全域空間體系下的非建設(shè)空間管控探索

陳群弟

廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院 廣東 廣州 510060

近年來，我國城鄉(xiāng)建設(shè)取得了重大發(fā)展，建設(shè)用地持續(xù)快速增長，然而，隨著生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，全域空間治理的重點(diǎn)逐漸由建設(shè)空間轉(zhuǎn)向非建設(shè)空間。2018年，自然資源部組建成立，行使國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，對自然資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，以此為標(biāo)志，生態(tài)文明背景下的全域空間管理體系開始形成。在自然資源部成立之前，我國各類非建設(shè)空間由多個(gè)部門分別管理，不同部門對各類非建設(shè)空間及各種自然資源的管理存在較大的差異；新的自然資源部成立之后，急需對原有各個(gè)部門的非建設(shè)空間及自然資源的管控進(jìn)行梳理和整合，形成統(tǒng)一的非建設(shè)空間管控體系。

1 非建設(shè)空間管理現(xiàn)狀及問題

1.1 管理現(xiàn)狀

非建設(shè)空間是源于建設(shè)空間派生而來的概念，林堅(jiān)提出了4級國土空間分類方案，以是否建設(shè)作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，劃分建設(shè)空間和非建設(shè)空間。根據(jù)《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》（試行），其中的耕地、園地、林地、草地、濕地、水域等均屬于非建設(shè)空間。此外，在各類法定的功能分區(qū)中，包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、水源保護(hù)區(qū)、濕地公園等，都屬于非建設(shè)空間的范疇。

國家機(jī)構(gòu)改革之前，我國涉及非建設(shè)空間管理的部門主要包括了原國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保和住建等部門，分別對耕地、林地、草地、濕地、水域、城市生態(tài)用地等不同的要素進(jìn)行管控。各部門管控的手段及其法理依據(jù)各異，通過對各個(gè)部門非建設(shè)空間管制機(jī)制的梳理（見表1），歸納得出非建設(shè)空間的管控方式可劃分為兩種類型：一是控制各類非建設(shè)空間的轉(zhuǎn)換，如國土部門的土地用途管制、耕地占補(bǔ)平衡；林業(yè)部門的征收林地審核；農(nóng)業(yè)部門的草原征占審核等，均是控制某一類的非建設(shè)空間向其他的空間轉(zhuǎn)換；二是對特殊典型的非建設(shè)空間劃定邊界范圍加以嚴(yán)格管理，如劃定了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園等，對自然資源給予特殊保護(hù)。

表1 機(jī)構(gòu)改革前非建設(shè)空間管理現(xiàn)狀

來源：筆者根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)梳理總結(jié)

1.2 主要存在問題

長期以來，我國空間管控重點(diǎn)一直集中在建設(shè)空間，對非建設(shè)空間的關(guān)注較少，非建設(shè)空間管控失控主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）功能邊界模糊，生態(tài)空間遭侵蝕

建設(shè)空間與非建設(shè)空間尚未建立起明確的邊界。在建設(shè)空間與非建設(shè)空間過度的緩沖地帶通常是空間規(guī)劃管理相對薄弱的地區(qū)，非建設(shè)用地和廣大農(nóng)村地區(qū)的管理還不到位，未批先建等違法用地的現(xiàn)象屢禁不止。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益的驅(qū)動(dòng)下，城市快速蔓延，不斷向生態(tài)空間侵蝕，造成了生態(tài)空間的數(shù)量不斷減少。

（2）調(diào)查多樣重復(fù)，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

目前涉及空間資源的調(diào)查主要有全國土地調(diào)查、土地年度變更調(diào)查、國家森林資源調(diào)查、全國濕地資源調(diào)查、地理國情普查等，分別由原國土、林業(yè)、發(fā)改等部門牽頭開展。各部門從自身管理的角度出發(fā)，在統(tǒng)計(jì)口徑、調(diào)查底圖、比例尺、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等方面具有較大的差異，比如同一塊用地，林業(yè)部門調(diào)查成林地，而原國土部門則調(diào)查成為園地，結(jié)果造成了對空間資源的底數(shù)掌握不統(tǒng)一，極大影響了非建設(shè)空間管控效果。

（3）部門分頭管控，缺乏系統(tǒng)統(tǒng)籌

不同部門主要根據(jù)自己部門涉及的非建設(shè)空間要素進(jìn)行管控，未能統(tǒng)籌各類資源要素統(tǒng)一保護(hù)。即便是原國土部門建立了全域的土地用途管制制度，管控所有的土地類型，但是其管理的重點(diǎn)仍是基于糧食安全的視角對耕地資源進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)。非建設(shè)空間由多部門分要素分別管理，割裂了各類非建設(shè)空間的內(nèi)在聯(lián)系，缺乏系統(tǒng)統(tǒng)籌，未能體現(xiàn)山水林田湖草共同體理念，未能充分發(fā)揮非建設(shè)空間生態(tài)系統(tǒng)的整體價(jià)值。自然資源部的成立為統(tǒng)籌各類資源，發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)整體價(jià)值提供了可能。

2 非建設(shè)空間管控體系

2.1 結(jié)構(gòu)管控，構(gòu)建生態(tài)安全格局

生態(tài)安全格局是一個(gè)城市可持續(xù)發(fā)展的必要保障，一般由重要生態(tài)斑塊和生態(tài)廊道組成。明確重要的生態(tài)空間是構(gòu)建生態(tài)安全格局的基本前提，按照國家關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地保護(hù)體系的要求，整合目前由不同部門分散管理的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園等范圍，識別出非建設(shè)空間中重要的生態(tài)斑塊。除了重要的生態(tài)斑塊外，生態(tài)廊道是能夠溝通連接分布上較為孤立和分散的生態(tài)斑塊的生態(tài)系統(tǒng)空間類型。通過生態(tài)廊道連接不同的生態(tài)斑塊，增加生態(tài)格局的整體性和內(nèi)部關(guān)聯(lián)度，提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值。廣州市在編制城市總體規(guī)劃中將生態(tài)規(guī)劃作為其中重要的一個(gè)專項(xiàng)，結(jié)合城市功能布局，整體把握山、水、城、田、海等生態(tài)空間總體格局，形成以自然生態(tài)資源為基礎(chǔ)的生態(tài)功能片區(qū)和生態(tài)功能節(jié)點(diǎn)，同時(shí)保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)廊道和組團(tuán)隔離帶，構(gòu)建“生態(tài)片區(qū)（斑塊）-廊道-節(jié)點(diǎn)”的網(wǎng)絡(luò)型生態(tài)空間體系，明確了區(qū)域的基本生態(tài)骨架，鞏固了生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值。

2.2 邊界控制，明確開發(fā)保護(hù)界線

建設(shè)空間與非建設(shè)空間的交接地帶一直是生態(tài)用地蠶食的重點(diǎn)地區(qū)，只有明確建設(shè)空間與非建設(shè)空間的具體邊界，嚴(yán)格落實(shí)邊界管控，才能有效控制城市無序蔓延。按照國土空間規(guī)劃編制要求，通過劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，明確開發(fā)保護(hù)具體邊界，各類新城、新區(qū)、開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，不得在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的非建設(shè)空間進(jìn)行選址，而開發(fā)邊界內(nèi)采用規(guī)劃許可制度，對各類建設(shè)行為進(jìn)行規(guī)范和約束。深圳市將全市將近一半的土地劃入基本生態(tài)控制線，并頒布了《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》實(shí)施管控，成為我國首個(gè)劃定城市生態(tài)控制線的城市，深圳的基本生態(tài)控制線與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界異曲同工，是控制城市無序蔓延擴(kuò)張，倒逼土地節(jié)約高效利用的有效手段。

2.3 用途管制，保護(hù)各類資源要素

各類功能用地不可能一直按現(xiàn)狀保留原來性質(zhì)，正向的流轉(zhuǎn)也有利于空間布局優(yōu)化和利用效率提高，因此需要研究制定各類用途的轉(zhuǎn)換規(guī)則，并重點(diǎn)加強(qiáng)非建設(shè)空間向建設(shè)空間的轉(zhuǎn)換管控，防止開發(fā)建設(shè)行為向生態(tài)要素侵蝕。通過整合現(xiàn)有各個(gè)部門的用途管制途徑，形成統(tǒng)一的非建設(shè)空間用途管制辦法，針對不同的非建設(shè)空間采取不同的用途管制措施。林地、草地、農(nóng)地等農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄓ玫匦柁k理農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，不同類別的農(nóng)用地用途轉(zhuǎn)用制度有所差別，涉及耕地的需要滿足耕地占補(bǔ)平衡的要求，涉及林地的需要落實(shí)森林限額采伐控制。此外，還應(yīng)通過占用水域岸線審批和等效替代制度、城鄉(xiāng)規(guī)劃許可制度分別對水域、荒地、城市生態(tài)綠地進(jìn)行用途管制。

2.4 分區(qū)引導(dǎo)，落實(shí)單元目標(biāo)考核

上層級的管理目標(biāo)只有逐層分解，才能具體落到實(shí)處。通過劃分管理單元，傳導(dǎo)落實(shí)上級管控要求，分解管控指標(biāo)，才能最終實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)空間可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。上海的郊野單元是集中建設(shè)區(qū)外規(guī)劃實(shí)施和土地管理的基本地域單位，共劃定了104個(gè)郊野單元，與集中建設(shè)區(qū)的998個(gè)控規(guī)單元無法銜接，實(shí)現(xiàn)了全域管控。上海郊野單元規(guī)劃創(chuàng)新了非建設(shè)空間管控的模式，為逐一落實(shí)上層級管控要求，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的落地傳導(dǎo)提供了路徑。借鑒上海郊野單元的經(jīng)驗(yàn)，對生態(tài)用地集中的片區(qū)劃分不同管理單元，進(jìn)行分區(qū)管控。生態(tài)單元管控的重點(diǎn)是綜合土地整治、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等途徑提升生態(tài)空間功能。其次，并通過構(gòu)建指標(biāo)體系，合理確定每個(gè)管理單元內(nèi)的控制指標(biāo)，實(shí)施目標(biāo)考核。通過整合土地利用總體規(guī)劃、林地保護(hù)規(guī)劃、城市總規(guī)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃中的指標(biāo)設(shè)置的要求，提取涉及非建設(shè)空間的有關(guān)指標(biāo)，形成非建設(shè)空間指標(biāo)管控體系，主要包括了國土開發(fā)強(qiáng)度、耕地保有量、林地保有量、水面綠、城市綠地率等指標(biāo)，涉及數(shù)量控制、質(zhì)量控制和結(jié)構(gòu)控制等方面。

3 結(jié)束語

在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，伴隨著自然資源部的設(shè)立，非建設(shè)空間的重要性日益凸顯。目前，我國尚未形成統(tǒng)一的非建設(shè)空間管控體系，存在功能邊界不明確、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、部門事權(quán)不協(xié)調(diào)等問題。在分析現(xiàn)有非建設(shè)空間管控特征的基礎(chǔ)上，借鑒廣州、深圳、上海等城市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國空間規(guī)劃的試點(diǎn)探索和相關(guān)工作部署，構(gòu)建全域空間體系下的非建設(shè)空間管控體系，制定從結(jié)構(gòu)管控到邊界控制，再到用途管制，最后到單元管控的管控路徑。