洞庭湖蓄滯洪區生態移民與城鎮化建設策略研究與實踐

周召梅 耿勝慧 李志軍

(1.湖南水利水電職業技術學院，湖南 長沙 410131；2.湖南省洞庭湖水利事務中心，湖南 長沙 410131)

經濟和社會的快速發展對生態環境帶來的影響，導致我國出現大量生態移民，有為保護河源水質生態和草原生態為目的生態移民，也有大量因水利水電類工程建設以防洪減災為目的生態移民等[1]。2015年12月，中央頒布《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，提出對居住在生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發等地區的農村貧困人口，加快實施易地扶貧搬遷工程。蓄滯洪區是指河堤外洪水臨時儲存的低洼地區及湖泊等，兼具區內居民生存發展場所和蓄滯洪水的雙重功能。蓄滯洪區居民遷建工程是國家著眼長遠發展的重大戰略決策。《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》(國務院令第286號，2000年5月23日)中強調要加強對蓄滯洪區的安全建設和管理，調整產業結構，控制人口增長，有計劃地組織人口外遷。在國務院印發的《國家新型城鎮化規劃綱要(2014—2020年)》(2014年3月)中提出要對涉及居民戶籍、土地管理、社會保障和生態環境等多項制度作出重大改革。生態移民工程作為保護生態環境的重要組成部分,在提高偏遠地區居民生活水平和改善當前生態環境兩大領域起到舉足輕重的作用。

1 國內外關于生態移民的城鎮化建設經驗

我國一些學者早期對生態移民嵌入地城鎮化的研究取得一些經驗，如桑敏蘭的《寧夏生態移民與城鎮化發展研究》[2]，尹秀娟、羅亞萍的《“三江源”生態移民與遷入地城鎮化建設》[3]，劉曉鷹、鄒國偉的《四川民族地區旅游業與生態移民及其城鎮化推進》[4]，王韓麗的《生態移民的城鎮化研究》[5]等，他們提倡要將生態移民工程與解決移民就業和城鎮化擴張結合起來，使生態移民真正搬得出、穩得住、拔窮根、早致富，同時要注重第二、三產業的發展,打造特色產業和旅游業，提高當地居民的經濟收入。

日本學者對我國生態移民也有較多關注。如：新吉樂圖主編了《生態移民——來自中日兩國學者對生態環境的考察》，日本學者通過對我國西部地區的生態移民進行研究后認為游牧文明是有效解決草原保護和建設的途徑[6]。

蓄滯洪區兼具區內居民生存發展和蓄滯洪水雙重功能。但區內的經濟發展和蓄滯洪水功能之間的矛盾也日益突出。移民建鎮雖然能在局部地區緩解人口、土地以及洪水之間的矛盾，但不能徹底解決居民生存發展的問題。

以生態移民的形式推進蓄滯洪區的城鎮化，是具有中國特色的城鎮化道路之一。因此,對洞庭湖蓄滯洪區生態移民與城鎮化的研究具有十分重要的理論意義和現實意義。

2 洞庭湖蓄滯洪區發展現狀及已建蓄滯洪垸生態移民安置現狀調查

2.1 洞庭湖蓄滯洪區發展現狀

洞庭湖蓄滯洪區是長江中下游防洪體系的重要組成部分，在處理城陵磯地區超額洪水、抵御流域性洪水方面發揮了重要作用。根據《國務院批轉水利部關于加強長江近期防洪建設的若干意見》(國發〔1999〕12號)的有關精神，在城陵磯附近的湖南、湖北兩省各安排約50億m3的蓄滯洪區。其中洞庭湖區劃建設的蓄滯洪區共有24處，重點垸11個。

洞庭湖區24個蓄滯洪區土地總面積為297372.00hm2，洞庭湖區11個重點區土地總面積為672001.46hm2。[7]具體分布見表1。

表1 洞庭湖蓄滯洪區位置分布表

2.2 洞庭湖已建蓄滯洪垸生態移民安置現狀

a.安置原則。根據“平垸行洪，退田還湖，移民建鎮”的原則，在移民建鎮中，將蓄滯洪區生態移民遷移至臨近城鎮或新建居民小區后，可以增加當地城鎮用地規模和城鎮人口，為這些區域的第二、三產業提供基本的勞動力和資金保障，移民的勞動和城鎮發展之間相互作用，即生態移民推進遷入地城鎮化發展的同時自身也發生了城鎮化[8]。

b.蓄滯洪區安全規劃與建設。洞庭湖蓄滯洪區的安全設施主要由堤防、安全區、安全臺構成。目前洞庭湖區24個蓄滯洪區僅有澧南、西官、圍堤湖蓄滯洪區在1998年長江特大洪水受災后較早地實施了移民建鎮工程，并完成了5處安全區建設，將區內居民全部遷建完成。2008年開展了錢糧湖垸層山安全區試點建設，其余各蓄滯洪區安全工程建設正在開展。

c.安置現狀。在1998年長江特大洪水之后，洞庭湖實行“平垸行洪，退田環湖，移民建鎮”政策，共平退堤垸333處，搬遷群眾超過55萬人，詳見表2。2013年的《洞庭湖區綜合規劃報告》數據顯示，洞庭湖區的人口達到170.26萬人，人口密度為459.21人/km2，高于湖南省以及長江流域蓄洪區的平均標準。其中澧南垸人口密度最高，為833人/km2，西官垸最低，為257人/km2(見表2)。

表2 洞庭湖區蓄滯洪區安置人口情況

3 洞庭湖蓄滯洪區移民建鎮存在的問題及原因分析

3.1 未形成總體規劃，基礎配套設施有待完善

蓄滯洪區內居民既要生存也要發展，目前洞庭湖蓄滯洪區經濟社會發展水平低于湖區其他地區及本省的平均水平。蓄滯洪區現有建筑構造單一，功能不齊，在建設規劃方面并未周全考慮生產建設等相關活動，道路、醫院、學校、商店等基礎設施也未完善，缺乏休閑娛樂的場所和活動。需多部門協同合作，對蓄滯洪區進行綜合系統的規劃。

3.2 生產方式固化，經濟發展受限

目前洞庭湖蓄滯洪區主要依靠傳統的農業耕作，第二、第三產業也有一定發展，很多農民依靠外出打工提高家庭經濟收入，但經濟規模和人均GDP都滯后于相鄰區域，嚴重落后于湖南省總體經濟水平。2012年湖南省政府發布的《湖南省主體功能區規劃》中明確洞庭湖蓄滯洪區屬于“禁止開發區域”，因此不利于區內經濟發展，也影響了群眾發展經濟的積極性，加上容易受到洪水的威脅，區內很難吸引資金投入，影響可持續發展。

3.3 管理政策體系不完善，管理體制不協調

蓄滯洪區設立的出發點是保障重點地區的防洪安全，但圍繞防洪這一工作還涉及征地移民、土地利用調整、社會經濟發展、人口控制、基礎設施建設等內容，僅水利部門是無法完成和落實的，涉及多部門之間的協作，需要綜合考慮，進行系統的規劃。目前蓄滯洪區管理法規體系有待完善，政策實施存在不同步的問題，補償機制也不健全，需要進一步完善水土保持、水資源與生態環境保護等補償機制。

4 洞庭湖蓄滯洪區生態移民安置與城鎮化建設對策研究

以蓄滯洪區原居民不降低現有生活條件為參考，基本確立可操作的洞庭湖蓄滯洪區生態移民與城鎮化建設有機統一的可持續性發展模式，提出洞庭湖蓄滯洪區生態移民安置與城鎮化建設有機統一的對策。

4.1 形成整體規劃

將洞庭湖蓄滯洪區生態移民安置和就近城鎮化建設統籌考慮、有機統一，注重城鎮基礎設施和配套設施建設，對蓄滯洪區土地逐步實現產業化和集約化經營，適度發展第二、三產業，建立洞庭湖蓄滯洪區可持續性發展模式，確保居民生產、生活安全，提高蓄滯洪區及周邊地區社會發展和人民生活水平，堅持走中國特色的城鎮化發展道路，推動蓄滯洪區城鎮化進程，促進大中小城市和小城鎮協調發展。

4.2 積極發展區內經濟，合理制定補償機制

對高風險區，逐步組織群眾外遷，參照水庫移民政策補償扶持；對中、低風險區，制定稅費減免、土地利用等優惠政策。同時政府、受益區、蓄滯洪區共同出資建立洪水保險基金，推動蓄滯洪區經濟社會可持續發展[9]。

也可以因地制宜考慮種植特色作物，探索開發觀光旅游業等綠色發展道路，積極帶動區內的經濟發展。

4.3 創新管理機制，完善相關管理政策

建立政府主導各部門配合的組織領導機制。增強蓄滯洪區管理組織體系之間的協調，建立良好的信息共享機制，促進有效溝通，簡化財產登記和補償程序。簡化蓄滯洪區補償登記項目和內容，減少補償環節，補償款由銀行直接發放到群眾手中。增強蓄滯洪區內信息傳遞時效，提高決策的效率和質量。

5 洞庭湖蓄滯洪區生態移民安置與城鎮化建設實證研究

5.1 西官垸移民建鎮經驗

1998年發生的特大洪水，澧縣遭遇了洪水的侵襲，災后對西官垸的居民采取了移民外遷、轉院建鎮的安置方式。西官垸作為平垸行洪和移民建鎮的典型，采取的主要措施有：將已建的共巴、鳥兒洲、濠口三處平臺建鎮安置居民，居民居住的位置均在設計蓄洪水位以上，增強垸內居民的安全感。盡量動員垸民外遷，余下的居民集中安置在西官垸碼頭區安全區[10]。同時西官垸內進行了綜合規劃，配備了包括排澇泵站、輸電線路、縣級及縣級以下公路等公共設施。張愫等人通過對西關垸在分蓄洪水和未實施平垸行洪的蓄洪垸對比研究后，得出西關垸在分蓄洪水對應的區內居民家庭財產損失這一項基本為零[11]。這些經驗值得其他蓄滯洪區借鑒和推廣。

5.2 錢糧湖垸安全建設移民試點先行建設

由于安全建設工程涉及部門較多，涉及面廣，2008年管理層選擇錢糧湖垸層山安全區作為試點先行建設，到2012年底圍堤及移民遷建工程基本完成。在建設過程中總結了非常寶貴的經驗，一是制定合理的居民搬遷補償標準。如按移民建鎮的標準18000元/戶對大部分住戶來說標準偏低，可以適當提高標準，降低搬遷工作的難度，也有利于后期的搬遷和安全工程建設。二是在安全工程建設中，進行了區內基礎設施的規劃，并考慮到區內城鎮規劃設計應與建設同步進行，提高區內居民生活的便利程度。[12]

6 結 語

蓄滯洪區是我國防洪減災體系的重要措施，重點要做好蓄滯洪區內移民安置和供給補償等工作。隨著洞庭湖綜合治理工程的逐步建設，工程措施與非工程措施相結合，洞庭湖區也逐步向著全面、協調、可持續的方向發展[13]。本研究在為洞庭湖蓄滯洪區生態移民與城鎮化建設提供參考的同時，也可為其他蓄滯洪區生態移民的城鎮化建設提供借鑒。