2020年中國鋼鐵工業產業布局研究

王 濱 余 璐

一、中國鋼鐵工業產業布局現狀及特征

中國鋼鐵工業產業布局總體上呈現北重南輕、東多西少的局面，生產力布局不平衡的問題較為突出。2020年，河北、江蘇、遼寧、山東、山西五個省的粗鋼產量合計5.93億噸，占全國總產量比例高達56%。

（一）中國鋼鐵工業產業布局調整歷程

新中國成立之初，國內鋼鐵企業主要集中在鐵礦資源豐富的地區，鋼鐵企業不足20家(包括鞍鋼、本鋼、首鋼等)，粗鋼產量只有十幾萬噸，其中遼寧省粗鋼產量占全國的比重超過70%。

上世紀50、60年代，中國鋼鐵工業經歷了三次基本建設高潮：第一次是第一個五年計劃，實施前蘇聯156個援建項目中的8大鋼鐵項目建設；第二次是1956年規劃并開始建設的“三大、五中、十八小”；第三次是1964年開始的“三線建設”。至此，我國大部分省市自治區都有了鋼鐵企業，為我國鋼鐵產業布局打下了基礎，初步形成了基本完整的鋼鐵工業體系。后來受文革沖擊，我國鋼鐵生產幾經徘徊，到1978年粗鋼產量只有3178萬噸。

改革開放初期，中國鋼鐵工業轉向以現有鋼鐵企業為基礎，大力推進老企業技術改造擴大再生產的發展階段，1978-1992年間，從國外引進700多項先進技術，利用外資60多億美元。特別是引進國外先進技術裝備新建寶鋼、天津大無縫兩座現代化大型鋼廠，并對老鋼廠實施一系列重點改造項目，使中國鋼鐵工業技術結構發生明顯變化，縮小了與世界先進水平的差距。

上世紀90年代，我國建立了完善的社會主義市場經濟體制，這個時期中國鋼鐵工業發展的突出特點是由數量規模為主向調整、優化結構為主轉變，由鋼鐵產品長期數量短缺向控制總量轉變。1996年，我國粗鋼產量突破1億噸，從此至今我國成為世界最大的鋼鐵產品生產中心和消費中心。

進入新世紀以后，我國改革開放進入新的歷史時期，鋼鐵工業實現跨越式發展，發展的外部環境出現新變化。隨著我國加入WTO，經濟快速發展，東中部地區經濟發展更快。一方面東中部發達地區，制造業、房地產業及基礎設施建設對鋼材需求旺盛，成為鋼材主要消費地；另一方面我國粗鋼產量快速增長，相繼建設先進沿海鋼鐵基地，標志著中國鋼鐵工業產業布局從資源依托型向東部沿海沿江及長三角發達地區和靠近鋼鐵產品消費市場區域轉移，初步形成消費主導型與資源主導型并舉的產業布局。

同時，隨著改革開放的不斷深化，我國民營鋼鐵企業從無到有，由小變大，目前已被工信部納入規范條件名單的鋼鐵企業中，民營鋼鐵企業數量超過200家。民營企業粗鋼產量占全國粗鋼產量的60%以上。民營鋼鐵企業大多依托當地礦石、煤炭和廢鋼資源而建，因此，礦石資源豐富的河北、煤炭資源豐富的山西、廢鋼資源豐富的江蘇成為我國民營鋼鐵企業的聚集地。

（二）中國鋼鐵工業產業布局特征

1. 產業布局由資源依托型向消費主導型轉變

進入新世紀以來，中國鋼鐵工業產業布局調整逐步從資源依托型向臨近沿海、沿江地區和靠近鋼鐵產品消費市場轉變，即向消費主導型布局轉變。相繼形成的鞍鋼鲅魚圈、首鋼曹妃甸、寧波鋼鐵、寶武湛江、河鋼樂亭、縱橫豐南等鋼鐵生產基地，以及山東日照、福建羅源、廣西防城港等企業集群，江蘇南通、鹽城也在陸續建設，推動我國鋼鐵沿海布局的戰略實施。近幾年，隨著淘汰落后鋼鐵產能、置換新產能工作的進一步實施，沿海沿江鋼鐵項目不斷增多。據不完全統計，我國沿海已建、在建及擬建鋼鐵產能約2.7億噸，其中已建和在建產能約1.9億噸。總體上看，目前我國鋼鐵工業產業布局已經呈現出內陸資源型和沿江沿海消費型并舉的格局（見圖1、圖2、圖3）。

圖1 河北省鋼鐵企業分布圖

圖2 2020年我國分地區鋼鐵生產及消費結構 %

圖3 2005年我國分地區鋼鐵生產及消費結構 %

2. 地區間鋼材生產與消費不協調現象仍然存在

改革開放加快了我國東部特別是沿海地區經濟的快速發展，對鋼材需求量持續較大幅增加，而鋼鐵產能布局調整步伐趕不上需求變化步伐。比較突出的是，華北、東北地區鋼產量大于消費，而華東、中南和西南地區鋼產量小于消費。2020年，我國粗鋼產量最大的華北地區粗鋼產量占全國比重達到34.7%，鋼材消費僅占19.4%；而華東地區鋼材消費比重占全國的41.7%，粗鋼產量比重僅為30.0%；中南地區鋼材消費比重占全國的20.6%，粗鋼產量比重僅為15.5%。與2005年相比，2020年我國鋼鐵生產及消費結構不協調的局面沒有發生根本性改變。

3.中國鋼鐵生產北重南輕局面仍未緩解

我國北方地區鐵礦石資源豐富，許多鋼鐵企業，例如鞍鋼、本鋼、包鋼、太鋼、唐鋼等都是在當地鐵礦石資源基礎上發展起來的，至今仍是我國重要的鋼鐵生產基地。2020年，我國鐵礦石原礦產量8.67億噸，其中華北和東北地區占比達66%，這二個地區粗鋼產量占比達44%。

在開放的市場中，一定比例的鋼鐵產品跨地區流動是正常的，但流動比例過大反映產業布局不夠經濟合理。中國鋼鐵工業“北重南輕”的生產布局長期未能徹底改善，導致國內大量鋼材從北方銷往南方，加大了物流成本。東北和華北是我國鋼鐵產能過剩較為嚴重的地區，鞍鋼、本鋼、首鋼等大型鋼鐵企業均將華東、中南等地作為國內鋼材重點銷售地區。

目前，我國北鋼南運量超過500萬噸的企業有3家：鞍鋼、本鋼和首鋼(遷鋼及京唐)，其一半以上的鋼材要南銷。北方地區其他重點板材企業，如舞陽鋼鐵、邯鋼、太鋼及營口中板等南銷比重均超過40%，石鋼、邢鋼和東北特鋼等特鋼企業南銷比例也超過40%。未來，隨著我國東南沿海地區鋼鐵產能的逐步釋放，北鋼南運鋼材的市場阻力將可能增大。

4.環保問題嚴重地區、缺水地區鋼鐵產能比重仍然過大

河北省深受霧霾等環境問題影響，而該地區鋼鐵產能大、占比高，2020年河北省粗鋼產量2.5億噸，占全國比重23.5%。我國粗鋼產量70%以上分布在人均水資源低于1700立方米缺水警戒線的17個省份或直轄市，近60%集中分布在人均水資源低于500立方米的9個極度缺水省份或直轄市。

我國重點統計鋼鐵企業近60%分布在缺水地區，近40%分布在極度缺水地區。河北省人均水資源只有311立方米，卻集中了全國近23.5%的粗鋼產量。隨著水資源價格的大幅提升和費改稅制度的實施，已經對極度缺水地區鋼鐵企業生產成本和生存能力造成影響。

5.大中型鋼鐵企業與人口聚集區重合情況仍然突出

國內鋼鐵企業中有很大一部分位于城市，相當一部分鋼鐵企業位于省會城市或地區中心城市，與人口聚集區高度重合，“城市型”鋼廠特點明顯。據鋼鐵協會重點統計企業數據，2020年我國鋼產 量300萬噸以上的鋼鐵協會會員企業(集團口徑)有60家，粗鋼產量占全國總產量的75%，其中500萬噸以上的有40家，粗鋼產量占比達66%，這些鋼鐵企業大部分都與人口聚集區重合。

當前，城市鋼廠在支撐當地經濟社會發展的同時，與城市擴大和功能定位的矛盾日益突出，加上我國城市鋼廠大多以長流程生產工藝為主，污染物排放源頭多，環保達標排放壓力大。環境容量限制已經成為這些城市鋼廠進一步發展的瓶頸。

二、中國鋼鐵工業產業布局趨勢分析

中國鋼鐵工業產業布局調整的動因主要來自區域要素稟賦和比較優勢的轉化，包括資源條件、市場條件、環境條件、政策條件等因素，而這些也是影響我國鋼鐵產業跨區域轉移的主要因素。因此，中國鋼鐵工業產業布局調整模式主要包括資源導向、市場導向、環境導向、物流導向和政策導向等（見圖4）。

圖4 我國鋼產量500萬噸以上鋼鐵企業分布

（一）資源導向

鋼鐵產業所需資源包括鐵礦石、焦炭、土地、水資源等，其中鐵礦石是主要的原材料資源，因此以鐵礦石為例說明資源條件對我國鋼鐵產業跨區域布局調整的影響。

我國鋼鐵工業發展初期，由于交通運輸行業和國際貿易還不發達，原材料供應主要依靠本地。因此，這一時期那些原材料資源豐富的地區，特別是煤、鐵復合區由于具備綜合比較成本優勢，獲得了優先發展，從而表現為鋼鐵產業的資源依托型布局。隨著交通運輸特別是水運的發展，原材料運輸成本大幅降低，而且隨著鋼鐵產業技術進步，投入產出比提高，資源對鋼鐵企業選址的約束力減弱，為鋼鐵產業布局調整提供了可能。我國鐵礦石分布雖廣但儲量差距相對較大，其中以遼寧、四川、河北、山東儲量最為豐富，現有多數大型鋼鐵企業都是依托本地鐵礦石資源建立的。

我國鐵礦石生產與粗鋼生產布局變化表現出較高的相關性。如：華北地區粗鋼產量占全國比重的持續増長與該地區鐵礦石產量逐年快速增長密不可分。2020年，華北地區鐵礦石產量占全國比重從2000年的40.5%上升至49.4%，提高8.9個百分點；粗鋼產量占比從2000年的25.6%上升至34.7%，提高9.1個百分點。而東北地區粗鋼產量占全國比重的下降在很大程度上是該地區鐵礦石量占全國比重逐年降低的結果。2020年，東北地區鐵礦石產量占全國比重由2000年的27.4%下降至16.4%，下降了11個百分點；粗鋼產量占比從2000年的14.0%下降至9.5%，下降4.5個百分點。

我國鐵礦石貧礦多富礦少、礦石類型復雜、伴生共生組份多，因此隨著我國鋼鐵產業產能的不斷擴張，國內鐵礦石早已無法滿足國內鋼鐵生產需要，進口鐵礦石逐步成為主要原材料供應來源，我國鐵礦石進口依存度日益提高。

自2000年以來，我國鐵礦石進口量激增，鐵礦石價格水漲船高，進口鐵礦石轉運成本也大幅增加，降低了傳統資源依托型鋼鐵基地的比較優勢。相對于本地資源的比較優勢，在進口鐵礦石作為主要原材料供給的情況下，運輸成本成為區域比較優勢的核心。

（二）市場導向

市場需求條件也是鋼鐵產業布局調整的重要影響因素。在我國鋼鐵產業發展初期，鋼鐵市場屬于賣方市場，由于鋼鐵產品供不應求，鋼鐵品種結構相對簡單，鋼鐵企業與下游產業銜接不緊密，無須貼近下游消費市場。

然而，隨著鋼鐵產能不斷擴張，我國鋼鐵市場已經轉向買方市場，鋼鐵企業越來越需要了解下游產業實際需求，以便生產更能滿足下游產業需要的產品。因此，臨近消費市場不但能夠了解下游需求并快速對接，而且能夠降低產品運輸成本。由于我國東部沿海地區是鋼鐵下游產業的主要消費市場，因此向東部沿海地區轉移更具比較優勢。

在未來鐵礦石進口持續處于高位并主要依靠進口的背景下，我國鋼鐵產業布局正逐步向臨近消費市場的東部、南部沿海地區轉移，一方面可以降低原材料運輸成本，另一方面可以降低鋼鐵產品抵達消費市場的成本，因此具有重大的現實意義。廣東湛江鋼鐵基地項目于2012年獲批，目前寶鋼湛江鋼鐵已基本實現鋼鐵產能900萬噸水平，廣西也通過產能置換承接天津、河北、云南、河南等地約800萬噸煉鋼產能、1000萬噸煉鐵產能，能夠部分填補廣東省巨大的供需缺口，有利于改善我國鋼鐵產業布局的不平衡境況，改變鋼鐵供給“北重南輕”的局面。

（三）環境導向

環境條件包括當地環境容量狀況以及污染物處理能力。鋼鐵產業對當地水、大氣、土壤環境造成污染，許多鋼鐵企業因排污達不到城市環境質量指標被迫遷移出市區。郊區空曠，有利于污染物擴散，排污標準較市區低，成為鋼鐵工業遷移的原因之一。我國鋼鐵企業大部分依托城市建設，隨著城市化推進，土地、水、能源等資源及環境壓力加大，被迫進行產業轉移。

我國原有資源依托型鋼鐵基地大多依托城市布局，水、土地資源日益短缺，環境約束增加，排污成本上升，發展日益受限，而沿海港口地區擁有豐富的海水資源，這也使資源依托型鋼鐵企業逐漸喪失了原有的成本優勢，壓縮淘汰落后產能并向沿海港口地區轉移成為必然選擇。

河北、北京、上海、天津等省市都是我國人均水資源匱乏地區，這些地區鋼鐵產業發展越來越受制于資源環境約束。比如：河北和天津等省市明確提出壓縮產能目標，到2020年底，河北省鋼鐵產能壓減至2億噸以內，鋼鐵產能要么關閉，要么轉移到河北省沿海地區，要么轉移到域外其他省市；天津市鋼鐵產能控制在1500萬噸左右，一些鋼鐵產能或被關閉或搬遷調整到域外地區；寶鋼持續壓縮上海本地鋼鐵產能，或被關閉或轉移到域外地區。

中國鋼鐵工業單純以資源依托為特征的空間布局已經暴露出效率不高、污染環境、導致區域產業結構單一等問題，原有的比較優勢逐步轉換為比較劣勢，而臨海港地區由于臨近東南沿海發達地區消費市場、原材料和產成品轉運成本低、水和土地資源豐富，沿海港口城市作為大型鋼鐵基地更具比較優勢。因此，產業比較優勢的變化是我國鋼鐵產業由資源依托型向臨海港口型布局調整的主要動因之一。

（四）物流導向

物流條件也是影響鋼鐵產業布局調整的重要因素。如，主要依區域資源優勢(如鐵礦石、煤炭等)發展起來的華北地區粗鋼產量全國占比的大幅度提升直接導致該區域凈輸出量和占比明顯增加；而鋼材主要消費地華東地區粗鋼產量全國占比卻不升反降，該區域凈輸入量和占比明顯增加，由此使得區域之間運輸量逐年擴大，鋼鐵工業物流壓力逐年增加。

從主要物流方式來看，2020年全國貨運量為463億噸，其中：鐵路貨運量44.6億噸，占比9.6%；公路貨運量343億噸，占比73.9%；水路貨運量76億噸，占比16.4%；民用航空貨運量677萬噸，占比0.01%。而在鐵路有限的貨運能力中，煤炭占據約一半的貨運量，鋼鐵工業的原燃料、產品運輸則需要在夾縫中求生存。

在國家積極推動“公轉鐵”的背景下，我國鋼鐵企業本來就緊張的物流狀況更加雪上加霜。當鐵路運輸無法滿足各地區之間龐大的原燃料、鋼材物流時，就進一步給公路、水路等運輸方式增加了壓力，同時也增加了企業物流成本和銷售成本等費用。

（五）政策導向

中國鋼鐵工業所經歷的三大轉折期，都受到政府政策的影響。20世紀60年代，我國鋼鐵工業布局充分考慮到當時特殊的國情，大部分工廠布局在中西部環境艱苦地區；90年代受到改革開放政策影響，東部地區鋼鐵工業迅速興起；1999年西部大開發政策，為平衡區域經濟協調發展，以西部原有的鋼鐵工業作為基礎重新發展起來。

近年來，我國東部、南部沿海地區一些新建大型鋼鐵基地項目，如山東日照鋼鐵基地、廣東湛江鋼鐵基地、廣西防城港鋼鐵基地等，各地區鋼鐵產業整合項目與政府政策引導有很大關系。因此，政府政策導向是影響我國鋼鐵產業布局調整的一個重要因素。

此外，地方政府為實現地方經濟發展目標，通常希望由本地企業控制當地資源和市場，通過本地龍頭企業為主體率先完成省內重組，從而阻止省外優勢企業通過跨省并購實現產業布局調整。不過目前各地政府態度都已經發生轉變，寶武、建龍、沙鋼、敬業等企業在跨省兼并重組方面均有建樹。

三、中國鋼鐵工業產業布局調整中存在的問題

近年來，中國鋼鐵工業產業布局已經明顯從內陸資源指向型轉向沿海消費指向型布局。但是，產業空間結構仍存在較大問題，主要有三重錯位：一是地區分布與資源分布錯位；二是地區分布與市場需求錯位；三是地區分布與國家發展錯位。中國鋼鐵工業在產業布局調整中主要存在如下問題：

（一）產業區域布局不合理問題未得到根本改觀

從歷史產業布局看，我國大型鋼鐵企業如寶鋼、首鋼、武鋼和太鋼等，都主要分布在大城市，16個直轄市和省會城市建有大型鋼鐵企業，已經越來越不適應城市總體發展要求。這種布局一方面導致鋼鐵產成品遠離消費市場，需要經過長距離運輸，增加了物流成本，降低了企業競爭力；另一方面環境污染、水資源緊張、資源浪費等問題日益突出，可持續發展受限。同時，也導致布局分散、區域分割嚴重、產業集中度偏低。

從我國各地區鋼產量占比變化看，相比2000年，2020年經濟最發達、鋼鐵供不應求的華東地區和中南地區粗鋼產量占比出現下降，嚴重供過于求的東北地區占比雖出現下降，但鋼材凈流出量仍高達5000萬噸，而同樣嚴重供過于求的華北地區占比卻呈明顯上升趨勢，鋼材凈流出量超過1.6億噸。由此可見，我國鋼鐵產業布局不合理狀況并未得到根本改觀，鋼鐵產業“北重南輕”布局態勢長期未能得到改善，部分地區鋼鐵工業布局不符合全國主體功能區規劃和制造業轉移的要求（見圖5、圖6）。

圖5 2000年與2020年華北和華東地區粗鋼產量全國占比變化 %

圖6 2000年與2020年我國各地區粗鋼產量全國占比變化

（二）實施跨區域鋼鐵產能轉移可能帶來新的產能過剩

我國鋼鐵企業的產業轉移從全局來看缺少統一規劃，各企業互不溝通、獨立行動，單個企業各自擴張趨勢明顯，往往造成合成謬誤，這既不利于產能布局優化，也不利于產品結構調整，卻可能帶來產能過剩、同質化競爭問題。

從2010年開始，隨著產業援疆和中央對新疆實施差別化政策，以及產業向西部轉移政策的實施，先后有大小不一的十多個鋼鐵項目在新疆建成投產。包括首鋼、寶鋼、新興鑄管、山鋼、新余鋼鐵等鋼鐵企業紛紛到新疆“跑馬圈地”，通過收購或者建廠的方式布局新疆。新疆粗鋼產能從2010年的1000萬噸增至2015年的2500萬噸，產能利用率從2010年的80%以上降至2015年的不足50%，而鋼消費量僅從2010年的800萬噸增至2015年的1100萬噸，導致嚴重的產能過剩問題，很多鋼鐵企業被迫破產關閉，造成極大的投資浪費。

當前，在國內鋼鐵產能過剩的背景下，大型鋼鐵企業在異地新建大型鋼鐵基地項目可能導致新的產能過剩問題。大型鋼鐵企業在異地新建項目的同時，本應以壓縮、淘汰原有落后產能為先決條件，實行產能等量或減量置換。而且在現實操作中，一些早已停產或半停產的企業被用于產能置換，雖然有“等量置換”或“減量置換”的原則存在，但對于全國鋼鐵產量增長的抑制作用極為有限。

（三）鋼廠就近搬遷不能從根本上解決環境容量問題

根據河北省工信廳公布的產能置換方案，河北省鋼鐵企業產能置換主要表現為裝備升級改造和退城搬遷改造兩種形式。即：通過自有產能和或購買河北省內其他鋼鐵企業產能進行減量置換（1.25:1），將原有規模較小的裝備進行升級，并在現有廠區建設；通過自有產能和或購買河北省內其他鋼鐵企業產能進行減量置換(1.25:1)，以退城搬遷的方式實現異地建設，搬遷到遠離城區的郊區或沿海地區。

根據河北省28家鋼鐵企業公布的產能置換方案，有14個項目建設地點位于唐山市，其中6個項目為退城搬遷，即將鋼鐵產能從唐山市區轉移到唐山市下轄的曹妃甸區、樂亭縣、海港開發區和豐南區等沿海地區。上述四個地區相互毗鄰，雖然地處沿海，環境容量有所擴大，但并不能從根本上解決唐山市總體環境容量限制問題。

（四）企業在搬遷過程中需協調多方利益

城市鋼廠遷往本市郊區通常不存在財稅利益的轉移問題，即使存在也發生在地方政府不同層級之間，容易自行協調。而企業跨地區轉移，則必然存在原所在地政府與遷入地政府的財稅收益變化問題，往往成為阻礙企業聯合重組甚至企業正常經營的障礙。另外，降低污染物排放成為地方政府重要的考核指標，而鋼廠搬遷涉及有關節能減排目標的再分配，處理好再分配也是件很復雜的事情。此外，產業轉移過程中如涉及到重組問題，還將涉及重組企業間的利益問題，如何協調好各方利益，是一項具有挑戰性的系統工程。

企業很難籌措到充足資金。鋼鐵工業是資本密集型產業，基礎設施、裝備和環保設施等投資巨大。由于鋼鐵行業屬于產能過剩行業，并且面臨維持長期盈利壓力，銀行業對鋼鐵行業的貸款限制較多，企業融資難、融資貴問題比較突出。鋼鐵企業連正常生產經營所需的短期貸款都可能面臨問題，用于項目建設的長期貸款更是難以為繼，因此在實施搬遷過程中很難籌措到充足的資金支持產業轉移。

職工安置存在較大困難。很多城市鋼廠都處于省會城市或重要的二線城市，很多職工不愿意離開自己生活一輩子的城市到百公里之外的新廠去，職工子女就學、空巢老人就醫、新區住宅安置等問題，也將考驗地方政府和鋼鐵企業的應對能力。同時，城市鋼廠搬遷帶動裝備大型化、現代化和生產高效化，對人員需求數量和層次會發生較大變化，新舊產能平衡中，涉及干部、職工培訓上崗或其他安置，必然牽扯到安置富余人員和引進人才等。從實踐看，企業搬遷過程中職工安置存在很大困難，且效果不佳。

目前，我國鋼鐵行業已經實施的城市鋼廠搬遷改造項目，如首鋼搬遷至曹妃甸、重鋼搬遷至長壽新區等，基本都是在2005-2010年完成的。這段時間內市場形勢相對較好，資金成本相對較低，但即便如此，搬遷調整所需的龐大資金需求對鋼鐵企業來說仍然是一筆巨大的開銷。重鋼因搬遷造成巨額負債背上了巨大的包袱，從2010年開始，就一直掙扎在虧損和微幅盈利之間，最終被迫走上破產重整的道路。

除了巨額資產負債，固定資產和生產經營所受到的損失也會給企業帶來巨大的經濟負擔。大多數鋼鐵企業在搬遷調整時都會淘汰掉大部分原有的生產設備，轉而新建更為先進的設備。被淘汰的這些設備大多數已經提完折舊，正處于可以發揮最大效益的時期，有的設備甚至連折舊都還沒有提完，造成了巨大的固定資產損失，而新建設備投資巨大，折舊費用也很高。

五、推動鋼鐵行業產業轉移有關政策建議

從世界鋼鐵產業布局調整的總趨勢看，產業布局調整一定要與國家整體經濟轉型，以及國家整體工業布局調整相結合，要與國家經濟轉型升級相結合。要有長遠的眼光和規劃，不能為了解決眼前問題而給未來發展留下隱患。

(一)加強頂層設計和宏觀政策指導

針對城市鋼廠因環境容量不足而面臨搬遷，鋼鐵產能布局不合理導致供需不匹配，大量鋼材“北鋼南運”等問題，國家和地方應立足資源、區位、環境、市場需求等條件，依據《產業轉移指導目錄(2018年本)》，因地制宜細化完善各區域鋼鐵產業轉移政策措施，同時要完善事中事后監督管理機制，避免鋼鐵產業一窩蜂地向某一區域集中轉移，造成區域新的產能過剩。既要充分發揮大型鋼鐵企業的骨干帶頭作用，也要積極支持中小鋼鐵企業發展，如在廢鋼資源相對豐富的內陸城市，鼓勵中小型短流程電爐企業發展。

國家和省市地方政府應統籌具有重大戰略意義的鋼鐵產業布局和鋼鐵基地項目，積極探索區域合作和創新發展新體制；指導各地做好鋼鐵產業發展和承接轉移的規劃銜接、政策協調、信息共享、協同監管等，逐步建立分層管理協同治理的新機制；推進不同層級、不同功能的鋼鐵產業園區融合發展，共享政策紅利，積極探索園區管理和建設主體市場化改革；支持中西部地區承接能夠發揮地方特色、具有綜合成本優勢的鋼鐵產業。

（二）持續做好鋼鐵產業轉移對接

提升地區“硬件”“軟件”實力，是提高鋼鐵產業發展吸引力、實現產業轉移的根本保障。各地區要制定相關政策規劃，提供用地、投資、稅費和基礎設施等方面的便利條件，其中包括綜合性規劃中的鋼鐵工業部分、鋼鐵工業專項政策以及針對重點鋼鐵企業的優惠政策等，持續做好鋼鐵產業轉移對接。

一是持續推進減稅降費、簡政放權，切實降低鋼鐵企業轉移和經營成本；二是加快中西部地區中心城市和城市群基礎設施建設，催生創造新的鋼材需求；三是進一步優化完善鐵路、公路路網布局，提高運行效率，逐步建立運輸服務一體高效的綜合交通運輸體系，著力降低物流成本；四是加大中西部電網建設和改造力度，繼續強化完善電網網架結構，滿足鋼鐵和下游相關用鋼產業快速增長的用電需求；五是鼓勵有條件的地區以投資建設鋼鐵下游工業加工基地為重點發展鋼鐵產業集群，特別是用鋼量較大的工業，如機械、造船、汽車、家電等，不斷發展壯大以鋼鐵為主體的產業集群；六是以合作共贏為宗旨，更好地滿足本地產業集群和用戶對鋼材產品的專業化、個性化需求，構建協同、高效、創新的鋼鐵產業生態圈。

（三）充分發揮行業組織橋梁紐帶作用

由鋼鐵協會、科研機構等相關單位牽頭，充分發揮行業組織的橋梁紐帶作用，集成整合各類相關信息資源，統籌建立產業布局和轉移基礎數據庫，加強信息資源積累與更新。加強基礎評價、風險監測和信息共享服務，以國家主體功能區規劃和重點污染區域中環境和區域發展重點為基點，建立數據庫信息系統，發布鋼鐵產業轉移區域的負面清單，搭建產業轉移預警系統；建設和運行服務于產業轉移的一站式政策咨詢、支持和信息服務平臺和鋼鐵產業轉移的企業交流平臺，為鋼鐵企業產業轉移提供及時的信息支撐，實現互聯互通、各方共享。同時，通過一站式平臺對外做好政策溝通協調，對內強化統籌協調，發揮政府引導作用，盡可能避免企業各自擴張和惡性競爭，避免企業盲目轉移。

（四）充分調動企業主觀能動性

研究制定完善兼并重組相關金融、稅收等政策，促進鋼鐵產業并購整合，進而帶動鋼鐵產業合理布局、有序轉移。鼓勵有實力的大型國有鋼鐵企業積極參與行業兼并重組工作，在重組企業的考核、國有資產保值增值等方面給予適當放寬，特別是在兼并虧損企業時放寬兼并企業的利潤考核指標，允許企業減值兼并，將虧損或低效設備淘汰。

（五）著眼國內國際雙循環推動產業轉移

堅持以國內大循環為主體，我國鋼鐵工業布局調整必須結合地區實際情況和未來發展趨勢，根據地區資源、人口、環境等諸多因素，充分發揮市場在配置資源中的決定性作用。一方面在市場需求大且鋼材供應不足的地區適度發展鋼鐵工業；另一方面，應充分考慮我國現有鋼鐵工業布局的實際情況，在鋼鐵工業產能過剩地區適度發展下游用鋼行業，特別是用鋼量較大的工業，如機械、造船、汽車、家電等，充分發揮現有工業基礎的作用，避免造成不必要的浪費。吸取德國魯爾區的發展經驗及教訓，緩解未來資源型城市所面臨的轉型壓力，避免出現大量失業工人給社會帶來不穩定因素。

堅持國內國際雙循環相互促進，我國鋼鐵產業應實施“走出去”戰略，研究目標國家鋼鐵產業發展前景，并綜合考慮目標國家政府效率、基礎設施、宏觀經濟環境、營商環境、資源稟賦、鋼材需求潛力等因素，找到適宜我國鋼鐵產業國際化布局的國家或地區。

研究完善我國鋼鐵產業國際產能合作相關政策。在投資上，研究制定完善有關對外投資財稅鼓勵政策，放寬或取消外資控股政策；貿易上，研究完善有利于國際貿易的進出口政策，并逐步與鋼鐵發達國家接軌；技術上，研究完善改造建設中項目急需的關鍵技術引進政策；人才上，研究完善國際化建設所需人才培養政策；國際合作上，研究搭建國際合作平臺，促進國際間產能、技術、節能環保及人才、管理等合作的政策。