上海市設施農用地管理新政下設施農用地發展對策研究
——以浦東新區為例

龐玉嬌

（上海市浦東新區規劃建筑設計有限公司，上海 200120）

設施農用地是直接用于或者服務于農業生產和農村生活用地，包括農業生產中直接用于作物種植、畜禽水產養殖的設施用地。我國設施農用地的相關政策經歷了從模糊到清晰并進一步完善的過程。我國設施農用地管理可追溯到1999年12月，國土資源部、農業部出臺《關于搞好農用地管理促進農業生產結構調整工作的通知》(國土資發[1999]511號),規定建造臨時性畜牧場、飼養場等農業設施須到縣級土地行政主管部門進行備案。2010年，原國土資源部和農業部聯合發布的《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》明確界定了設施農用地的概念和范圍，并明確了設施農用地用地標準和設施農用地管理流程。2014年，原國土資源部和農業部聯合出臺《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》（國土資發[2014]127號）中，根據現代農業生產特點，將設施農用地具體劃分為生產設施用地、附屬設施用地以及配套設施用地，改進了設施農用地規模標準，明確了占用基本農田相關規定。

目前隨著農業現代化和農村產業多樣化轉型，設施農用地需求逐漸增長，但隨著越來越多的農業企業申請設施農用地，目前設施農用地管理問題日漸突出，比如設施農用地選址不規范、對耕作層保護不夠、監管不力等。為改進設施農用地管理，建立長效機制，2019年12月，自然資源部和農業農村部發布了《關于設施農業用地管理有關問題的通知》（自然資規[2019]4號），明確了設施農用地類型、設施農用地占用耕地和永久基本農田處理辦法、設施農用地備案和日常管理主體。

為促進鄉村振興，規范鄉村規劃資源管理工作，2020年7月，上海市規劃和自然資源局出臺了《上海市鄉村建設項目規劃資源審批制度改革實施細則（試行）》（滬規劃資源鄉[2020]206號），明確鄉村地區要實行“郊野單元村莊規劃+鄉村建設規劃許可”的國土空間用途管制模式，并明確新建或改擴建設施農業項目參照集體建設用地使用項目進行管理。

為落實國家層面關于設施農用地新要求，銜接上海市對鄉村建設項目的管理制度，解決目前設施農用地管理中存在的問題，規范設施農用地管理，助推鄉村振興戰略實施，2020年12月，上海市規劃和自然資源局、上海市農業農村委員會、上海市綠化和市容管理局聯合出臺《關于完善設施農業用地管理促進設施農業健康發展的通知》（滬規劃資源施[2020]591號文）（以下簡稱“591號文”），該文件對規范設施農用地選址和使用、保護耕地與永久基本農田、合理保障農業設施用地需求等方面具有重要意義。

為指導新政背景下設施農業用地規范備案，解決目前設施農業用地面臨的問題，保障現代化農業生產配套需要，本研究深入解讀了上海市設施農用地管理新要求,以浦東新區為例剖析目前設施農用地管理中存在的問題，并針對性地切實提出未來設施農用地管理的發展對策。

1 上海市設施農用地管理新政新要求

1.1 新政關于設施農用地破壞耕地層行為有更嚴格的規定

591號文明確了設施農用地需破壞耕作層的，必須采取耕作層土壤剝離，經營者須編制土地復墾方案、確定土地復墾費用及其來源，并納入建設方案。且明確了各類設施破壞耕作層面積的上限：作物種植項目（含棚內通道）破壞耕作層面積不得超過項目總面積的15%；畜禽養殖項目硬化面積不得超過項目總面積的60%；水產養殖項目硬化面積不得超過項目總面積的20%（工廠化作物栽培（含育種育苗）、中間處理平臺、工廠化水產養殖、水產苗種場和樓房養豬除外）。以往設施農用地管理政策對破壞耕作層的表述為：采用耕作層剝離利用等技術，盡量減少對耕作層的破壞。沒有明確一定要采取耕作層剝離，且實際操作中并無耕作層表土剝離案例。

1.2 新政關于設施農用地占用永久基本農田有分類管理規定

以往設施農用地管理政策對于占用永久基本農田行為，除糧食配套外基本上都命令禁止。而現實情況是設施農用地需求較大的區域，也是永久基本農田集中連片的區域，導致設施農用地選址布局十分困難，尤其是玻璃溫室、育種育苗場等占地空間較大的生產設施用地。此次新政占用永久基本農田規定為：（1）對于糧食等作物類設施農用地，不破壞耕作層的，不需補劃；改變耕作層確需占用的必須補劃。（2）對于畜禽養殖、水產養殖設施規定為“均視作破壞耕作層，原則上不得使用耕地保護空間，少量難以避讓的允許占用但必須補劃”。可見，591號文更加強調從保護耕作層角度保護永久基本農田，不是“一刀切”地禁止占用永久基本農田，而是明確了分類管理辦法，對于設施農用地選址有更廣闊更靈活空間。

1.3 新政規定設施農用地參照鄉村建設用地管理，須辦理“一書一證”

591號文關于設施農用地手續辦理流程規定為五個階段：建設方案階段、簽訂協議階段、辦理規劃土地意見書、備案階段、辦理鄉村規劃許可證階段、項目建設與驗收階段。591號文相比以往設施農用地管理流程多了辦理規劃土地意見書和鄉村規劃許可證階段（“一書一證”），是新政落實上海對鄉村地區建設管理的規定，是設施農業用地要參照建設用地管理，需要辦理規劃土地意見書，并補充編制建筑設計方案，申辦鄉村建設規劃許可證。同時要求項目建設完成后，應由鄉鎮政府組織現場踏勘，并對設施農用地和建筑進行核驗，核驗通過后方可使用。此項規定嚴格了設施農用地的“合規性”，這一定程度上可以避免設施農用地選址混亂、服務范圍高度重疊、分布不均等情況，但同時對于開發邊界內等目前不符合規劃但過渡期農業生產仍需要設施農用地支撐的區域帶來了問題。

1.4 新政將設施農用地備案權限下放至各鄉鎮

在以往設施農用地管理中，申請主體在簽訂用地協議后時向區農業委員會和區規劃土地管理局等主管部門備案，設施農業用地申請時限較長。591號文中規定經營者或村集體經濟改向鄉鎮政府申請備案，這一政策規定也是落實自然資源部和農業農村部發布的設施農用地管理新要求，將備案權限下放至各鄉鎮，加強設施農用地基層管理力度，而區級相關部門轉為指導和公共監管職能，這對于壓縮申請時限，提升設施農業用地服務效率，有利于提振各類經營主體積極性，促進鄉村振興。

2 浦東新區設施農用地現狀分析

2.1 設施農用地現狀

2.1.1 備案設施農用地與土地調查中設施農用地關系

依據第三次國土調查成果（簡稱“三調”），浦東新區設施農用地現狀規模108.03hm2，根據浦東新區規劃資源局提供的現狀已備案數據，已備案設施農用地規模101.62hm2，基于ArcGIS空間疊加分析，兩者是交叉關系，三調設施農用地中已備案90.62hm2，備案率為83.8%（圖1）。

圖1 三調設施農用地與備案設施農用地關系圖Fig.1 The relationship between the third land survey and the registered data of facility agricultural land

已備案設施農用地中有11hm2在三調非設施農用地。這主要是由于三調依據現狀認定，其認定口徑與管理部門用途認定口徑存在一定的差異。建議加強土地利用現狀數據（三調）底板與項目備案銜接，將已備案設施農用地通過年度變更等方式更新至三調底板中。

三調設施農用地中有17.41hm2未納入備案管理。目前正在使用中，但處于監管盲區，此部分未備案的原因主要有幾個原因：（1）設施建成年代早。設施農用地備案制是2000年左右開始，且針對新增設施農用地實行備案，而部分設施農用地建成年代較早，未曾納入備案；（2）設施農用地選址與規劃建設用地沖突，無法完成備案流程，建設單位放棄備案，而執法單位未對其強行拆除；（3）各鎮設施農用地備案意識較為薄弱，大多被執法檢查將設施列入違法用地后，才會主動補辦手續，管理缺乏強力約束。

2.1.2 設施農用地空間分布

現狀已備案設施農用地中，主要集中分布在大團鎮、川沙新鎮、祝橋鎮、合慶鎮、老港鎮、萬祥鎮，共計182個，占全區設施農用地項目數量的66.67%。項目規模最大的是老港鎮，其次是祝橋鎮和張江鎮。從空間分布來看，設施農用地存在空間分布不均現象，在川沙鎮東側、合慶鎮西側等局部地區分布密度較高，服務范圍部分重疊，而在書院鎮、航頭和新場鎮等地塊設施分布密度較低，不滿足規模化農業生產需求（圖2）。

圖2 浦東新區設施農用地空間分布圖Fig.2 The spatial distribution of facility agricultural land in Pudong New Area

2.1.3 設施農用地與規劃銜接情況

（1）部分設施農用地位于城市開發邊界內

2016~2020年設施農用地中，位于城市開發邊界內有17個項目，涉及17.78公頃。其中有15個項目為作物種植類型，以蔬菜種植和經濟作物種植為主。另外有1處作物種植和水產養殖綜合設置于川沙新鎮，2處林地管護設施用地均位于高東鎮。

（2）部分設施農用地與規劃道路紅線、規劃河道藍線沖突

2016-2020年設施農用地中，與規劃道路紅線沖突的有34個項目，涉及項目規模約18.93公頃，占現狀設施農用總規模的18.63%。與規劃河道藍線沖突的有42個項目，涉及項目規模25.65公頃，占現狀設施農用總規模的25.24%。

2.2 現狀存在問題及原因分析

2.2.1 部分設施農用地與規劃邊界沖突將難以獲得鄉村建設規劃許可證和備案

根據591號文，設施農用地辦理要申請鄉村規劃許可證，用地面積超過500平方米的設施農用地應辦理規劃土地意見書和鄉村建設規劃許可證。

但目前備案設施農用地有17%位于規劃城市開發邊界內，18%與規劃道路紅線沖突，25%設施農用地位于規劃河道藍線內，與相關規劃不符，此類設施農用地在續備時將難以獲得規劃許可，無法獲得備案。但由于規劃實施年限較長，近期規劃又不實施區域，農業生產仍會延續一段時間，現狀農用地還是需要設施農用地服務，出現了近期建設需求和長期規劃之間的沖突。

2.2.2 普遍存在使用期滿未續期設施農用地不及時復墾現象

根據管理規定，對使用期滿后未續期的設施農用地，經營者應按約定自行拆除所建設施，按時復墾。確需占用耕地的，同時通過采用耕作層剝離利用、架空或預制板鋪面隔離等工程技術措施，盡量減少對耕作層的破壞。

但實際管理過程中發現，使用期滿未續期設施農用地存在大量未及時復墾，經區規劃資源局督促后經營者才進行復墾，存在用地浪費和耕地保護力度不夠的現象。

2.2.3 現行設施農用地管理存在信息化管理水平偏低現象

設施農用地申請、備案、監管涉及多個主體和部門，包括建設主體、鎮規土、鎮農辦、區農業委員會、區規劃資源局等，需要信息管理系統支撐設施農用地管理方能提高管理效率，但目前新區在使用全市設施農用地管理平臺中使用率不高，主要原因是：（1）系統設計與新區設施農用地管理實際操作需求銜接不暢，不便于使用；（2）實際建設申報過程中存在項目來回退件的情況，而系統囤積了較多過程數據，導致系統平臺上數據很混亂，管理效率低。

2.2.4 現行設施農用地布局規劃不能有效指引設施農用地布局

依據《浦東新區設施農用地布局規劃（2016~2020）》，浦東新區保留設施農用地399公頃，新增設施農用地232公頃。但根據實際上2016~2020備案設施農用地規模來看，浦東新區保留設施農用地63公頃，新增設施農用地38公頃，現狀備案設施農用地與規劃設施農用地差距巨大，除了規模差距之外，空間布局上也與現狀備案設施農用地布局差距巨大，也不能有效指導后續設施農用地的動態備案和新增設施農用地布局。究其原因，主要是近些年來進行了設施農用地大規模整治，實施情況與原設施農用地規劃出入較大，而且隨著農用地流轉和家庭農場的增加，又新增較多設施農用地，這是原規劃尚未考慮到的，不能有效指導未來設施農用地布局選址。

2.2.5 新政要求破壞耕作層均須進行表土剝離，但目前沒有建立表土剝離的操作管理機制

591號文非常重視耕作層保護，要求新增設施農用地如涉及破壞耕作層，須進行表土剝離，在擬定建設方案時，經營者還須編制土地復墾方案、確定土地復墾費用及其來源，并納入建設方案。

但目前浦東新區新增設施農用地均未實施過表土剝離，雖然目前對建設破壞耕作層有技術指導標準，設施農用地破壞耕作層的表土剝離、運輸、存儲和再利用方面可參照《建設占用耕地表土剝離再利用技術標準》，但關于表土剝離的責任單位、管理單位以及管理審批流程等方面還不明確，誰來認定是否需要表土剝離、建設單位如何擬定表土剝離方案、誰來監管剝離取土、堆放和覆土工作等并無指導意見。

3 浦東新區設施農用地未來發展對策建議

3.1 新政對于現狀設施農用地問題解決情況

3.1.1 新政對于設施農用地占有永久基本農田有分類規定，為設施農用地選址提供了更多選址空間

過去設施農用地選址一般不允許占有永久基本農田，少量碰到永久基本農田均須補劃，但設施農用地需求較大的區域也是永久基本農田集中連片的區域，導致設施農用地選址困難。新政關于占用永久基本農田規定更加靈活和具體，強調耕作層保護角度，種植設施不破壞耕作層的，仍可作為永久基本農田，不需補劃；改變原有耕作層的必須補劃。畜禽和水產養殖設施、林地管護設施原則上不得使用永久基本農田。新政允許部分設施農用地與永久基本農田的兼容，為新增設施農用地選址提供了更多空間，協調解決了建設與保護之間矛盾問題。

3.1.2 針對使用期滿未續期設施農用地不及時復墾的細化了查處辦法

根據591號文，設施農業用地不再使用的，按照“誰損毀，誰復墾”的原則，經營者應按復墾承諾書于使用期屆滿后1個月內完成相關設施拆除、垃圾清運，使用期屆滿后3個月內恢復原用途或復墾達到耕種條件，鄉鎮政府要督促復墾并會同集體經濟組織等聯合進行復墾驗收。經營者拒不復墾的，由鄉鎮代為復墾，經營者納入不良征信系統。這一嚴格規定對于解決目前經營主體復墾執行率低具有強有力作用，可一定程度上減少不及時復墾浪費耕地資源現象。

3.2 浦東新區設施農用地未來發展對策

為推動浦東新區農業高質量發展，助力鄉村振興，目前浦東新區在積極培育和發展家庭農場,推進農業適度規模經營,未來設施農用地需求還會繼續大增，為更好指導設施農用地備案工作，基于新政對于設施農用地管理新要求，針對現狀設施農用地布局和管理中存在的問題，本研究提出以下建議：

3.2.1 制定過渡期的管理規定，解決設施與城市開發邊界等規劃沖突而無法獲取續備和鄉村規劃許可證問題

按照新政，項目備案流程新增鄉村規劃許可證階段，用地面積超過500平方米，應辦理規劃土地意見書和鄉村建設規劃許可證。

為了保障開發邊界內近期建設不涉及區域的農業生產需要，建議制定過渡期的管理規定，并向市局申請獲取許可。針對此類區域設施農用地續備和新增申請，一方面備案部門核查設施農用地及周邊3公里范圍內近5年是否存在開發建設項目，若設施及周邊3公里范圍內近5年不會有開發建設項目的，允許其續備及新增，準予核發鄉村建設許可證，否則不予以備案和核發規劃許可證。可根據發改委等部門十四五規劃明確項目及周邊近5年是否存在動工開發建設項目；另一方面申請單位需在建設方案和用地協議中明確，如遇政府批準的建設項目涉及占用設施農用地的，申請單位準予拆除設施農用地，不得予以阻撓。

由于設施農用地備案期僅5年，此項過渡期管理規定既不會對開發邊界內建設項目或河道藍線、道路紅線的實施產生影響，也不會影響過渡期內農業生產需要。

3.2.2 制定管理實施細則指導設施農用地表土剝離工作

新政要求新增設施農用地如涉及破壞耕作層，須進行表土剝離，在擬定建設方案時，經營者還須編制土地復墾方案納入建設方案。目前新區尚未設施農用地表土剝離先例，設施農用地表土剝離工作如何開展尚不明確，需要制定實施細則指導此項工作。

本研究建議：（1）參照《建設占用耕地表土剝離再利用技術標準》，由區統一擬定表土剝離工作方案模板，由建設單位填制并納入建設方案，由鎮農辦和鎮規土所備案時審核表土剝離方案是否合理。（2）在設施農用地獲取規劃許可證后建設開工前由建設單位負責表土剝離，并由鎮農辦和鎮規土所組織現場踏勘，核驗建設單位是否按相關管理規定落實了表土剝離及堆土規范情況，并拍照存檔、上傳設施備案系統。（3）在設施農用地使用期屆滿，由建設單位實施復墾的，需在鎮農辦和鎮規土指導下實施覆土，確保耕作層的保護。（4）過程中，由區農委和區規資局隨時抽查各鎮表土剝離落實情況，對各鎮落實表土剝離工作的情況計入領導干部年度考核。

3.2.3 進一步加強設施農用地監管與執法，將監管責任明確到具體部門

在實際設施農用地管理運行中存在重備案、輕監管的現象。存在現狀設施農用地使用屆滿復墾率不高，設施農用地改做他用等違規使用情況。在新政要求的監管執法規定的基礎上，細化監管責任，將責任落實到具體部門和具體負責人。對改做他用的設施農用地嚴厲查處。

對于督查發現設施農用地非農化發展民宿、農家樂等情況責令1個月內完成整改，否則不予設施農用地備案，如需保留非農用途的，督促其依法辦理建設用地審批手續和鄉村建設規劃許可證。

建議加強違規行為處置力度，在日常監管中，對備案有效期內統一生產主體或使用人被發現2次及以上的違規行為，予以撤銷備案，按違法用地處置。

3.2.4 編制新一輪設施農用地規劃

現行《浦東新區設施農用地布局規劃（2016~2020）》對未來新增設施農用地布局無實際指導意義，為指導未來設施農用地發展方向和用地布局，為指引設施農用地有序備案，避免設施農用地的扎堆建設同時部分地區設施缺乏情況，有效銜接各鎮新一輪總體規劃、農業布局規劃、林地布局規劃、十四五建設計劃，需啟動浦東新區設施農用地規劃（2021~2025）編制工作，明確近五年內設施農用地保留、新增和拆除復墾布局，為設施農用地空間布局提供指引，保障浦東新區現代農業健康有序發展。

3.2.5 構建區級設施農用地管理數據庫

根據現狀分析，設施農用地存在空間分布不均的問題，部分區域設施密度較高，部分區域設施密度不足，為高效利用設施農用地，高效為農服務，建議搭建設施農用地管理數據庫，通過空間位置查閱設施分布及與農業生產分布匹配情況，有效避免同一農業生產區域重復申請設施農用地或相鄰兩個項目存在服務區域重疊等情況。而且目前設施農用地的臺賬式審批管理方式，已經不能適應精細化管理要求，需區農業農村委和區規劃資源局牽頭組織建立一套設施農用地管理數據庫。數據庫應是由區農業農村委、區規劃資源局、各鎮都可輸入和輸出的，數據庫應是OA和GIS圖形管理系統的有機集成，一方面滿足業務經辦人出具備案意見，圖文一體化管理的辦公要求，另一方面，應滿足利用GIS進行圖形數據管理功能，具備項目用地范圍圖件的入庫、查詢、圖屬關聯定位、輸出，以及基于圖形的基本統計分析功能，諸如可以實現用地范圍圖（定界電子圖）和規劃劃定的永久基本農田圖斑和耕地圖斑進行疊加分析，確定是否占用永久基本農田和耕地情況，提高設施農用地的用地效率和管理部門的工作效率。

3.2.6 加強設施農用地政策宣傳，增強各鎮及經營者備案意識，督促歷史設施農用地備案

歷史上存量設施項目，確需保留利用的，應補辦備案手續，各鎮和區相關部門在設施農用地監察過程中發現未備案情況應及時與各鎮相關部門、經營者溝通，督促盡快備案，經督促未落實的，視作違法設施農用地處理。

區相關部門和各鎮應加強設施農用地政策宣傳，增強經營者備案意識。