轉移支付結構與財政資金使用效率

谷成 張洪濤

摘 要：本文構建了地方政府提供公共物品理論模型，基于1995—2009年中國市級面板數據，采用隨機前沿方法刻畫地方政府提供公共物品的成本與效率，運用面板固定效應模型和Tobit模型，在財政分權框架下考察了地方財政自有收入、一般性轉移支付和專項轉移支付因成本差異而導致的資金使用效率問題。理論分析結果表明，中央政府希望通過轉移支付降低地方公共物品價格，鼓勵地方政府提高地方公共物品供給數量，但轉移支付成本使這一目標發生偏離，從而降低了財政資金使用效率。實證分析結果顯示，與一般性轉移支付和稅收返還相比，專項轉移支付大大降低了財政資金使用效率;相對于一般性轉移支付而言，地方政府一般公共預算收入和稅收返還收入的使用效率更高;地方政府對轉移支付的依賴降低了地方財政自主度，也會導致財政資金使用效率的降低。本文的研究結論對于構建事權和支出責任相適應的財政體制，緩解各級政府面臨的財政壓力，提高國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

關鍵詞：財政壓力;轉移支付結構;財政資金使用效率

中圖分類號：F812? 文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2021）06-0080-11

一、引 言

現代國家治理通過政府與社會成員之間的有效互動提高公共產品和服務供給的合意性，促進政府在滿足社會成員需求方面的負責性和有效性，為經濟和社會的可持續發展以及社會成員過上更加健康、幸福的生活提供保障。近年來，世界各國普遍采用減稅策略，期望以更低的成本提供公共產品和服務，避免過高的國家治理成本導致資本和勞動力外流，維持本國在世界經濟中的影響力和競爭力。面對國際稅收競爭壓力，習近平總書記做出了通過推進增值稅等實質性減稅，減輕企業稅費負擔的重要指示。

始于1994年的分稅制改革將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅的同時，建立了稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付在內的轉移支付體系。在強化中央政府對資源掌控和發揮宏觀調控職能的財政體制下，轉移支付在一定程度上替代了地方稅收入，成為彌補地方公共支出成本的重要手段。近年來的財政實踐表明，盡管中央政府將接近70%的收入撥付給地方政府，但地方政府仍需采用其他收入來源籌集財政資金彌補收支缺口，轉移支付占地方財政支出比重呈逐年下降趨勢。

2019年，國務院陸續發布實施了個人所得稅改革、小微企業普惠性稅收減免、深化增值稅改革和降低社會保險費率等一系列減稅降費政策，當年減稅降費規模達到2.36萬億元;2020年繼續實施下調增值稅稅率和企業養老保險費率等制度，預計將為企業新增減負超過2.50萬億元。與增速趨緩的收入相比，財政支出仍呈現出剛性增長的態勢，財政面臨增收和減支雙重壓力的兩難境地。轉移支付在政府間財政關系和地方政府收入中占據重要地位，

在減稅目標既定和財政壓力持續加大的情況下，如何通過調整轉移支付結構改善財政資金使用效率，避免因減稅而導致的公共服務供給水平下降或債務風險提高，更好地滿足社會成員的公共需要，

是推進國家治理現代化過程中亟待解決的問題。

事實上，有關轉移支付對財政資金使用效率的影響，理論界一直存在爭議。Dahlby 和Wilson[1]認為，地方稅收會導致扭曲和無謂損失，轉移支付則有利于促進轄區間公共服務均等化，避免惡性稅收競爭，提高資源配置效率。同時，轉移支付還會增加地方政府提供具有地區外溢性公共物品的意愿[2]，進而實現公平和效率的雙重目標[3]。相反，Petchey 和 Levtchenkova[4]則認為，轉移支付促使地方政府為獲取更多資金而采取策略行為和對轉移支付的依賴，導致地方公共物品供給數量偏離有效率的水平;Petchey 和 Levtchenkova[5]通過數理模型，證明轉移支付使地方公共物品的供給數量偏離邊際成本等于公共物品和私人物品之間邊際替代率的有效狀態，財政支出的外部性也將導致生產要素空間配置的無效率。Goodspeed[6]指出，在地方政府和中央政府的動態博弈中，預算軟約束導致地方政府支出的膨脹，進而對經濟效率造成損害。從國內的研究進展看，理論界對轉移支付資金使用效率的實證研究較少。吳永求和趙靜[7]采用SE-DEA方法考察了1995年以來中國財政效率的變化趨勢，并從地方政府收入來源的視角分析轉移支付結構對地方財政效率的影響。實證研究結果表明，稅收返還的財政資金效率高于一般性轉移支付和專項轉移支付;一般性轉移支付的資金使用效率不低于專項轉移支付。崔志坤和張燕[8]基于DEA-Tobit兩階段分析方法，運用2002—2013年31個省份面板數據考察了財政分權和轉移支付對地方福利性財政支出效率的影響，認為轉移支付顯著促進了中國地方政府福利性財政支出效率的提高。

總體而言，盡管現有研究就轉移支付的規模及結構對地方財政資金使用效率的影響進行了考察，但是對于轉移支付及其結構影響財政資金使用效率的原因分析仍有待深入，各類轉移支付作用機制的異質性也需進一步探索。本文構建了地方政府提供公共物品的理論模型，以考察轉移支付對地方財政資金使用效率的影響，發現不同類型轉移支付的成本差異導致用于提供公共物品的財政資金使用效率不同。在理論分析的基礎上，本文采用隨機前沿方法刻畫地方政府提供公共物品的成本效率，運用面板固定效應、Tobit模型驗證了地方政府財政自主度和三類轉移支付對地方政府提供公共物品成本效率的影響，并用GMM估計方法有效解決了內生性問題。

與既有研究相比，本文的貢獻主要包括以下三個方面：第一，構建多級政府財政收支模型，引入轉移支付成本，拓展了財政分權理論，改進了既有文獻忽視轉移支付獲取和使用成本的局限，從而使分析結論更加符合中國的現實情況。第二，通過對轉移支付結構的分析，揭示了轉移支付資金安排的初衷與實施效果產生偏離的原因，凸顯出地方政府在公共物品提供過程中由于成本轉嫁效應的存在而導致激勵不相容的事實，考察了不同類型轉移支付對財政資金使用效率的影響，為實現地方政府支出成本內部化，探索地方財政資金結構比例的優化提供了理論依據。第三，基于轉移支付影響財政資金使用效率的視角，分析不同類型轉移支付成本差異和作用機制，為完善轉移支付制度，提高地方政府提供公共物品數量和質量的能力，緩解財政收支矛盾提供了有益啟示。

二、理論模型：地方政府公共物品提供的均衡水平

（一）基本假設

參照Petchey 和 Levtchenkova[5]的設定，在多級政府財政框架下，作為地方政府管轄的某一地區人口數為n，這些人口全部為勞動力，且勞動力無彈性供給，勞動力市場是完全競爭的，要素價格為w。假設該地區只生產一種產品，生產函數為f=f（n），產品數量是勞動力n的函數，并且滿足新古典生產函數一階導數為正，二階導數為負的假設。產品被分為兩部分，一部分用于私人消費，另一部分用于提供地方性公共物品。假設私人消費的產品數量為x，價格為1;地方政府提供的公共物品數量為q，價格為p。該地方性公共物品無排他性和競爭性，也不會對其他地區產生外部性，各地區公共物品提供數量的差異使居民面臨著向其他地區遷移的激勵[9]，

在Tiebout[9]提出的地方公共物品供給框架下，居民可以零成本在不同地區遷移，影響遷移的因素主要是稅負和公共物品數量。在本文的模型中，由于中央政府統一征稅，各地稅率相同，故只需要考慮公共物品提供數量這一個影響因素即可，這更符合中國政府間財政關系的基本情況。即n/q>0。

假設中央政府決定人均稅收t的大小并統一征稅。劃撥給地方政府資金的數量和結構由中央政府決定，地方政府取得的轉移支付包括稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付三種，總額為g。g是人均稅收t的增函數，因為稅收越多，中央政府財力越強大，通過轉移支付為地方提供的財力也越多。中央政府希望地方政府提供更多的公共物品，因而轉移支付是公共物品數量q的增函數。

效率通常被定義為所得與所費的對比關系。對于轉移支付而言，成本越低，一定財政資金所能帶來的公共物品數量越多，財政資金使用效率也越高。轉移支付是中央政府將財政收入無償劃撥給地方政府的財政支出，體現了政府間財政資金的轉移關系。從來源上看，轉移支付資金主要是中央政府通過征收全國性的稅收取得的。作為地方政府的收入來源，轉移支付比地方稅多了一個資金分配環節，由此而導致的成本往往被忽視。假設地方政府取得和使用轉移支付的成本為c，該成本不僅包括地方政府為獲取轉移支付所付出的直接成本，還包括轉移支付制度運行所產生的交易成本。

在其他條件不變的情況下，獲取轉移支付的成本越高，地方政府可以有效利用的轉移支付資金越少。則有g=g（t，q，c），00，g/c<0。

在以上假定條件下，該地區預算約束條件為：

nx+pq+nt=f（n）+ng（1）

假定所有居民都是同質的，他們具有同樣的偏好，居民消費一種私人產品x和公共物品q。因為居民是同質的，所以每個居民消費的私人產品數量都相等。假定居民的效用函數為：

U=U（x，q）（2）

該效用函數關于x和q是擬凹、連續可導的。

（二）模型求解

假定地方政府的目標是代表性居民效用最大化，則地方政府無約束最優化問題為：

maxU=Uf（n）-pqn-t+g，q（3）

定義私人產品與公共物品的邊際替代率為：

MRSxq=Uq/Ux（4）

求關于公共物品q的一階條件，并將要素市場是完全競爭的假設f/n=w、私人產品與公共物品邊際替代率代入模型（4）整理可得：

nMRSxq=p-{[（w-x）-（t-g）]nq+ngq}=p*（5）

模型（5）即為公共物品提供的薩繆爾森條件（Samuelsons Condition）。

t-g為人均稅收與人均轉移支付的差值，即人均凈稅收，那么（w-x）-（t-g）為代表性居民的凈儲蓄，假定為正值;因為n/q>0，g/q>0，所以模型（5）p*低于公共物品的應有價格p，

Goodspeed[6]指出，專項轉移支付降低了地方政府提供特定公共物品的價格，一般性轉移支付增加了地方政府的收入，這與等比例降低所有公共物品的價格是等價的，專項轉移支付和一般性轉移支付都能提高地方政府對公共物品提供的支出。

表明轉移支付的成本轉嫁效應[10]降低了受撥款轄區的公共物品價格，使地方政府面臨提供更多公共物品的激勵。

圖1刻畫了在公共物品與私人產品邊際替代率遞減的假設下，理性地方政府在邊際成本等于邊際收益時對公共物品提供數量的最優選擇，地方政府將公共物品提供成本轉嫁給中央政府后，公共物品價格為p*，提供的公共物品數量為q*。

（三）比較靜態分析

地方政府在轉移支付取得和使用過程中付出

的成本使其相對于地方稅而言具有一定的扭曲性，從而偏離了通過降低公共物品價格以激勵地方政府提供更多公共物品的預期。

p*/t=（1-g/t）n/q>0，即由中央政府確定的人均稅收t越多，地方政府提供公共物品的成本提高到p**，最優公共物品提供數量減少為q**，財政資金使用效率降低。相反，在人均稅收由地方政府決定且收入歸屬于地方，

相當于以征收地方稅的方式彌補地方公共支出成本。或者人均稅收雖然由中央政府決定，但收入全部劃歸地方

實質上是一種比例為100%的稅收返還[11]。

的情況下，g/t=1，p*/t=（1-g/t）n/q=0，轉移支付的成本c=0，地方政府提供的公共物品數量將被調整至邊際成本等于邊際收益的水平上，公共物品價格為p*，數量為q*，不會帶來扭曲或效率損失。

總之，由中央政府統一征稅并通過轉移支付為地方財政籌資方式與降低公共物品價格、激勵地方政府提供更多公共物品目標存在矛盾，這在一定程度上解釋了轉移支付運行成本和效率損失的成因。基于此，筆者提出如下假設：

假設1：上級政府的稅收集中程度越高，下級政府財政自主度越低，下級政府提供的公共物品數量越少，轉移支付資金的使用效率也越低。

式p*/c=-g/c n/q>0表明，轉移支付存在的一系列成本都會導致轉移支付沒有帶來理想的公共物品產出;轉移支付的成本使得地方政府能夠用于提供公共物品的財政資金減少，地方政府提供公共物品的價格提高到p**，公共物品數量減少到q**，即一定財政支出水平下的公共物品產出下降，這等價于提供一定公共物品所需要的財政支出增加，即轉移支付的成本導致了財政支出效率低下。

需要注意的是，在中國的財政體制中，除中央政府外，地方政府分為省、市、縣、鄉等四個級次。與中央對省級政府的資金撥付方法類似，省及以下各級政府的轉移支付同樣采用稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付三種形式。其中，稅收返還是上級政府按照既定基數和增長比例將稅收分成部分返還給下級政府的資金。由于稅收返還對象和比例確定，因而下級政府獲得的稅收返還近似于自有收入。一般性轉移支付基于因素法，按照既定公式分配和下撥財政資金，受人為因素影響小，透明度高，可預期性強，對下級政府行為產生的扭曲效應也較小，因而制度成本相對較低。與一般性轉移支付相比，專項轉移支付采用項目法分配財政資金，規范性相對較差，人為操作空間大，使下級政府面臨與上級政府頻繁溝通的動力和激勵，下級政府為爭取轉移支付而付出的成本較高。

相關調查表明，地方政府跑項目、跑資金的成本，約占專項轉移支付資金的30%—40%，有些地方甚至達到50%[12]。

此外，專項轉移支付則有明確的使用方向，要求下級政府專款專用，從而加大了執行和監督成本。一旦監督不到位，下級政府作為財政支出的執行者，很容易通過策略性行為使財政資金偏離預期的配置方向，降低財政資金使用效率。此外，一些專項轉移支付還要求下級政府配套相應資金，這也使一部分財力緊張的下級政府為獲取專項轉移支付而采取負債配套和虛假配套的舉措，造成財政資源錯配。由此可見，專項轉移支付的成本比一般性轉移支付更高。基于此，筆者提出如下假設：

假設2：地方政府獲取和利用稅收返還、一般性轉移支付、專項轉移支付的成本有所差異，進而導致稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付對財政資金使用效率有異質性影響。

三、實證方案與數據說明

（一）實證方案

盡管政府提供的公共物品種類繁多，很難建立全面解釋轉移支付對公共物品數量影響的模型，但仍可將一般公共預算支出作為公共物品的提供成本，把公共物品作為產出，考察公共物品的提供是否實現了成本最小化。由于一定產出下的成本最小化意味著一定成本下的產出最大化，因而成本效率越高，產出最大化程度也越大。參照唐齊鳴和王彪[13]的做法，本文實證第一步采用隨機前沿分析（SFA）方法計算各地級市政府每年取得轉移支付的成本效率（CE）。利用Kumbhakar和 Lovell[14]模型：

ln（Ci）=β0+∑βjln（Xij）+∑βjln（Pij）+vi+ui（6）

把每一個地方政府作為決策單元（DMU）。其中，Ci為第i個決策單元的生產成本，用人均實際財政支出的自然對數值表示;X為產出向量;Xij為第i個決策單元的第j種產出;Pij為第i個決策單元第j種投入要素的價格。本文只研究決策單元的技術效率（TE）。假定要素的配置有效率且同種要素的價格在各地區間相同，可按如下模型將要素價格項與常數項合并：

ln（Ci）=β0+∑βjln（Xij）+vi+ui（7）

其中，β為待估參數;vi為決策單元i的隨機誤差項，服從N（0，σv2）;ui為成本無效率項，假設其服從指數分布。受樣本數量所限，假設成本無效率項服從半正態分布將導致模型估計無法收斂。實際上，半正態模型對無效率項的預測與指數模型對無效率項的預測高度相關[15]，因而指數分布的假定是合理的。

Berger等[16]將成本效率（CE）定義為理論成本與實際成本的比值：

CEi=E（Ci|Ui=0，Xi）E（Ci|Ui，Xi） （8）

分子為理論成本，即技術無效率項為0時的成本;分母為實際成本。顯然，實際成本總是大于理論成本，故0

為了更為全面地衡量財政資金使用效率，本文從科教文衛、基礎設施、城建、環保等方面選取財政產出指標如表1所示。效率測算結果表明，樣本期內財政支出效率較低，全國平均值保持在0.8左右，可見，地方政府財政資金使用效率具有較大的提升空間。篇幅所限，本文沒有展示這些指標的描述性統計。

實證分析的第二步是對財政資金使用效率作出解釋。根據理論模型，專項轉移支付、一般性轉移支付、稅收返還和地方政府一般公共預算收入、地方政府財政自主度為重要解釋變量;考慮到被解釋變量取值在0—1之間，本文在采用隨機效應模型和固定效應模型實證的基礎上，采用Tobit模型進行回歸分析：

CEit=α0+α1spectranit+α2gentranit+α3ownrevit+α4budfreeit+α5Xit+ui+εit（9）

經濟社會變量往往具有慣性，一個地區財政資金使用效率受到諸多因素影響，且地方政府決策、制度環境等因素對財政資金使用效率的作用機制具有很強的持續性。本文將回歸模型設為市級動態面板，由于系統廣義矩相比差分廣義矩估計更有效率，因而選擇系統GMM估計：

CEit=α0+α1spectranit+α2gentranit+α3ownrevit+α4budfreeit+

α5Xit+β1CEi，t-1+β2CEi，t-2+ui+εit（10）

其中，被解釋變量CE為財政資金使用效率。主要解釋變量包括人均專項轉移支付spectran，人均一般性轉移支付gentran，分別用轉移支付除以年末總人口表示;稅收返還近似于一般公共預算收入中劃分給地方政府的中央與地方共享稅，屬于地方收入的一部分，本文將稅收返還與一般公共預算收入（包括稅收收入和非稅收入）歸為地方自有收入，記作ownreve，用一般公共預算收入與稅收返還收入之和除以全市年末總人口度量;參照陳碩[18]的做法，用地方政府一般公共預算收入占一般公共預算支出比重衡量地方財政自主度，記為budfree。控制變量向量為Xit，包括人均實際一般公共預算支出expen，用一般公共預算支出除以全市年末總人口衡量;城鎮化率urbanrate，用非農人口除以全市年末總人口表示;財政供養人口比financialpop，用財政供養人口占年末總人口的比重表示;人口密度density，為每平方千米人口數;產業結構industry，系第二產業增加值與第三產業增加值的比值;經濟發展水平realgdp，用人均國內生產總值作為代理變量;人均固定資產投資invest，用全市固定資產投資總額除以年末總人口度量;ui為個體效應;εit為隨機干擾項。

（二）數據來源

為突破僅使用省級面板數據樣本量不夠大、參數估計準確度難以保證、忽略省內不同地級市的異質性等局限，本文選擇地級市面板數據。1994年中國實施的分稅制改革重新劃分了中央和地方政府收入，本文以1995年作為初始樣本期;《全國地市縣財政統計資料》轉移支付數據只到2009年，故本文采用1995—2009年全國市級面板數據進行實證分析。由于存在嚴重的樣本缺失和對轉移支付的高度依賴，本文剔除了新疆、西藏和港澳臺所轄屬市的相關數據;直轄市自身相當于一個省或自治區，其經濟規律與普通的地級市有所差異，故對相關數據做剔除處理;本文還剔除了一部分樣本嚴重缺失的地級市數據，最終留有272個地級市作為觀測樣本。本文數據來源于財政部國庫司《全國地市縣財政統計資料》、EPS數據庫子庫《中國城市數據庫》（數據來源于《中國城市年鑒》）、EPS數據庫《中國區域經濟數據庫》（數據來源于《中國區域經濟年鑒》《中國統計年鑒》）《國泰安數據庫》等，部分缺失值采用Stata線性插值補足。所有名義變量都用1994年固定基期的居民消費價格指數消除通貨膨脹轉化為可比的實際變量。

樣本期內地市級政府一般公共預算收入占一般公共預算支出的比重為55.7%，表明地方政府對轉移支付的依賴較強，財政自主度較低。篇幅所限，此處略去各變量描述性統計。

四、實證結果及分析

（一）基準回歸結果

為避免回歸結果依賴于某種估計方法和特定模型，本文采用了多種方法進行實證分析。Hausman檢驗P值接近0，強烈拒絕“個體效應ui與各解釋變量不相關”的原假設，故應使用固定效應模型。固定效應模型的回歸結果見表2列（1）。考慮到被解釋變量處于0—1之間，本文使用了Tobit模型，并采用極大似然估計，結果見表2列（2）。

從回歸結果看，下級政府財政自主度對財政資金使用效率具有正向影響，這驗證了假設1。地方財政自主度的提高能將地方財政支出充分與地方財政收入結合起來，地方政府提供的公共物品數量將被調整至邊際成本等于邊際收益的水平上。可見，下級政府收支自主，有效避免了上級政府將收入先上劃再實行轉移支付所產生的一系列成本，進而實現在既有的財政支出規模下提供更多的公共物品，減少財政支出的成本無效率。

此外，人均專項轉移支付系數顯著為負，表明專項轉移支付越多，財政資金使用效率越低;反之，人均一般性轉移支付和人均地方政府自有收入系數顯著為正，表明一般性轉移支付和地方政府自有收入越多，財政資金使用效率越高，這初步驗證了假設2。但是一般性轉移支付和地方財政自有收入的資金使用效率孰大孰小，尚需通過將各個變量標準化之后的回歸分析結果加以判斷。我們將在分析基準回歸結果和考慮內生性問題的基礎上，進一步比較一般性轉移支付和地方財政自有收入的資金使用效率。

控制變量的系數顯示，一般公共預算支出具有邊際效率遞減的特征，即一般公共預算支出越多，資金利用效率越低。財政供養人口比重與財政資金使用效率負相關。袁飛等[19]指出，財政集權過程中轉移支付的增加導致了財政供養人口規模膨脹。由于地方官員傾向于用財政資金建立一個有利于自身勢力擴張的地方政治支持網絡，因而隨著財政供養人口規模膨脹，政府冗員造成人頭費過多。“吃飯財政”嚴重擠出了地方政府用于提供公共物品的支出，降低了財政資金使用效率。本文的結論與陳詩一和張軍[20]提出的人口密度越大，越有利于政府提供公共服務，政府財政支出表現為財政資金使用的“規模經濟”是一致的。

（二）動態面板估計和內生性問題

首先，動態面板估計存在內生性問題。其次，轉移支付和自有收入都是地方財力的組成部分，而財政收支的確定須經嚴格的預算程序。盡管有學者提出地方政府預算和決算之間存在偏離和預算軟約束問題[21]，但2014年修訂的新預算法實施以來，預算仍對地方財政形成了一定的約束力。由于上一年的預算對當年的預算有影響，本文將專項轉移支付、一般性轉移支付、稅收返還和地方一般公共預算收入、地方財政自主度、一般公共預算支出作為前定解釋變量，即這些變量的當期值與當期隨機誤差項εit無關，而與滯后一期的隨機誤差項εit-1相關。最后，同一期財政支出效率的提高會相應促進經濟總產出，人均實際GDP與財政資金使用效率也會存在互為因果的關系;鄉鎮撤并、精減人員等顯然會減少“吃飯財政”，地方政府能夠把更多的資源用于公共物品提供，財政資金使用效率就會提高，上級政府也會撥付相應的轉移支付來獎勵地方政府鄉鎮撤并和精減人員的措施，顯然公共物品提供效率又和轉移支付構成雙向因果;此外，模型很難全部涵蓋影響財政資金使用效率的所有變量，這些都可能會帶來內生性問題。

基于以上考慮，本文將被解釋變量的三個滯后值作為工具變量;把專項轉移支付、一般性轉移支付、稅收返還和地方一般公共預算收入、地方財政自主度、一般公共預算支出視為前定解釋變量，將其滯后一期和兩期值作為工具變量;把人均實際GDP作為內生解釋變量，并用兩個更高階滯后值作為工具變量。這些工具變量的選擇都滿足了與內生性變量相關，而與殘差項無關的條件。表2中列（3）為2SLS估計結果;列（4）為系統GMM1估計結果。Arellano Bond統計量的P值顯示，隨機誤差項的差分存在一階自相關，但是不存在二階自相關，故接受原假設“隨機誤差項εit無自相關”，可以使用系統GMM。Sargan檢驗的P值表明，在10%的顯著性水平上能接受“所有工具變量都有效”的原假設。與表2前兩列的回歸結果相比，2SLS和系統GMM1估計的專項轉移支付對財政資金使用效率的影響程度變大。財政資金使用效率對一般性轉移支付、稅收返還和地方政府一般公共預算收入的敏感性弱化，對地方財政自主度的敏感性強化，但各變量的符號沒有發生顯著變化，表明內生性問題沒有導致基準回歸結果產生質的變化。列（5）為使用穩健標準誤的系統GMM2估計，和列（4）相比，只有個別變量的顯著性有所變化，這都表明我們的估計結果是穩健的。

（三）一般性轉移支付和地方財政自有收入對財政資金使用效率影響的異質性分析

為了比較一般性轉移支付和地方財政自有收入（包括一般公共預算收入與稅收返還）對財政資金使用效率的影響，我們對各變量進行標準化處理，并在變量前加字母n以區別于之前的變量，然后重復表2的實證過程。受篇幅所限，本文只匯報專項轉移支付、一般性轉移支付、自有收入、地方財政自主度四個解釋變量的回歸結果，如表3所示。

由表3可知，專項轉移支付對財政資金使用效率具有顯著負向影響;一般性轉移支付對財政資金使用效率具有正向影響，但在列（5）采用穩健標準誤后，這一正向影響變得不再顯著;地方財政自有收入對財政資金使用效率具有顯著正向影響。

究其原因可以發現，專項轉移支付是地方政府“跑部錢進”的收入，具有較為明顯的隨機性和波動性，缺乏可預期性;相對于采用公式化分配、易于使地方政府形成穩定預期的一般性轉移支付而言，地方政府在獲取專項轉移支付的過程中面臨著“跑部錢進”的激勵，地方政府愿意為此付出成本，并在獲得轉移支付資金后予以彌補，從而減少了地方實際可利用財政資金的有效數額。此外，在上級政府給予下級政府專項轉移支付，以解決具有區域外溢性公共物品導致地方政府搭便車問題，或者對下級政府在與上級政府的共同事權支出領域給予補助而形成的委托代理關系中，由于信息不對稱和支出執行主體分散化問題的存在，上級政府難以通過對撥付環節和層級更多、鏈條更長的專項轉移支付進行有效監督，財政資金的有效配置難以保證。再者，專項轉移支付的專款專用特征降低了地方政府支出的靈活性，一些地方政府采取負債配套和虛假配套方式獲取專項轉移支付資金也加劇了社會資源在公共部門的錯配。相反，一般性轉移支付下撥后由地方政府自主安排支出，可以更為有效地滿足轄區居民對公共物品的偏好和需求，因而其使用效率高于專項轉移支付。與轉移支付相比，地方政府的自有收入避免了上級政府先將稅收收入上劃再下撥給下級政府所產生的一系列制度成本，易于實現轄區財政支出成本和收益的內在化——對自有收入而言，地方政府就像“花自己的錢”，有助于地方政府在作出財政決策時將公共物品供給數量調整至邊際收益等于邊際成本的點上，將財政資金花到最需要的地方，財政資金的配置也最有效率。由此可見，財政收入先上移再轉移支付的運行模式割裂了地方收入與支出之間的內在聯系，削弱了財政分權對提高地方政府支出效率的正向激勵，有悖于上級政府希望通過撥款的方式降低公共物品提供價格，提高公共物品供給數量的初衷。

（四）穩健性檢驗

對比表2和表3的回歸系數，可以發現估計結果相當穩健，標準化回歸所揭示的關鍵解釋變量影響財政資金使用效率的方向與前述保持一致。上述實證過程采用了多種回歸模型，回歸結果不依賴于特定模型，各種模型估計結果得到一致的結論，都表明本文的實證結論是可靠的。

中國區域間發展不平衡，地方財政自主度不均等。東部發達地區財力雄厚，地方財政自主度相對較高，財政困難的地方政府則在更大程度上依賴轉移支付。

以2009年為例，深圳地方財政自有收入以29 266元居首，而定西市只有119元;人均專項轉移支付最多的是阿壩藏族羌族自治州，6 845元，最少的是菏澤市，只有155元;一般性轉移支付最多的是甘孜藏族自治州，2 530元，最少的是無錫市，只有29元;蘇州財政自主度為1.08，玉樹藏族自治州財政自主度只有0.025。數據來源：作者依據《全國地市縣財政統計年鑒》的轉移支付和一般公共預算收支數據、《中國城市數據庫》的人口數據計算。由于區域間轉移支付、地方財政自有收入、地方財政自主度差異較大，極端樣本可能會對實證結果產生偏誤影響，為此我們采用Winsor方法對專項轉移支付、一般性轉移支付、地方財政自有收入和地方財政自主度四個關鍵解釋變量做上下百分之一極端值縮尾處理。結果發現，專項轉移支付和一般性轉移支付的系數略有減小。這表明對異常值縮尾后，專項轉移支付會顯著降低財政資金使用效率;與地方財政自有收入相比，一般性轉移支付僅微弱促進財政資金使用效率;地方財政自主度顯著提高了財政資金使用效率。這再次驗證了我們的理論推論，也表明本文的實證結果是穩健的。

限于篇幅，本文沒有匯報穩健性檢驗的回歸結果，留存備索。

五、轉移支付影響財政資金使用效率的作用機制

本文針對轉移支付扭曲地方政府收支激勵進行了機制檢驗，如表4所示。

表4中，列（1）—列（3）的被解釋變量為地方財政自有收入。值得注意的是，自有收入與一般公共預算支出互為因果。此外，自有收入減少和一般公共預算支出增多會導致地方財政收支缺口;財政收支缺口又對地方政府爭取轉移支付形成正向激勵，扭曲地方政府的收支行為，因而轉移支付與地方財政自有收入、一般公共預算支出也存在互為因果關系。為解決由互為因果關系而導致的內生性問題，本文將一般公共預算支出的一階和二階滯后項作為解釋變量，將三階滯后項作為工具變量，

本文也嘗試僅以一般公共預算支出的一階滯后項為解釋變量，以二三階滯后項為工具變量，但是工具變量不滿足外生性要求。分別以專項轉移支付和一般性轉移支付的一階、二階滯后項為工具變量的2SLS回歸結果見列（2）。

地方財政自有收入和一般公共預算支出顯然具有持續性，我們也曾嘗試把二者的滯后項作為解釋變量構造動態面板，但是差分GMM和系統GMM估計動態面板需要滿足殘差項無序列相關的假設，而Arellano-Bond檢驗表明，該條件并不滿足。一般公共預算支出、一般性轉移支付的規模呈現出穩定增長的趨勢，過去獲得專項轉移支付越多的地方政府，未來獲得高額專項轉移支付的可能性也越大。這說明一般公共預算支出、一般性轉移支付和專項轉移支付的當期值均與自身的滯后值相關，因而將內生變量的滯后期作為工具變量滿足相關性的條件。

并且所有內生變量對工具變量的一階段回歸，工具變量的系數都是顯著的。限于篇幅，本文沒有匯報一階段回歸結果。Sargan檢驗表明，工具變量也滿足外生性的條件。為使各變量系數具有可比性，本文進行了標準化回歸。列（3）為標準化的2SLS回歸結果，被解釋變量為標準化的地方財政自有收入，用nownreve表示。

由列（3）可知，相比于一般性轉移支付，專項轉移支付導致地方政府自有收入減少的效應更為明顯（專項轉移支付增加一個標準差會使地方財政自有收入減少0.121個標準差，而一般性轉移支付增加一個標準差使得地方財政自有收入僅減少0.112個標準差）。雖然專項轉移支付具有增加地方政府收入的效應，但 “跑部錢進”也扭曲了對地方政府行為的激勵，降低了地方政府謀取自有收入的努力程度。當收入效應被后者抵消后，地方政府的自有收入大大減少。相比之下，一般性轉移支付具有穩定性和可預期性，對地方政府謀取自有收入努力程度的影響弱于專項轉移支付。

與前三列類似，列（4）—列（6）的被解釋變量為一般公共預算支出。為解決內生性問題，本文將內生變量地方財政自有收入引入一階滯后項，并以二階和三階滯后項為工具變量;專項轉移支付和一般性轉移支付分別以其一、二、三階滯后項為工具變量;2SLS回歸結果見列（5）。由于一般公共預算收入、一般性轉移支付具有穩定增長的趨勢;并且地方政府過去獲取的專項轉移支付越多，將來獲得專項轉移支付的可能性也越大。這說明一般公共預算收入、一般性轉移支付和專項轉移支付的當期值與其自身的滯后值相關。因而工具變量滿足與內生解釋變量具有相關性的要求。

所有內生解釋變量對工具變量的一階段回歸，工具變量的系數均顯著。篇幅所限，我們只匯報了第二階段的回歸結果。Sargan檢驗的P值表明，工具變量也滿足外生性的條件。列（6）為標準化回歸結果，被解釋變量為標準化的地方財政一般公共預算支出，用nexpen表示。標準化回歸實現了各變量系數大小可比。由列（6）可知，相比于一般性轉移支付，專項轉移支付增加地方政府一般公共預算支出的效應更為明顯（專項轉移支付每增加一個標準差，一般公共預算支出要增加0.193個標準差;而一般性轉移支付增加一個標準差，一般公共預算支出只增加0.165個標準差）。范子英[23]發現，專項轉移支付導致轉入地的政府規模膨脹，其支出占GDP的比重遠遠超過平均水平。1995—2007年中國政府規模的膨脹，主要體現在部分中西部內陸省份;與此同時，2000—2007年中西部地區的專項轉移支付超過中央撥付給地方專項轉移支付總額的80%[24]。由于專項轉移支付具有指定的用途并要求地方政府配套相應資金，因而地方政府支出的靈活性大大下降;為了達到資金配套要求，地方政府采取負債配套和虛假配套的方式獲取轉移支付資金;負債配套和虛假配套使專項轉移支付比一般性轉移支付在更大程度上促進了政府支出擴張，導致專項轉移支付具有更明顯的粘蠅紙效應，專項轉移支付支出效率的下降在所難免。一般性轉移支付和專項轉移支付扭曲了財政分權框架下地方自有收入和地方支出的關系，造成地方政府的機會主義行為;轉移支付的負向激勵強化了地方政府對轉移支付的依賴并引致了道德風險問題，大大削弱了財政分權對提高地方政府支出效率的正向影響。

值得一提的是，地方財政自主度顯著提高了地方財政自有收入，顯著降低了地方一般公共預算支出（表4中前三列回歸結果地方財政自主度系數均為正，后三列回歸結果地方財政自主度均為負）。這充分表明，地方政府在“過自己的日子”“花自己的錢”的時候，真正實現了本級政府財力最大化，支出成本最小化。此時地方政府花最少的錢干最多的事，支出最有效率，公共資源的配置也最為合理。

六、結論及政策建議

分稅制改革后，轉移支付占中央一般公共預算支出的比重大幅上升，成為彌補地方財政收支缺口的重要資金來源。本文考察了轉移支付結構對地方財政資金使用效率的影響。理論分析表明，中央政府希望提高財政收入集中度，通過轉移支付為地方政府公共物品融資，從而降低公共物品價格，提高地方公共物品供給數量;但轉移支付制度的確立、運行和規范都需要耗費成本，這些成本降低了財政資金使用效率。實證分析結果顯示，轉移支付資金的使用缺乏效率，具體表現為專項轉移支付大大降低了財政資金的使用效率;相對于具有再分配性質的一般性轉移支付，作為地方政府“自有”收入的一般公共預算收入和具有“準自有”性質的稅收返還收入使用效率更高;地方政府對轉移支付的依賴降低了地方財政自主度，也會導致財政資金使用效率的降低。機制檢驗表明，專項轉移支付降低地方財政自有收入、促進地方政府一般公共預算支出的效應都顯著強于一般性轉移支付;地方財政自主度能夠有效提高地方政府自有收入，降低一般公共預算支出，充分將地方政府的支出成本內部化。

現代國家治理強調政府對社會成員訴求的回應性和負責程度，并通過財政體制的優化提高財政資金使用效率，降低以稅收為主要補償方式的國家治理成本，最大化有限的財政資源所能提供的公共物品數量和質量，提高居民福利水平和幸福感，以避免資本和勞動力外流，切實發揮公共財政的功能。從保證地方財政資金使用效率的角度看，來自上級政府的轉移支付規模應當是有限的——與支出責任相匹配的地方稅收有助于激勵地方政府以較低的成本履行財政職能。相應地，規范轉移支付的分配和使用，強化各界對轉移支付的監督，降低轉移支付運行的制度成本和效率損失;優化轉移支付結構，減少專項轉移支付，增加一般性轉移支付和稅收返還;加快推進房地產稅改革等措施增加地方政府稅收收入;適度推動財政收入分權，提高地方財政自主度，提高財力富余地區財政自給能力，同時強化中央政府轉移支付對財力緊張地區的作用;加強央地兩級政府的合作，打破轉移支付彌補縱向財政失衡的桎梏，避免落入地方政府依賴轉移支付的陷阱，切實發揮好轉移支付彌補貧困地區財政收支缺口的作用，將是進一步改革的方向。各大經濟體疲于應對新冠肺炎疫情，全球宏觀經濟形勢不確定性增加，在減稅降費持續推進的背景下，健全地方稅體系、完善轉移支付制度對于構建事權和支出責任相適應的財政體制，緩解地方政府財政壓力，維持地方財政可持續性，提高地方政府化解公共風險能力，推進國家治理體系和治理能力現代化的意義不言而喻。

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Structure ofTransfer Payment and the Efficiency of

Local Government Expenditure： An Empirical Study

Based on City Panel Data of China

GU Cheng， ZHANG Hong-tao

（Dongbei University of Finance and Economics， Dalian Liaoning 116025，China）

Abstract：As an important determinant of state governance cost， the fiscal expenditure efficiency sets a constraint on tax and fee reduction. Transfer payment takes a great part in general public budget expenditure， the efficiency of which is examined in this paper. The result of theoretical analysis shows that institutional cost of transfer payment deviates the target of central government to reduce the price of local public goods and increase the supply of public goods， thus reduces the efficiency of fiscal expenditure. The Empirical analysis indicates that special transfer payment significantly reduces the efficiency of fiscal funds compared with tax rebate and general transfer payment; the efficiency of general public budget revenue and tax rebate is higher than general transfer payment; local governments' dependence on transfer payments weakens their fiscal autonomy， which reduces the efficiency of fiscal funds. Correspondingly， rationalizing central and local revenue division and optimizing the structure of transfer payment should be carried out in future reforms. The conclusion of this paper has important sense to construct a fiscal system with matching authority and expenditure responsibility， and to promote the modernization of state governance institution and capacity.

Key words：fiscal pressure; structure of fiscal transfer; fiscal expenditure efficiency

（責任編輯：于振榮）