高等學校內部控制存在的問題與對策研究

[摘 要]隨著我國教育體制改革的不斷深化，高等學校辦學規模的日益擴大，高等學校經費來源也從原有的單一財政撥款拓寬為財政撥款為主、多渠道籌集辦學經費為輔。我國高等學校內部控制卻并不完備，存在思想認識不足，缺乏有效的監督機制，信息化支持不夠，財務、審計人員業務水平有限等問題。針對以上問題，高等學校可采取提高思想觀念增強內部控制意識，建立并完善財務內部控制制度，加快推進信息化建設實現業財融合，加強財務、審計人員素質建設的對策，合理保證高等學校經濟活動合法合規、資產安全和有效使用、財務信息真實有效，從而支持學校長期可持續發展。

[關鍵詞]高等學校;內部控制;實踐

[中圖分類號]F23 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2021）02-0116-05

Research on the problems and countermeasures of internal control in higher education institutions

MA Yan-li， LIU Tian-zhen

（Finance Office， Qingdao University of Science and Technology， Qingdao 266061， China）

Abstract：With the deepening of the reform of education system in China and the increasing expansion of the scale of higher institution running， the source of funds for colleges and universities has been expanded from the original single financial appropriation to a new pattern of financial appropriation as the main channel for raising fund for running colleges and universities. However， the internal control system of higher education institutions in China is not complete， such as the lack of ideological understanding， the lack of effective supervision mechanism， the lack of information support， and limited professional level of finance and auditors. To solve the above problems， the internal control system of colleges and universities can take some measures， such as enhancing the idea of internal control consciousness， establishing and perfecting the financial internal control system， accelerating the information construction to realize the integration of business and finance， and strengthening the quality construction of the financial and auditing team， which is to reasonably guarantee the legal and compliant economic activities of colleges and universities， the safety and effective use of assets， and the authenticity and effectiveness of financial， so as to support the long-term sustainable development of colleges and universities.

Key words：higher education institutions; internal control system; practice

一、引言

高等學校內部控制是指高等學校為實現既定的辦學目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對各項經濟活動的風險進行防范和管控。財政部出臺《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號），自2014年1月1日起施行。2015年12月21日，財政部印發《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕21號），要求內部控制尚未建立或內部控制制度不健全的單位，必須于2016年底前完成內部控制的建立和實施工作。從以上兩個文件可以看出，我們國家內部控制建設處于初級階段，內部控制制度和控制體系并不完善。具體到高等學校，隨著我國社會與經濟的高速發展，高等學校的經濟活動和教學方式在不斷創新的過程中趨于復雜化和多元化，對于財政資金、科研資金和其他資金的需求也不斷加大，這使得高等學校的經濟管理活動面臨前所未有的挑戰。近些年來頻繁出現大學教授挪用課題經費、以學生的名義冒領課題費，科研項目的負責人為騙取科研資金虛假報銷，高等學校財務管理人員挪用公款、職務犯罪等事件，暴露出我國高等學校內部控制建設不完備，資金等監管手段不規范、不到位等問題。如何加強我國高等學校內部控制建設，提高財務審計等專業人員的綜合素質、提升管理水平，建立適應并促進高等學校改革發展需要的內部控制管理制度，成為擺在我們面前的一項重要課題。

本文以國內外相關內部控制的理論研究為基礎，根據目前我國高等學校內部控制存在的問題，提出完善高等學校內部控制的相應對策與方法。

二、國內外研究現狀

（一）國內研究文獻綜述

我國早期關于內部控制的研究大多基于審計工作和財務工作。如徐政旦提出，“無論是由內部審計師或執業會計師所進行的審計，內部控制對審計工作的性質所發生的影響，大于其他因素。”[1]康亦鳴和蔡玉芳指出，“只有把財會部門內部監督完善地建立起來，才能有條不紊地對本單位所屬部門的各項經濟活動，進行嚴密的監控。”[2]

自2014年1月1日《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）實施以來，我國學者逐漸開始了對高等學校內部控制框架體系的研究。具體包括以下幾個方面：（1）內部控制概念框架及目標。章歡平構建了高等學校內部控制體系及內部控制目標等級評定表，對內部控制在高等學校治理中的實踐與創新進行了探索與研究[3]。（2）預算績效管理方面。張婷以內部控制為視角，認為高等學校應重視內部控制和預算績效管理的融合，提高內部控制意識，強化內部控制建設，提高預算績效管理的科學性[4]。（3）信息化運行方面。陳映雪基于規范高等學校內部控制體系落地實施的角度，將高等學校內部控制信息化建設分為前期調研準備階段、業務梳理和風險評估階段、內部控制系統建設落地實施階段、內部控制系統的運行和監督評價五個階段[5]。（4）風險管理方面。王健等以有效風險管理與控制的“三道防線”為模型，從高等學校機構設置、職能分工和資源分配三個方面構建了風險導向型內部控制體系[6]。（5）基于政府會計制度的研究方面。2019年1月1日《政府會計制度—行政事業單位會計科目和報表》（財會〔2017〕25號）在行政事業單位實施后，有學者從政府會計制度角度研究高等學校的內部控制，如李雪萍提出，“政府會計制度對事業單位財務管理的影響，政府會計制度下財務核算和預算核算兩種模式下需要對整體的財務業務流程進行優化，對重點核算的會計業務加強監督管理，保證會計核算的準確性，提高監督管理水平。”[7]

（二）國外研究文獻綜述

國外對于內部控制的研究相對較早。20世紀20年代，美國注冊會計師協會與美國聯邦儲備委員會共同發布《會計報表的驗證》，這是國外最早的內部控制理論研究。美國反虛假財務報告委員會下屬的發起人委員會（The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission，COSO）從控制環境、風險評估、內部控制活動、信息與溝通、監督控制五個方面構建了內部控制框架，這一內部控制框架沿用至今。COSO又于2004年發布了《企業風險管理—整合框架》，研究了風險管理的重要性，認為內部控制可以納入風險管理當中。

在高等學校內部控制建設方面，國外很多高等學校根據法律法規的規定，并結合自身的實際情況制定了與其自身發展相適應的內部控制制度。加拿大、美國、日本一些知名大學大多采用COSO構建的內部控制框架，建立了較為完善的內部控制體系，其更加注重內部控制的執行、監督與考核評價;內部控制的組織機構設置一般為董事會下設學術委員會、校長和審計委員會，各機構由不同的專家組成，分別對學校的日常管理、學術科研管理和經營管理等進行監督與評價;通過建立內部信息反饋渠道傳遞信息，及時修正內部控制相關制度，解決相關問題[8]。英國各高等學校的內部控制得到了政府的高度重視，實施全員參與制度監督與執行，保證內部控制的有效開展。法國政府于2007年通過《大學自治法》，要求公立高等學校擴大自治權，之后陸續出臺了相關的法令推進高等學校實施內部控制，同時法國的教育和財政部門又編寫印發了《高校內部控制指導手冊》，以規范法國各高等學校內部控制的建設[9]。

縱觀國內外對于內部控制的研究，內部控制的理論研究已趨于完善，隨著社會的發展和技術的進步，對于內部控制的研究也逐步擴展為多角度和不同方面實踐性的應用研究。本文在現有觀點和理論的基礎上，結合我國高等學校自身的特點，研究具有普適性的高等學校內部控制管理體系。

三、我國高等學校內部控制存在的問題

近年來，隨著我國教育體制改革的不斷深化，高等學校辦學規模日益擴大，經費來源從單一的財政撥款拓寬為財政撥款為主、多渠道籌集辦學經費為輔。高等學校的業務管理也越來越復雜，如科研團隊、人才隊伍、大型儀器設備共享中心以及獨立核算單位等附屬企業的管理，業務的多樣性使得高等學校的業務管理越來越傾向于企業化管理，高等學校的發展對內部控制管理提出了更高的要求。各高等學校雖然已經對內部控制進行了整改和完善，并取得了一定的成效，但在思想認識、制度建設、信息化建設、人員業務水平等方面仍存在不足。

（一）思想認識問題

一方面，高等學校的管理人員一般由學校從事教學科研某一領域的專家學者擔任，他們的高等學校經營管理經驗不足，尤其財務管理知識相對欠缺，對內部控制不了解不理解，甚至認為內部控制可有可無，即使相關政策早已出臺，在業務的處理過程中仍遵循原有的方式方法，沒有創新和突破，缺乏自主判斷的意識。另一方面，傳統的強制性規范和既定的框架式規定使管理者被掌握在事先確定的規劃與計劃范圍內，學習能力、創新能力被抑制，導致管理工作中存在“墨守成規，不求突破”的現象。由于高等學校內部控制沒有引起學校相關部門的重視，內部控制建設無法得到相關部門的配合。

（二）制度不健全，缺乏有效的監督機制

一方面，為應付上級部門的檢查，高等學校往往會編制相關內部控制的制度，但編制的制度落實落地較難，存在流于紙面化、形式化的現象，導致制度執行流程不暢，實操性差，部門之間協調配合難;另一方面，高等學校雖有獨立的內部審計部門和紀檢監察部門，但各職能部門的監督權責不清晰，監督的具體要求和程序不明確，沒有統一衡量內部控制的標準。內部控制制度的不健全以及缺乏行之有效的監督評價機制，勢必會對高等學校內部控制的進一步發展帶來阻礙。

（三）信息化支持不夠

一方面，高等學校內部控制的實施需要完善的信息系統支持，多數高等學校內部控制管理軟件程序煩瑣，系統不穩定，維護難。管理軟件因從軟件公司購買，大多不能與學校實際情況完全匹配。另一方面，各職能部門之間存在“信息孤島”，業務與財務相分離、各自為政。為保障高等學校經濟活動合法合規、提高服務效率和效果，內部控制的支撐手段信息化仍需不斷發展和改進。

（四）財務、審計人員業務水平有限

高等學校收入渠道的多樣性，對高等學校財務、審計人員的綜合專業素質提出了更高要求。但因為工作性質的原因高等學校對財務、審計工作人員的學歷要求相對較低;另外財務部門日常工作煩瑣，在職在編人員很難滿足日常工作的需要，很多崗位由業務水平相對較低的非專業臨時聘用人員擔任。因此，財務、審計人員在專業技術水平和工作能力上存在較大的上升空間。

四、高等學校內部控制建設的建議

（一）轉變思想觀念，增強內部控制意識

轉變思想觀念，長遠布局。高等學校的管理人員需增強內部控制管理意識，高度重視學校內部控制管理工作，積極主動了解相關政策法規、財經制度和內部控制管理制度，提高內部控制管理的專業敏銳性。內部控制牽頭部門要全面推行內部控制，盡量做到實際推動、內外結合、打下基礎、長遠布局。

高等學校要加大對內部控制等相關財務管理文件的宣傳力度，擴大宣傳覆蓋面。如邀請專家做內部控制管理的專題講座;財務部門以PPT等多種形式宣傳解讀報銷細則、財務審批制度和流程、招待費等“三公”經費的管理辦法等制度文件，并通過網絡傳播擴大宣傳解讀的覆蓋面;組織職能部門負責人外出參加內部控制的相關培訓，通過培訓學習、共同交流等手段增強全員的內部控制管理意識;紀檢監察機構定期組織宣講有關違反財經紀律、觸犯法律的案例，增強全體職工的法律意識、財經紀律意識，提高內部控制意識。

（二）建立并完善財務內部控制制度

提高高等學校的內部控制管理水平，應制度先行。高等學校應根據國家相關制度和上級有關文件要求，結合自身工作實際，制定一系列行之有效的制度文件，通過流程再造規范各類經濟業務的管理。

1. 預算績效管理方面。統一領導，分級管理。高等學校財務部門在校黨委的領導下，全面負責學校的財務工作。二級單位對學校撥付的經費擁有管理和使用權，學校對學院經費進行集中核算和監督，并實時、全面向學院提供有關會計信息，具體做法為組建預算委員會，由學校的校長及校務會成員領導執行。堅持根據收入及支出兩個方向編制預算計劃的原則，建立健全財務審批控制制度，包括預算與實際發生的差異、審批程序及人員的相互審核及制約。每個年度末，將上一年的收支詳情進行匯總、對比，將實際收支與年初預算同時進行對比分析，為下一年度的預算編制提供可靠的參考信息;同時要做好院級單位預算執行的績效考核工作，通過提供準確、有效數據，充分發揮績效考核激勵作用;做好預算專項資金的事前、事中、事后績效評價工作，配合高等學校發展目標實施部門預算績效考核。

2. 收入管理方面。高等學校收入主要包括財政補助收入、事業收入、上級補助收入、附屬單位上繳收入、創收收入和其他收入，以上收入應全部納入高等學校的預算統一管理。高等學校財務部門應嚴格執行國家規定的收費范圍和標準，依法依規規范各項收入的管理，保障學校事業健康發展。根據國家有關法律、法規和文件精神結合高等學校自身實際，制定學校收入管理辦法。嚴格執行“收支兩條線”管理，各項收入全部納入學校預算，統一核算，統一管理。對于學校各學院、各職能部門在開展正常教學科研工作和管理業務以外，利用學校的有形和無形資產（資源）依法合規從事的有償性教學、資產使用和智力服務等活動取得的創收收入，如利用學校資源有償舉辦各種非學歷教育的培訓班、研討班、學習班等取得的收入，利用校內各類房產、場地對外出租取得的收入，教學科研儀器設備對外提供檢驗、測試、分析服務等取得的收入，高等學校在制定收入管理辦法時在相關文件中應專門體現這類創收收入的管理，規范這些收入的管理和使用。

3. 支出管理方面。支出就是學校發生的各項費用的支出，包括開展教育教學及其他活動發生的各項支出，如學校購買教學設備、學生實習實踐、學生管理、職工薪酬的發放、節假日福利費等。高等學校應在年初編制支出預算，學校所有收支均需納入預算管理，在學校批準的預算額度內開支。高等學校財務部門制定的預算經學校黨委常委會研究批準后，即具有制度效力。預算一經批復，一般不予調整。因重大事項確需調整的，應按相關審批程序辦理;對涉及預算支出科目變化的，由二級單位提出調整方案，相關職能責任部門核定后，由財務部門執行;對涉及預算金額調整的，預算變動的額度應按權限分別由分管財務工作的學校領導審批、校長辦公會議討論決定或由校黨委常委會研究決定。同時，各高等學校要制定支出的財務報銷規定。為了防止胡亂花銷、鋪張浪費等行為的出現，還應根據支出計劃，建立健全審批制度和程序，對支出金額進行分級審批。

4. 資產及報廢管理方面。高等學校應設置資產管理職能部門對學校資產進行專門管理，建立和完善資產內部管理制度，明確崗位管理人員的職責和權限，確保資產的安全和有效利用。針對資產的保密性需簽署保密合同，并制定嚴格的保密程序。自然老化或無法修繕的教學儀器，保管人員應在上報相應上級進行申請核定后方可報廢。修理費用過大的機器，可以按程序報廢清理;可重復利用的零件，請相關人員核定，進行登記，主管人員及分管校領導審批;大批量處置的數額較大的資產，需經學校黨委常委會研究決定后再到財務部門銷賬登記。

5. 票據的領用制度。高等學校應加強對收費票據的管理、財務監督，規范收費業務審批流程，并根據我國發票管理辦法和稅法的相關規定，結合各高等學校具體情況，制定本校的收費票據管理辦法。高等學校財務部門負責統一管理、購買或印制票據，并建立管理制度規范票據的領購登記、保管、繳銷等，高等學校內部除財務部門之外的任何部門和個人，禁止自制、購買各類收款收據。

6. 會計檔案管理方面。會計檔案不僅指學校在進行會計核算等過程中接收或形成的，記錄和反映學校經濟業務事項的，具有保存價值的文字、圖表等各種形式的會計資料，還包括通過計算機等電子設備形成、傳輸和存儲的電子會計檔案。會計檔案是高等學校的重要檔案之一，高等學校財務部門及校屬獨立核算單位所形成的會計檔案，均要按規定移交學校檔案管理部門實行集中統一管理。高等學校檔案管理部門和財務部門共同負責對所屬各單位會計檔案管理工作進行業務指導和監督檢查。各高等學校應根據國家相關法律法規和會計檔案管理相關辦法的規定，結合各高等學校實際情況制定本校的會計檔案管理辦法，規范會計檔案的管理。

7. 合同管理方面。各高等學校應明確合同的授權審批和簽署權限，嚴格把關合同審批程序和簽章授權情況，仔細審核擔保、投資和借貸等合同，對于可能損害學校利益的大項目合同需在學校校長辦公會或黨委常委會研究通過后方可簽署，避免因管理不善而造成財產損失。財務人員應根據合同約定進行付款及記賬;重大款項有異議的，需與相關人員進行核實，再報上級領導同意后方可付款。按照經常發生和偶然發生的不同業務類型，對合同進行分類，合同簽署日期、履約日期要進行相應記錄和管理，并根據合同的金額做出相應預算，以便于編制下一年度預算報表，更合理地進行內部控制。

（三）加快推進信息化建設，實現業財融合

當代社會，隨著電子信息技術的跨越式發展，信息和“互聯網+”技術的應用范圍越來越廣。高等學校各項制度的執行也需要信息化手段作為保障，因此，各高等學校應推進學校的智慧校園信息化建設步伐，建立各部門信息共享平臺，尤其是財務信息化建設平臺，打通部門之間的“信息孤島”，通過信息化建設實現業財融合。

1. 業財融合的一體化辦公體系。高等學校業財融合是指學校財務、各類業務、信息化三位一體，各職能業務部門和財務部門利用現代信息技術手段達到資金流、業務流、信息流等數據資源的實時共享，為高等學校的管理活動進行合理規劃、決策參考和績效評價等，最大限度地實現數據共享。業財一體化平臺可實現學校財務與各業務系統的集成，從而將信息化管理延伸到業務環節，使財務數據和業務數據融為一體，最大限度地實現數據共享。

2. 財務信息電子化。實現財務系統與電子票據系統的對接，票據開具實現自動化、智能化，提高開票效率，降低出錯率，將財務人員從以往繁雜的手工開票、打印票據等工作中解脫出來。同時，繳費人員可通過PC端或移動設備進行票據的實時查詢與打印，實現收費流程的信息化監管。

3. 內部控制融入信息化手段。（1）財務報銷審批由傳統的線下模式轉為線上模式，經辦人、報銷人、負責人通過財務系統軟件進行審批操作，從而縮短審批期，且將內部控制制度相關文件規定嵌入系統審批流程，可以有效避免出現審批人因對政策疏忽而把控不嚴的漏洞。（2）自動識別票據。提升發票錄入準確性，提高業務處理時效，提升服務品質，節省人力、物力。（3）內部控制信息化建設。收款方賬戶信息鎖定，會計核算人員不能修改;公務接待、公務出差、大額資金業務事前審批，加強事前、事中控制，而不僅是重視事后控制。

（四）加強財務、審計人員素質建設

建立完善的內部控制體系，提高財務管理整體水平，需要有一支高素質的財務、審計隊伍作為支持。為此，一要提升財務、審計人員業務素養，實現行為約束、行為優化。學校管理是動態的管理，不能一成不變，其支撐點在創新。高校應施行引導性規范，引導財務、審計人員思考如何在既定的框架內做得更好，以其自發行為改善提升其自身素質，激發其在組織可控范圍內的創新能動性，從而滿足財務、審計人員自我目標實現以及組織目標實現的雙重需求。二要提升財務、審計人員的道德品質，以目標為驅動，完善考核制度。考核制度不完善帶來的管理不規范、用人失察、監管不力等問題，易導致效能低下與廉政風險。因此在把好用人關的基礎上，可將績效評價與內部控制相結合，將內部控制績效考核與部門工作考核、高等學校日常監管相結合，調動相關人員的積極性，引導鼓勵各單位主動監督與被監督，從而完善內部控制，并將內部控制建設落到實處。

五、結語

高等學校要提高風險管控能力、促進學校高質量內涵式發展就要對內部控制給予足夠的重視。建立行之有效的內部控制應從學校的立場出發，制定適應高等學校發展、符合市場經濟規律的內部控制制度和體系，使高等學校各項經濟活動和校園業務更加高效、透明、規范，從而降低高等學校運營成本，保證資金的使用和籌集都能夠有序進行，從而推動學校各個方面的發展。

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[責任編輯 王艷芳]