旨在保護、恢復和改善生態環境的行為的總稱。生態屏障是指在重要區域地段，構建具有良好結構和功能的生態系統，依靠系統的自我維持與調控機能，對系統外或內的生態環境和生物產生具有生態學意義的保護作用，其結構與功能可滿足人類生存和發展的特定生態要求，是維護區域乃至國家生態安全與可持續發展的物質保障體系。

西北地區既是國家生態安全的重要屏障，也是國家重要水源涵養區和生物多樣性聚集區，還是優質農林牧產品生產基地及特色自然文化旅游資源富集區。西北地區生態環境建設是構建青藏高原生態屏障、黃土高原生態屏障、北方防沙帶等“兩屏三帶”生態安全戰略格局的重要舉措。

1、自然生態環境建設成效顯著

西部生態環境建設實施以來，西北地區實施了多項重點生態工程，使區域生態環境明顯改善（表1）。森林面積及蓄積量實現雙增長，森林覆蓋率由2012年的7.39%提高到8.20%。退牧還草工程區的草原植被蓋度、牧草高度和產草量均有較大幅度提高，草畜矛盾趨緩。[12]沙化、荒漠化防治取得明顯成效，“三北”防護林工程有效保護了西北地區2000萬公頃耕地。水土流失面積和土壤侵蝕強度均呈下降趨勢，黃土高原每年減少流入黃河的泥沙3.5-4.5億噸。自然保護區繼續增加，濕地保護全面加強。西北五省區省會主要城市空氣質量大幅提升。

2、生態環境建設融入社會、經濟各領域，促進西北地區產業轉型升級

西北五省區堅持全面推進生態文明建設，帶動“互聯網+”、特色農業、數字智能、生物醫藥、新能源、新材料等戰略性新興產業、先進制造業快速發展。如甘肅深入實施黃河流域生態保護和高質量發展戰略，城鄉人居環境更加整潔優美，國家西部生態安全屏障更加牢固。陜西切實加強環境保護和生態建設，以關中治污降霾為重點，以秦嶺保護為重中之重，全面加強生態環境監管工作。實施區域協調發展戰略，扎實推進新型城鎮化，推動生態環境質量持續好轉。新疆實行最嚴格的生態保護制度和水資源管理制度，堅決守住生態紅線。實現了由單一的石油化工工業向石油化工、煤化工、鹽化工、礦產資源深加工、機械制造等多元化發展方向的轉變;青海積極培育壯大生態經濟。以產業生態化、生態產業化為目標，推動生態與農業、工業、文旅、康養等產業深度融合;把循環經濟作為實現可持續發展的著力點，加快發展資源節約型、環境友好型和生態保育型循環農牧業。初步形成了資源循環利用和生態環境保護相得益彰的經濟結構和產業布局。寧夏實行最嚴格的生態環境保護制度，嚴把環境質量底線、嚴控資源利用上線，筑牢祖國西北重要生態安全屏障;著力推進經濟結構調整和產業轉型升級。

3、西北地區的生態文明建設已融入國家和區域發展的重大戰略規劃

西北地區的生態環境保護與建設關系中華民族偉大復興的戰略全局。黨的十八大以來，國家針對西北地區陸續出臺了一系列促進生態文明建設的政策措施，批復了一批生態文明建設戰略規劃，如甘肅建設國家生態安全屏障綜合試驗區，青海創建國家生態文明先行區，陜西以“增綠、增質、增效”為建設重點，森林、濕地、荒漠全面治理，山水林田湖綜合施策，著力構建完備的林業生態安全體系、發達的林業產業體系、繁榮的生態文化體系和高效的現代林業服務體系等，標志著西北地區的發展和環境安全已經上升到國家發展戰略的層面，踐行新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展，走出了一條生態優先、綠色發展之路，為高起點開展西北地區生態文明建設提供了新的戰略機遇。

4、絲綢之路經濟帶建設為西北地區生態文明建設增加新內涵

圍繞絲綢之路經濟帶建設，國家在基建、金融、文化旅游、商貿物流、現代農業以及能源等行業領域進一步加大了對西北地區的支持。目前西北五省區已紛紛開始定位布局，分享政策機遇，如陜西提出建設絲綢之路經濟帶新起點和橋頭堡，大力發展樞紐經濟、門戶經濟、流動經濟，積極發揮絲綢之路經濟帶重要節點城市作用，初步形成了對外開放新格局;甘肅提出建設絲綢之路經濟帶黃金段，搶抓國家優化區域產業鏈布局機遇，加快推進傳統產業高端化、智能化、綠色化改造;青海和寧夏提出建設絲綢之路經濟帶“戰略支點”，新疆提出建設絲綢之路經濟帶核心區。

絲綢之路經濟帶建設將會從根本上改善西北各省區經濟社會發展所面臨的基礎薄弱問題;通過深化改革、擴大開放，發展區域性中心城市，聚集產業，集中人口，提高西北五省經濟社會發展質量，推動經濟社會發展綠色轉型，加快構建現代環境治理體系和生態文明體系。

對策與建議

西北地區地域廣闊，氣候類型復雜多樣，各省（區）間發展模式與階段、生態系統結構與功能各異，長期不合理的發展模式導致其生態環境問題突出。深入探索不同區域突出的生態環境問題，尋求解決途徑和方法，是西北地區生態環境建設戰略部署與精準施策工作的第一要務。

1、西北地區生態環境建設失靈的原因

（1）經濟層面的原因：生態環境建設資金的短缺，利益主體的目標不統一，生態環境建設效益的錯位，生產和市場的不銜接。

（2）制度層面的原因：生態環境建設規劃的軟約束和缺位，生態環境建設缺乏整體性和連續性，政府主導政策的失誤，生態環境建設缺乏有效的管護機制，生態補償政策與資源產權的問題。

（3）生態層面的原因：尺度定位的失誤，忽視植被的地帶性分布規律，生態環境建設評價體系不完整。

2、關于生態環境保護的制度創新

（1）健全生態建設的宣傳、教育和激勵機制。

（2）理順生態建設和環境保護體制。

（3）完善和落實生態建設的法律法規。

（4）將生態建設納入干部政績的考核體系。

（5）完善自然資源產權歸屬制度。

西北地區生態建設是維護我國生態安全的重點，是實現國家西部生態文明建設目標的根本保證，是西北經濟社會實現可持續發展的必然選擇。因而，必須以科學發展觀及可持續發展理念為指導，樹立敬畏自然、尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，自覺踐行綠水青山就是金山銀山的發展理念，保護生態就是保護人類自身的環境保護理念;不斷進行制度創新，以實現西北地區經濟效益、社會效益和生態效益的協調發展與共同增進。

3、強化生態建設的金融支持

鑒于生態環境建設要兼顧經濟、生態、社會三大效益，周期長，風險大，收益低，市場競爭力相對弱的狀況，國家在財政、稅收，投資、信貸和價格等方面對生態建設實施增加投入、減免稅收的優惠政策，且需要一個龐大的資金量，必須有一個包括金融、財政等多措并舉的支持保障體系。

（1）發展特色產業，促進當地經濟增長。西北地區應充分發揮優勢，加大對優質產業的投資力度，提高資金使用效率，突破傳統的高投入，低產出的粗放型經濟增長模式，增強西部資金的自我積累能力。

（2）制定扶持政策，引導金融機構加大投入。采取切實有效的金融政策，建立和完善生態環境建設金融支持體系。

（3）放寬企業融資限制，大力培育生態資本市場。

（4）加強區域生態建設合作，建立區域間經濟補償機制。

（5）調動社會力量參與生態環境建設，拓寬資金來源渠道。

良好的生態環境是人類社會可持續發展的物質基礎。生態環境建設，僅靠政府一己之力是無法實現的，需聚集全社會的力量，攜手維護生態安全，共同構建生態屏障。拓寬公眾參與生態文明建設的途徑，激發公民的參與熱情。增強全民植綠、愛綠、護綠、興綠理念，形成“我為建設綠色家園盡責，我以奉獻生態文明為榮”的時代新風尚。

4、移民搬遷是生態環境建設的根本

生態移民是一項范圍廣、影響深的系統工程，必須從制度上保證生態移民可持續發展。

5、盡快建立國家生態補償機制

生態環境建設者、保護者、經營者有獲得生態效益補償的權利。國家應設立生態效益補償基金。用于提供生態效益的各種資源建設、營造、撫育、保護和管理。森林生態效益補償基金規模取決于國家財政轉移支付的能力，我國于2000年開始設立森林生態效益補助基金，目前還處于摸索起步階段。建立與實施完善的、統一的生態環境補償制度，以經濟調節為手段，以法律保障為前提，才能確保在公平、合理、高效的原則下，實現生態環境保護與建設投入和生態補償的法制化、規范化和市場化。

6、水資源的可持續利用

（1）大力恢復植被，改善環境;加大力度防治水環境污染;優先保護和改善飲用水源地;興建高效污水處理設施;節約用水，推行清潔生產;推行生態環境評價制度。

（2）開源節流，以節流為主，充分利用雨水資源，全面實施水資源的可持續利用。

（3）盡快實施南水北調西線工程，從根本上解決水資源短缺問題，以促進西北地區工業化、城市化、經濟與生態環境的和諧發展。

參考文獻

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[12]賴作蓮.陜西生態文明建設主要成就綜述[J].安徽農學通報，2013，19（13）：105-106.

作者簡介

田耕夫 西安市蓮湖區市容園林局干部

唐德瑞 西北農林科技大學博士生導師，長期從事生態系統與功能方面的教學科研工作

任青芳 任職于陜西省林業科學院

唐顥文 任職于楊凌示范區應急管理局