讓基層青年干部合理有序流動

呂德文

近年來，基層干部流動大，干部隊伍不穩定已經成為一個普遍存在的問題。一些基層單位因缺人，嚴重影響基層治理能力的提升。穩定基層干部隊伍，讓農村青年干部有序流動，既是穩定基層秩序、穩步推進鄉村振興戰略的需要，也是淬煉青年干部、有效激勵基層干部的內在要求。

跨縣流動難，卻依然“留不住人”

基層干部流動，歷來是吏治的一個重要話題。中國歷史上存在“官吏分途”現象，即縣和縣以上的官員，是“流官”，具有較強的流動性。但縣以下地方政府的工作人員，幾乎都固守于地方，他們長期在本地工作，甚至有世襲特征，保持了極大的穩定性。

新中國成立以后的干部流動特征，呈現出鮮明的“層級流動”現象。在每一個行政層級中，大部分干部只在該行政區域內部流動，只有職位最高的極少數官員有機會向外地或上一層級流動。

因此，長期以來，基層吏治的一個重要問題是基層干部流動不暢。尤其是農村青年干部，他們不僅難以跨行政區域流動，也很難獲得提拔的機會。這不僅影響干部的工作積極性，還容易導致地方權力網絡的固化，影響治理績效。

近年來，隨著公務員法以及組織選調等干部選拔任用制度的完善，基層干部流動性大大加強，由此形成了相互矛盾的干部流動現象。

一方面，大多數通過考試、招干、大中專生分配等傳統方式進入基層政府工作的中老年干部，長期在一個基層單位工作，缺乏流動性。另一方面，通過組織選調、人才引進和公務員考試等方式進入基層單位工作的年輕干部，則具有極大的流動性，影響了基層干部隊伍穩定。尤其是對于農村青年干部而言，其流動方式多元，流動頻率較高，基層“留不住人”已經是一個普遍現象。

筆者在中部某大城市市郊農村調研時發現，該鎮近10年來，前后有8名年輕干部來到鎮政府工作，他們在鄉鎮的平均工作時間僅約1年。其中，最長的一位是兩年半，最短的一位一天都沒待——來鎮政府報到之后，第二天就被縣委組織部借調了。因此，在廣大中西部地區，年輕干部還是各個基層單位的香餑餑。

過去一些年，各地的組織部門傾向于通過公開考選的方式選拔干部，這極大激勵了農村青年干部向上流動的熱情。中央和省市等各級機關也加大了向基層遴選干部的力度。上級部門向基層遴選公務員，有利于優化干部隊伍結構，拓寬選人視野和用人渠道。但在實踐中，遴選政策的最大影響或許是增大了農村青年干部的流動性。

干部選拔任用中規定的調離、晉升、掛職等屬于正常的流動。從層級選拔和空間流動的規律上看，農村青年干部如果沒有一定的級別，幾乎不可能跨縣流動，也很難實現城鄉之間的流動。

因此，盡管農村青年干部的流動意愿較強，也有合理的制度渠道，但從結果上看，農村青年干部的正常流動量不可能過大，也不至于影響基層干部隊伍的穩定。關鍵的問題在于，存在相當部分的非正常流動。

基層干部的非正常流動值得重視

現實中，在鄉鎮工作的青年干部非正常流動現象極為普遍，且數量龐大。廣為人知的一種流動方式是借調。

隨著編制管理的加強以及公務員法的執行，借調的現實考量逐漸壓過了人才培養的需要。簡而言之，上級單位和主管部門借調人員，主要不是為了更好地培養人才，加強政策制定的合理性，而僅是為了完成某項臨時性工作，一些上級部門和主管單位甚至會長期依賴借調人員來完成一般性工作。

借調之所以會成為農村青年干部非正常流動的主要方式，在于各方主體形成了緊密的“權力—利益”網。對上級部門和主管單位來說，從下級單位借調人員，無疑是獲得了“免費勞動力”。在某些上級部門和主管單位，臨時借調人員甚至比正式工作人員還多。

對于被借調的基層單位而言，派人去上級部門和主管單位工作，也有或明或暗的好處。作為交換，在同等條件下，上級部門和主管單位通常會照顧這些派出了借調人員的基層單位。

對于被借調的農村青年干部而言，在上級單位和主管部門工作，不僅有利于拓寬視野、提升工作能力，也有利于和單位領導建立緊密聯系。在最低限度上，一旦借調結束，多數農村青年干部回到原單位會得到一定程度的提拔或重用。而如果時機合適，獲得了上級的認可，也許還可以借此離開原單位，到上級部門和主管部門工作。

盡管相關部門在不斷地清理違規借調人員，借調現象卻仍然普遍存在。

相較于借調而言，臨時抽調這一非正常的流動形式更具普遍性。一般而言，一級黨委政府或某個系統，在一段時間內總會有重點工作，這些工作往往很難依靠常規的工作力量來完成。比如，近幾年，各地都在開展“三大攻堅戰”以及掃黑除惡專項斗爭，每一項工作開展都要耗費大量的人力物力。

事實上，臨時從各單位抽調工作人員從事某一個專項工作，是各級黨委政府推進工作的常規化做法，如征地拆遷、突發事件處置、重大項目落地、招商引資、專項督查檢查、教育活動等。甚至一些地方的組織部門，還專門出臺了相關規定，讓新錄用的公務員先在維穩、征地拆遷、招商引資等一線工作鍛煉一年，再根據工作的表現入職相關單位。

客觀上，重點工作往往都具有時間緊、任務重的特點。農村青年干部參加這些工作，可以在短期內鍛煉自己的綜合素養。但是，由于重點工作時時有，這就使得基層單位長期會有年輕干部被抽調去參加這些工作。并且，相較于借調而言，臨時性的、運動式的抽調行為，并沒有規范的制度約束，有極大的隨意性。很多情況下，基層單位和農村青年干部不一定有很強的意愿，參與其中有被“抓差”的感覺，工作績效也不見得好。

除了借調和臨時抽調，也存在相當部分年輕干部為了逃離基層而辭職跳槽的現象。

建立干部合理流動常態化機制

基層青年干部的合理流動，既關系到干部的培養成才，也關系到基層的穩定。暢通正常流動機制，規范和約束非正常流動，是保證青年干部合理流動的關鍵。

要完善晉升機制。越是在基層，干部面臨的“天花板”現象就越是明顯。以鄉鎮為例，絕大多數基層干部的晉升“天花板”是副科級。在職級并行制度推行后，部分解決了基層的“天花板”問題，也切實解決了基層干部的待遇問題。但在實踐中，職級并行制度更像是解決有一定資歷的基層干部的福利保障，并未充分發揮其激勵年輕干部有所作為的作用。

因此，基層干部的晉升機制，一方面要倡導面向基層、重實績的導向，另一方面也要增強基層選人用人的靈活性和規范性，讓職級并行等制度發揮積極作用。

要打破空間流動的結構限制。越是普通干部，越難跨區域流動。如果以縣作為一個基本的空間尺度，則相當比例的基層干部是異地任職的。一旦農村青年干部結婚生子，就會面臨兩地分居、子女教育、住房保障等各類現實問題。

筆者在調查中發現，絕大多數想盡辦法參加各種遴選考試、哪怕是辭職也要流動的青年干部，最核心的動力就是解決婚姻家庭問題。因此，各地應該探索基層干部跨區域流動的機制，要為農村青年干部的異地交流提供方便。

要規范和約束非正常流動。上級部門和主管單位不能任意向基層借調人員，而應該有一定的數量限制。需要建立一個原則：非必要，不借調。

上下級之間的人員交流，宜建立制度化的干部交流制度，尤其需要嚴格限制干部臨時抽調行為。其基本底線是，臨時抽調人員不能影響原單位的常規工作。當然，對于那些確有個人想法需要辭職的干部，組織上應予以支持和理解，這本身也是干部能出能進的表現。（作者系武漢大學社會學院研究員）