從“三調”分類到市縣國土空間總體規劃用地用海分類轉換技術方法探索

詹龍圣

（廣東省城鄉規劃設計研究院有限責任公司，廣東廣州 510290）

2020年9月，自然資源部印發《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》，提出各地應在第三次國土調查（以下簡稱“三調”）的基礎上，按照國土空間用地用海分類、城區范圍確定等有關規劃規范，形成符合規定的國土空間利用現狀和工作底數[1]。2020年11月，自然資源部印發《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（以下簡稱《分類指南》），明確了國土空間調查、規劃、用途管制分類的總體框架及各類用途名稱、代碼與含義[2]。《分類指南》規定國土空間總體規劃原則上以一級類為主，可細分至二級類。各地在開展國土空間規劃編制過程中，需要以“三調”成果為基礎，結合規劃許可、土地供應、確權登記、詳細規劃、遙感影像、地名地址和互聯網地圖POI等數據，將用地分類轉換為規劃用地分類。本研究結合市縣級國土空間總體規劃編制的實踐，從用地分類轉換的總體要求，從基數資料收集、地類“一對一”銜接與“一對多”細分規則、常見問題處理等方面入手，探索從“三調”到國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類轉換的技術方法。

1 總體要求

《分類指南》總體上繼承了土地利用現狀分類的用地內涵和分類標準，明確了用地用海分類與三調工作分類的對接關系[3]，并根據《分類指南》中與“三調”工作分類對接情況，嚴格在“三調”用地分類基礎上進行“一對一”銜接、“一對多”細分。結合市縣級國土空間總體規劃編制與管理工作要求，轉換后分類以一級類為主，根據實際需要可細分至二級類、三級類。轉換后的國土空間規劃現狀基數原則上不得更改“三調”確定的各類用地數據。

在市縣國土空間總體規劃編制階段，為滿足建設用地進行歸并統計的要求，參考《廣東省國土空間規劃數據治理指南（試行）》[4]，應將三調中的“溝渠”細化為“溝渠”和“干渠”，將“農村道路”細分為“村道用地”和“田間道”。“三調”確定的公共管理和公共服務用地、商業服務業用地可以不細分出城鎮社區服務設施用地（0702）、農村社區服務設施用地（0704）。

2 基礎資料梳理

分類轉換工作需要收集自然資源部門數據、相關專項現狀及規劃和互聯網地圖POI等基礎數據。

（1）自然資源部門數據。

自然資源部門數據包括“三調”成果數據庫，含細分地類圖斑、年末庫、舉證圖斑照片等；國有建設用地確權發證，進行不動產登記、土地供應、總體規劃、控制性詳細規劃、地籍調查、地理國情普查；最新“三調”數字正射影像（分辨率優于0.2 m）、高分辨率多波段遙感影像（含可見光和近紅外波段、分辨率優于2 m）；農用地整治、農村道路、農業設施建設備案等相關數據。

（2）相關專項現狀及規劃。

相關專項現狀及規劃數據包括市政公用設施、公共服務、交通、不可移動文物名錄、文物保護單位區劃等。市政公共設施主要包括供水、排水、防洪排澇、電力、通信、燃氣、消防、環衛，公共服務主要包括教育、衛生、體育、文化等，綠地系統，交通主要包括綜合交通、停車、公交、港口等。

（3）網絡數據。

網絡數據包括互聯網地圖POI數據、網絡地圖、街景圖等。對基礎數據進行空間矢量化、格式轉換、坐標轉換處理，根據各類用地轉換需要，分類梳理各類要素名錄、用途、詳細地址、經緯度坐標等信息，建立工作基礎數據庫。

3 分類銜接與細分規則

3.1 “一對一”銜接

根據《分類指南》“三調”工作分類，其中8個一級類（00濕地、01耕地、02種植園用地、03林地、04草地、06工礦用地、07住宅用地、11水域及水利設施用地）中的34個二級類，3個一級類（08公共管理與公共服務用地、10交通運輸用地、12其他土地）中的11個二級類（08H1機關團體新聞出版用地、1002軌道交通用地、1003公路用地、1007機場用地、1009管道運輸用地、1201空閑地、1203田坎、1204鹽堿地、1205沙地、1206裸土地、1207裸巖石礫地），共45個二級類可通過地類銜接直接轉換。

建立分類轉換對照表，可直接在GIS軟件中進行屬性關聯，實現快速轉換。

3.2 “一對多”細分

“三調”工作分類的6個一級類（05、08、09、10、11、12）中的13個二級類需要進行地類細化，如表1所示。

表1 地類“一對多”細分對照表

對照用《分類指南》中各分類含義界定，按照“國有建設用地確權發證數據、土地供應數據、詳細規劃現狀數據、相關專項規劃現狀數據、POI數據、其他數據”[4]優先次序，采用疊加分析和影像、街景圖判讀，實地補充調查等方式，在不改變“三調”數據的前提下完成數據細分工作。

（1）05H1商業服務業設施用地。

優先以確權發證、土地供應數據為依據，參考控規、高清影像圖、實地補充調查進行細分。

（2）0508物流倉儲用地。

（3）08H2科教文衛用地。

優先以確權發證、土地供應數據為依據，參考控規、專項規劃現狀、設施名錄、體育設施專項調查、高清影像圖、POI、實地補充調查進行細分。

（4）0809公用設施用地。

優先以確權發證、土地供應數據為依據，參考控規、市政公用設施專項規劃現狀、設施名錄、高清影像圖、POI、實地補充調查進行細分。

（5）0810公園與綠地。

優先以確權發證、土地供應數據為依據，參考控規、綠地系統專項規劃現狀、公園廣場名錄、高清影像圖、POI、實地補充調查進行細分。

（6）09特殊用地。

我國是一個以煤炭為主要能源的國家，長期以來，煤炭在我國一次性能源生產和消費中的比重一直在60%以上，而且這種格局在短期內不會根本改變。2017年，我國生產原煤35.2億噸，同比增長3.3%。

優先以確權發證、土地供應數據為依據，參考總體規劃、控規、POI細分軍事設施、使領館、監教場、殯葬用地；參考不可移動文物名錄，細分出文物古跡用地。

（7）1001鐵路用地。

優先以確權發證、土地供應數據為依據，參考綜合交通規劃、軌道規劃、總體規劃、控規、POI等數據，識別鐵路客貨運站及其附屬設施用地，轉為對外交通場站用地，其他部分轉為鐵路用地。

（8）1004城鎮村道路用地。

參考綜合交通規劃、總體規劃、控規等規劃的道路等級數據，結合高清影像、街景中道路的寬度、斷面形式、車道數等，將快速路、主干路、次干路、支路、專用人行道和非機動車道等用地，包括其交叉口用地，轉為城鎮道路用地，其他部分轉為村莊內部道路用地。

（9）1005交通服務場站用地。

參考綜合交通規劃、總體規劃、控規、公交、停車等規劃的數據，結合POI、街景、實地補充調查，將公路長途客運站轉為對外交通場站用地。城市軌道交通車輛基地的輪渡、纜車、索道等的地面部分、附屬設施用地以及公共汽（電）車首末站、停車場（庫）、保養場、出租汽車場站轉換為公共交通場站用地。將獨立占地的公共停車場和停車庫用地（含設有充電樁的社會停車場）轉換為社會停車場用地。剩余部分轉為其他交通設施用地，包括教練場用地等。

（10）1006農村道路。

參考農用地整治、農村道路建設備案登記等數據，借助高分辨率多波段遙感影像解譯區分農村道路是否硬底化，通過實地補充調查等方式，將用于村間、田間交通運輸，服務于農村生活生產的對地表耕作層造成破壞的硬化型道路（含機耕道）轉為村道用地；將其他未對地表耕作層造成破壞的非硬化道路轉為田間道。

（11）1008港口碼頭用地。

參考港口規劃、POI、街景，港口客運碼頭及附屬設施用地轉為對外交通場站用地，其他部分轉為港口碼頭用地。

（12）1107溝渠。

“三調”二級分類的干渠（1107A）轉換為干渠，無二級分類，可參考干渠建設工程備案登記信息。人工修建的大型渠道從水源地直接引水或調水，用于工農業生產、生活和水生態調節，可細分為干渠，其他部分轉為溝渠。

（13）1202設施農用地。

參考農業設施建設備案資料，結合高清影像、POI和實地補充調查等數據，對地表耕作層造成破壞的、工廠化作物生產和為生產服務的看護房、農資農機具存放場所等、與生產關聯的烘干晾曬、分揀包裝、保鮮存儲等設施用地，不包括直接利用地表種植的大棚、地膜等保溫、保濕設施用地細分為種植設施建設用地。將對地表耕作層造成破壞的、經營性畜禽養殖生產及直接關聯的圈舍、廢棄物處理、檢驗檢疫等設施用地，不包括屠宰和肉類加工場所用地等細分為畜禽養殖設施建設用地。將對地表耕作層造成破壞的、工廠化水產養殖生產及直接關聯的硬化養殖池、看護房、糞污處置、檢驗檢疫等設施用地細分為水產養殖設施建設用地。

4 常見問題及處理建議

4.1 圖斑的分類轉化結果與“三調”地類不對應

針對圖斑的分類轉化結果與“三調”地類不對應的問題，在遵循“三調”結果和細分規則的前提下，應根據實際用途分類，對存疑地塊備注說明“三調與現狀不符”，提供土地權屬、高清影像、實地照片等數據，由上級主管部門判定，將問題圖斑反饋至土地變更調查工作團隊核實勘誤。

4.2 用地圖斑在實際使用中兼具多種功能

部分用地圖斑在實際使用中兼具多種功能的問題，具有相關權屬紅線等明確用地范圍的，建議以用地范圍進行圖斑切割細分，并備注說明“切分三調圖斑”，轉換后標識碼采用“三調標識碼”+“-1/-2/……”。沒有明確功能界線或在平面上無法準確細分、分割的圖斑，建議以地塊主導功能為參照進行轉化，進行備注說明，如“兼有080601醫院用地”。

4.3 設施無獨立占地或占地規模小于最小圖斑面積

針對部分設施無獨立占地或占地規模小于“三調”最小圖斑面積，導致無法在“三調”用地的基礎上進行細分的問題，建議在三調圖斑上進行備注說明，如“兼有非獨立占地080404幼兒園用地”。可在此基礎上新建各類公服、市政設施點要素圖層，便于后續計算相關各類設施覆蓋率指標。

5 結語

各地在開展國土空間規劃編制過程中，需要將“三調”用地分類轉換為《分類指南》規定的用地用海分類。本研究結合市縣級國土空間總體規劃編制的實踐，探索從“三調”分類到國土空間用地用海分類轉化的技術方法，總結用地分類轉化的總體技術要求，基數資料收集，地類“一對一”銜接、“一對多”細分具體規則，針對常見問題提出有效的處理建議，為市縣級國土空間總體規劃的用地分類轉換提供經驗借鑒。在實際工作中，應嚴格按照“國有建設用地確權發證數據、土地供應數據、詳細規劃現狀數據、專項規劃現狀數據、POI數據、其他數據”的優先次序，采用疊加分析以及影像、街景圖判讀、實地補充調查等方式，在不改變“三調”數據的前提下完成數據細分工作，形成符合規定的國土空間利用現狀的底圖，實現國土空間規劃的科學合理編制。