我國養老服務產業中的公共財政作用機制探索

【摘? 要】在我國人口老齡化日益凸顯的情況下，老年人養老服務需求日益增加。我國自1982年實行計劃生育政策以來，家庭人口數量不斷縮減，難以擔負日益嚴重的養老重擔，這一現狀已成為從家庭到政府都不得不面對的嚴峻挑戰，需要匯聚社會各界的力量共同解決。本文以相關理論闡述和分析作為支撐，結合我國養老服務業的發展現狀，分析公共財政的作用機制，并從國外養老業的具體做法以及財稅政策中，總結出可供借鑒的經驗，并對我國養老服務業的發展提出了合理化建議。

【關鍵詞】人口老齡化;養老服務;公共財政

引言

隨著經濟發展和和科技進步，人類壽命不斷延長，同時伴隨著人口出生率的降低，老齡化已經成為一個全球性的問題。據國家統計局公布，2018年底我國的老年人總數達到2.49億人，占總人口數的17.9%，65歲以上的人口達到1.67億人，總人口占比11.9%。比較過去三年的數據，我們可以看到，中國老年人口的數量和比例都在上升。老年人口的持續大量增加，使得社會對養老服務的需求也迅速增長。

1.我國養老服務發展情況

我國的養老模式主要有兩種：家庭養老和社會機構養老。中國人自古奉行“百善孝為先”，贍養老人是子女的責任和義務。然而，由于多年來我國的計劃生育政策，中國的家庭逐漸轉變為“4-2-1”模式，年輕一代的養老壓力逐漸增大，“空巢老人”現象越來越普遍，子女親自實施照顧的傳統家庭養老模式越來越難以實現。社會機構養老模式——通過專門設施和專業人員為老年人提供有償或無償的生活照料或精神慰藉，具體包括養老院、社會福利院、養老公寓等。這種養老模式比家庭提供的服務更科學、更專業，但供給量與需求量之間的差距很大。據2016年社會服務發展統計公報數據：全國各類養老服務機構和設施有14萬個，每千名老年人擁有的床位數為31.6張，仍遠低于發達國家50-70張的水平，即便是經濟水平較高的北京市，每百名老年人的養老床位數也僅有3到4張，沒有達到國際4-8張的水平。

政府出資興辦的養老機構數量太少，是養老服務體系的突出問題，在一些地區，甚至還有排隊等待入住公共養老機構的現象。另一方面，我國養老服務供需結構性矛盾十分突出。隨著養老金連續13年上漲，老年人的收入水平有了明顯的提高，對養老需求也從基本生活護理，發展到娛樂休閑等全方位需求。但從中國目前的養老機構的現狀來看，民辦養老機構基礎設施建設相對落后，而設施齊全的高端養老機構，只有少部分高收入人群能夠負擔得起，床位空置情況比較嚴重。

此外，社會力量參與養老投資的參與度相對較低。目前，我國民營資本投資的養老機構數量還不到20% ，養老行業社會資本投資的積極性不高。盡管我國的養老服務市場較大，但社會資本投資養老產業的積極性并不高。這主要是因為：一方面我國的養老產業還處于發展初期，國家的配套政策相對滯后，難以形成穩定的投資環境，社會資本的進入積極性自然不高。另一方面社會資本的逐利性，決定了其投資興建的養老機構收費較高，社會認可度較低，導致了非公立養老機構空置率較高，這也是社會資本謹慎進入養老服務業的原因所在。

2.其他國家經驗借鑒

2.1瑞典

瑞典是人口老齡化問題解決比較成功的國家之一。其社會養老機構有三種模式：一是由政府直接管理，其工作人員為政府雇員，以非營利性機構的方式運營管理;二是由政府設立，與私人機構簽訂合同、委托私人經營，政府對機構給予一定的政策優惠;三是由政府支持，非政府組織承接，其經費來自政府撥款。以上三種管理模式相互結合、互為補充，一方面有助于政府提供社會服務，另一方面也可以開展一些營利活動。此外，瑞典政府在培訓護理人員、為老年人采購設施、研究和開發老年人用品、為老年人提供培訓和咨詢等領域占據主導地位，正是由于大量政府資金的投入和正確引導，瑞典老齡化產業取得了較為顯著的成就。

2.2法國

在快速老齡化背景下，法國政府將老齡產業放在優先發展地位。依據明確的法律規范，法國政府引導各類社會力量興建養老機構等基本養老設施，并采取合適的方式給予老年人一定的補貼，如通過服務抵金劵的形式對老年人進行補貼，或承擔老年人入住政府福利性養老機構的主要養老費用。此外，通過引入市場競爭機制，擴大了老年人的選擇范圍，從而促進相關企業不斷提高服務水準。從表面上看，引入私人資本投資老齡化產業在一定程度上增加了法國政府的監管責任，但從長遠來看，應對老齡化挑戰，繁榮老齡化產業有利于減輕法國政府的養老負擔。

2.3日本

日本作為全球最合適養老的國家之一，具有亞洲乃至全世界最完善的社保機制和最高的福利水平，其養老服務業具有完善的法律和制度體系支持，很多養老制度體系可以為我們學習借鑒。首先，在政府補貼角度，日本采用的是對養老機構提供建設運營補貼，有數據顯示，僅2012年日本為老年公寓資金預算就達到了325億日元，支出金額巨大。日本的養老服務機構基礎設施主要是公辦的政府出資，而在運營管理方面，則通過招標等形式下放給社會組織和個人，在養老機構運營過程中，政府也會給予運營補貼，同時對運營效果進行指導和評估。民辦養老服務機構的建設和經營，必須符合法律規定，經政府批準。日本的《社會福利事業法》、《民營養老院設置和運營指導方針》等相關法律對老年服務機構的建設、發展、運營及其后續工作做出了明確指導和規定。雖然我國有針對養老機構的補貼，但大多是一次性的補貼，支持力度較小，相關法律法規還不完善。

3.作用機制探索

20世紀70年代以來，西方社會掀起一股改革政府、提高行政效率的浪潮。美國學者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒基于美國政府具體運行體制改革的實際案例，針對官僚制政府的一些列弊病，提出運用企業家精神來重新塑造政府，主張“不爭論政府的大小而力求政府的效率，不強求政府做什么而著眼于政府怎么做，不糾纏征稅多少花錢多少而講究適當征稅花錢得體，不辯論政府辦事的動機而著重政府辦事的后果”。該書出版后，在美國產生了巨大的影響，美國政府專門基于該書內容開展了一項為期6個月的、對聯邦政府的全面調查研究計劃。書中提到的“具有企業家精神的政府”思想，在很長一段時間內成為了西方國家行政改革的主流指導思想，也在一定程度上影響著西方國家養老政策的制定。“企業家精神”理論中清楚地提到，政府的作用“是掌舵而不是劃槳”，即政府不是提供公共服務、而是應該扶持各類能發揮掌舵作用的非政府組織，向它們提供政策、援助資金、進行業績評估。政府需要“授權而不是服務”，把公共管理控制權從官僚機構轉移到社區，讓其可以自主選擇優質的公共服務提供者。“引入競爭機制”必不可少，即政府主動打破壟斷，促進公共服務提供者公平競爭，通過項目招標、合同承包等方式進行調控，促進公共服務的公正和高效。雖然該書內容主要基于西方現代國家的行政改革案例，但對我國也存在一定的借鑒價值，特別是對于我國養老服務模式的探索給出了十分重要的啟示。從我國養老服務投資主體來看，社會力量的參與度較低，民間資本投資興建的養老機構不足20%，公辦機構仍占據主體，并且存在政府投資興辦的養老機構數量少、服務水準低下等問題。盡管我國的養老服務市場較大，但社會資本投資養老產業的積極性并不高，究其原因，一方面我國的養老產業還處于發展初期，國家的配套政策相對滯后，難以形成穩定的投資環境，社會資本的進入積極性自然不高。另一方面社會資本的逐利性，決定了其投資興建的養老機構收費較高，社會認可度較低，空置率較高。

根據我國養老服務業的發展現狀，借鑒國外養老產業的具體做法以及財稅政策，對我國養老服務業的發展進行了如下探索：

3.1發揮政府出資的主導地位，致力于投資結構的合理化。

目前來看，政府仍然是我國養老服務業的主要投資來源，但投資結構需要進一步優化。參照國外經驗，中央和地方按比例分攤養老服務費用，合理制定比例。由于養老服務提供是區域性問題，所以中央應該考慮環境的整體性和各地的差異性，要發揮好縱向轉移支付的作用，鼓勵中央政府向地方劃撥養老服務財政專項資金，中央和省級財政下達轉移支付時，要優先保障落后地區的養老服務水平，加強貧困地區的養老服務的投入。

3.2鞏固政府托底作用，支撐養老服務業的發展。

一是擴大老年人社會基本保險覆蓋面。通過基本養老保險、基本醫療保險，有助于老年人最基本生活得到保證，這也可以通過補貼實現，高齡老人補貼、4-2-1家庭補貼，都會在一定程度上實現政府托底職能。其次，繼續加大對養老機構的設施建設。現在養老床位缺口仍然很大，供需差距明顯，政府的托底、引導，便是轉變運營模式，公建民辦以及引入民間資本興建養老設施[4]。對公辦機構，要注重其運行效率，對民辦機構，要通過補貼、稅收優惠等，承認其營利性。

3.3引入社會資本，構建多元化的投資主體。

養老產業的穩定健康發展離不開社會資本的積極參與，因此，作為養老服務產業發展的首要任務，需要構建多元化的投資主體。一是建立養老基金，引導社會資本向養老行業的投資，這在一定程度上可以解決企業啟動資金不足的問題。? ? ?二是采用財政貼息的手段，對于養老項目的貸款給以一定的補助，并引導銀行尤其是政策性銀行對其提供低息的綠色信貸。三是給予一定的政策傾斜。如政府應通過稅收優惠政策支持，結合定期考評機制，來鼓勵社會資本進入養老服務業。

4.結語

養老產業具有明顯的公共服務性質，關系到廣大人民群眾的切身利益，是國家完善社會保障機制的重要領域。它的非營利性和公益性決定了其不能單獨由政府或由市場提供。在社會主義市場經濟中發展養老服務產業，既要發揮市場決定作用，也要發揮好政府作用。政府要充分發揮在維護宏觀經濟穩定、優化公共服務能力、加強老齡化市場監管、確保行業公平競爭、維護市場秩序、彌補市場失靈等方面的責任和職能。在我國養老服務業的發展中，只有政府更好地發揮作用，堅持政府主導、政策引導與市場主體相結合，市場才能在資源配置中發揮決定性作用，養老服務業才能平穩、健康、快速地發展。

參考文獻

[1]孫曉華，辛陽.我國養老服務業的現狀及對策[J].吉林工商學院學報，2018，34（03）：115-118.

[2]鄭茜茜.論我國社會養老供給側改革的困境與路徑[J].中州大學學報，2018，35（04）：41-45.

[3]李東陽.歐盟國家發展老齡產業的經驗及啟示[J].老齡科學研究，2016，4（07）：73-80.

[4]劉穎.我國養老服務業發展中的財稅政策研究[D].遼寧大學，2017.

[5]童暉.我國金融支持養老服務業發展的研究[D].吉林財經大學，2017.

作者簡介：張雯雯（1989.4-），女，江蘇連云港人，碩士研究生，研究方向為政治與公共管理。