重大政策跟蹤審計推動經濟高質量發展的路徑研究

■苗云青

一、引言

黨的十九大報告指出我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。高質量發展是在原有發展基礎上的一種效率更高、效益更優、結構更新、質量更好，且與生態環境和自然資源協同度更好的經濟形態。而國家審計作為國家治理的重要一環，有義務對重大政策的落實和執行情況進行跟蹤審計，提出有針對性的審計建議，為經濟高質量發展提供相應的制度機制保證。面對龐大的國家政策體系，審計機關審計工作的開展面臨著復雜的情況，在審計重點把握、審計方法選擇、審計思維轉換等方面都存在挑戰，因此對于重大政策跟蹤審計的研究也更為重要?；诖耍疚膶@一問題展開研究，在對重大政策跟蹤審計的內容作用以及經濟高質量發展內涵與影響因素進行了解釋之后，進而研究重大政策跟蹤審計推動經濟高質量發展的路徑，并進一步提出重大政策跟蹤審計推動經濟高質量發展的相關建議，以探究重大政策跟蹤審計如何使國家審計更好地服務于國家經濟的運行，推動經濟高質量發展。

二、理論基礎與文獻回顧

1.經濟高質量發展的內涵與影響因素。

經濟高質量發展的核心是質量第一、效益優先，結合中國實際情況理解，經濟高質量發展就是以高效率高效益生產方式為全社會持續而公平提供高質量產出的經濟發展。Mlachila 等（2014）認為對發展中國家而言，增長率更高、更持久的社會友好型增長是高質量的增長。遲福林（2017）指出經濟高質量發展要更加注重“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展。趙華林（2018）認為高質量發展意味著經濟發展追求量質齊升，以質取勝，推動量與質相協調的演進發展。王愛國（2019）認為我國經濟高質量發展的內涵至少有三個層面，一是經濟增長更具有效率性，二是經濟增長質量更高，經濟結構更為合理，三是最終實現經濟發展人民幸福的目標。

另有學者對經濟高質量發展的影響因素展開了研究。溫諾·托馬斯（2001）認為經濟增長質量應該涵蓋全球性風險管理、環境可持續性和機會分配等因素。魏敏、李書昊（2018）從經濟結構優化、資源配置高效、生態文明建設、創新驅動發展等10 個方面論述了經濟高質量發展的邏輯主線。任保平（2018）認為經濟增長受人口、資源和環境條件的約束，付出的資源環境代價越高說明經濟增長質量越低。鈔小靜（2011）指出中國經濟高質量發展的制約因素主要包含發展結構約束、發展動力約束和發展效率約束三個方面。通過文獻回顧可以發現，經濟高質量的發展主要受到人力資本、技術創新水平、資源和環境質量、對外開放水平、制度安排等因素的影響。

2.重大政策跟蹤審計的內涵與作用。

重大政策跟蹤審計是指，審計機關依法對各地區、各部門貫徹落實國家重大政策措施和宏觀調控部署情況進行監督檢查。相對于傳統審計而言，重大政策跟蹤審計具有幾個特點，一是重大政策跟蹤審計的對象的多樣性，政策跟蹤審計是對各類政策的執行情況進行的審計，審計對象既可能是具體的政策實施主體、資金、項目等，也可能是抽象化的政策安排，并且在不同地區還需要結合當地的實際情況展開審計（朱智鴻，2016）；二是重大政策跟蹤審計更強調時效性和持續性，審計方式不僅僅是事后監督，而是“跟蹤”的形式，跟蹤國家政策在不同階段的落實和執行情況，階段性地發表審計意見，是一個持續的過程式審計（沈嘯崗，2019）；三是重大政策跟蹤審計的評價具有復雜性，相比于常規審計項目針對財政財務收支的真實性、合法性、效益性作出評價，重大政策跟蹤審計在審計過程中往往會因為經濟發展和社會環境變化而出現新的問題，面臨新的情況，并且其評價體系的建立也處在起步階段，所以審計的評價復雜程度也更高。

而對于重大政策跟蹤審計的作用，學者也展開了不同方面的研究。王玉鳳（2017）認為政策措施落實跟蹤審計的作用主要體現在促進國家治理體系不斷完善和促進國家治理能力不斷提升兩個方面。王慧（2015）指出政策措施落實情況跟蹤審計具有及時發現和糾正有令不行、有禁不止行為，反映好的做法、經驗和新情況、新問題，從而促進政策落地生根和不斷完善，積極發揮審計作為政策落實“督查員”和經濟發展“助推器”的作用。王帆和謝志華（2019）指出政策跟蹤審計能夠實現國家治理能力現代化、促進審計監督全面覆蓋。

三、重大政策跟蹤審計的內容

本文通過整理2016～2019 年審計署公告的重大政策跟蹤審計情況，發現審計問題的分布如表1 所示，結合沈嘯崗（2019）的研究，從重大政策跟蹤審計結果公告來看，重大政策跟蹤審計的內容主要包括：

表1 2016～2019 年重大政策措施落實情況跟蹤審計情況

1.“三大攻堅”類問題審計。重大風險防范、脫貧攻堅、污染防治三類問題的相關情況審計是重大政策跟蹤審計的重要內容之一，重大風險防范類問題主要表現在部分地區違規舉債形成地方政府隱性債務、化解過剩產能任務未落實、虛增財力或挪用財政專項資金等方面；脫貧攻堅類問題體現在扶貧政策落實不到位、一些扶貧資金和項目未實現預期效果等方面；污染防治類問題表現在重點區域生態保護不到位、污水和垃圾等未有效處理、環境保護項目建設緩慢或建成后閑置等方面。

2.資金管理類問題，其重要表現在財政存量資金和政府債券資金未及時盤活使用、創業創新資金分配管理使用不符合相關政策、重點領域項目資金未到位等方面。

3.政府效能類問題，主要表現在“放管服”改革措施落實不到位、部分地區和部門簡政放權政策執行不到位、行政審批事項應取消未取消等方面，導致政府的行政質量降低，比如執行不及時、效果不理想等問題。

4.民生類問題，主要聚焦在重大項目推進方面和支持企業創新方面。存在重大項目存在任務清單不夠細化、建設進度慢、與相關規劃或配套工程不銜接以及創新創業資金分配使用不合理、不合規等問題。

四、重大政策跟蹤審計推動經濟高質量發展的路徑

1.提高經濟資源的配置和使用效率。

經濟資源的配置和使用效率的提高會對經濟發展質量的多個方面產生影響，比如優化經濟結構、保障經濟持續穩定增長等。經濟資源的配置和使用效率是經濟高質量發展的重要內涵之一，而重大政策跟蹤審計通過對資金管理和資源配置等問題展開審計，發揮其監測、督促和糾偏的作用，可以為經濟資源使用的合規性、效率性和效果性提供保障，通過提高經濟資源的配置和使用效率推動經濟的高質量發展。

具體來看，審計機關可以重點關注以下幾個方面來提高經濟資源的配置和使用效率：（1）審計機關在展開審計時應關注經濟結構調整的政策是否得到落實，國家重點發展的領域，比如高新技術產業，相關的國家財政補貼資金是否撥付到位，優惠政策是否發揮其應有的效用，從而保證經濟資源得到充分利用，提高經濟資源的使用效率；（2）各區域之間又是否存在因享有優惠政策不同而導致的資源配置不均的情況，關注經濟協同發展這一主題，提高經濟資源的配置效率；（3）審計機關應該關注相關資金的使用情況，包括財政資金的盤活情況、重點項目的資金到位情況、資金使用效益情況等。

2.提升地方政府的行政質量。

重大政策跟蹤審計的開展提升了地方政府的行政質量，主要體現在通過推動相關制度完善和跟蹤政策落實執行情況兩個方面，進而提升政府效能，發揮其對經濟高質量發展的推動作用。

（1）推動制度完善，提升科學決策水平。

經濟高質量發展的提出必然會涉及到相關政策的出臺，政策跟蹤審計通過監測與經濟高質量發展相關政策制定和實施的全過程，出具審計意見，從而為相關政策的制定和完善提供了參考。審計機關作為第三方，具有獨立性，并且有專業背景，可以依托其獨立的第三方立場和專業優勢，通過對政策制定執行過程中所涉及到的各方面的信息進行整理分析，及時準確專業地反饋相關問題，并提出具有戰略性和前瞻性的審計建議，為政府作出重大政策的決策提供更加有效精準的信息支撐。

（2）保障重大政策的落實和執行。

重大政策跟蹤審計通過對經濟高質量發展政策實施過程進行監督，進而報告糾正政策落實執行過程中出現的相關問題，以更好地提升地方政府的效率水平。具體來看，一方面重大政策跟蹤審計可以監管政策執行中權力運行的高效廉潔，權力涉及到各項資源的分配、管理和使用，只有保證權力不被濫用或是成為個人謀利的工具，才能使權力服務于最初的政策目標，對權力的監管是提高地方政府效率水平的重要方面。以簡政放權政策為例，政策跟蹤審計通過審查各級政府有無優化審批程序、行政審批事項是否公開、行政工作流程是否有統一標準等，對政府各部門形成權力制約，提高地方政府的治理效率。另一方面，重大政策跟蹤審計可以保證公共政策的貫徹落實。重大政策跟蹤審計的開展要緊緊圍繞政策落實執行這一目標，精準監督政策執行的各個關鍵節點，及時揭示政策執行過程中存在的問題，或是偏離預期效果的原因，并提出具有針對性的審計建議，從而提高政策的執行效率和效果，推動政府的行政質量。

3.改善資源和環境質量。

高質量的資源和環境質量是經濟高質量發展的重要內容，而資源環境保護的相關政策也是重大政策跟蹤審計的重點之一，主要體現在對于污染防治類問題的審計，從上文對于2016～2019 年的審計情況整理來看，污染防治問題幾乎是每個季度的重點審計問題，主要包括部分地區未完成污染防治目標任務，污染物減排政策沒有被嚴格落實，部分污染防治項目沒有按要求建設或是建設進展緩慢、建成后閑置等問題，這些問題的披露可以揭示經濟發展中存在的資源環境問題，這一審計工作的開展有利于推動地方政府對于中央環境保護和生態治理政策的執行和落實，改善國家的資源和環境質量。

4.風險控制。

重大政策跟蹤審計通過關注重點領域的風險控制，比如金融、財政、國企等領域，預防股市債市運轉中可能存在的風險隱患，以防其蔓延開來危害國民經濟，阻礙經濟高質量發展和社會的穩定運行。一方面，審計部門通過開展重大政策跟蹤審計，關注相關部門出臺的應對全球性經濟波動的相關政策及其落實情況和取得成效，是否能夠有效應對經濟波動及可能出現的金融風險。另一方面，在地方負債管理上，政策跟蹤審計通過關注審查地方政府出臺的與債務相關政策，監督檢查舉借新債的審批程序，加強對債務總量控制，并于財政收入結合分析，當債務總量超出控制時，能夠及時進行預警。例如，2018 年第一季度的重大政策跟蹤審計結果公告指出，在對重大風險防范類的相關問題進行審計時發現，黑龍江省大慶市、重慶市南岸區通過向企業借款等方式違規舉借政府性債務19.7 億元，虛增2017 年財政收入17.59 億元，這些問題表明在債務管理上存在重大風險，這一審計結果可以起到及時的風險防控作用，保障經濟高質量發展。

5.提高技術創新水平。

技術進步和產業創新是實現經濟高質量發展的重要因素，創新驅動才能推動經濟的高質量發展，而重大政策跟蹤審計會對創新驅動發展等戰略展開審計，進而推動整體創新水平的提升。例如，2018 年第一季度的重大政策跟蹤審計結果公告指出，在對創新驅動發展等戰略實施的審計時發現，存在中小企業發展基金落實支持區域及領域要求不到位、5 億元的科技成果轉化引導基金未及時發揮效益、4 個省的創業投資引導基金未能及時使用等問題。對于這些問題的披露，能夠及時督促有關部門、企業進行整改，更好地保障相關創新政策的落實情況，提升技術創新水平，從而推動經濟高質量發展。