優化綜合性服務中心配置 提升農村公共服務可及性

楊崢威 曹書麗

摘 要：近年來，各地積極探索農村綜合服務平臺建設模式，通過新建、改擴建等方式建設了一大批鄉、村公共服務中心和文化活動中心等公共服務平臺，在提升公共服務成效、滿足人民群眾需求方面起到了積極作用，但仍然存在一些短板需要補足。要進一步提升農村公共服務的可及性，需要優化綜合性服務中心空間區位、降低群眾辦事成本，協助辦事人員和農民群眾縮小“數字鴻溝”、切實享受信息化便利，加強無障礙環境規劃與建設、方便老年和殘障人群參與。

關鍵詞：農村；公共服務；服務中心；可及性

農村基礎設施不足、公共服務落后是比較突出的民生問題，也是城鄉發展不平衡、農村發展不充分的直觀體現[1]。《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出，要創新基層管理體制機制，整合優化公共服務和行政審批職責，打造“一門式辦理”“一站式服務”的綜合服務平臺[2]。近年來，各地積極探索農村綜合服務平臺建設模式，通過新建、改擴建等方式建設了一大批鄉、村公共服務中心和文化活動中心等公共服務平臺，在提升公共服務成效、滿足人民群眾需求方面起到了積極作用，成為服務脫貧攻堅、助力鄉村振興的重要舉措，在全面建設小康社會補短板、改善農村公共服務供給方面有很大提升。

一、當前農村綜合性服務中心建設和服務面臨的挑戰

目前，農村公共服務已經基本解決了公共服務設施“從無到有”的問題，進入小康社會后，未來要著重解決設施和服務“從有到優”的問題。鄉鎮綜合性服務中心是農村公共服務的重要平臺，也是實現公共服務均等化的重要依托。優化鄉鎮綜合性公共服務中心配置和服務環境、提升農村公共服務可及性，使農民群眾能夠享受人性、便捷、高效的公共服務，是實現公共服務均等化、助力鄉村振興的基礎性工作。

（一）綜合性服務中心空間區位有待優化

現有綜合性服務中心可以劃分為原址改建擴建或擇地新建兩類，這兩類服務中心在空間、區位方面各有不同，但在服務可及性方面都有待優化。

首先，在原有辦公場地基礎上進行改建、擴建而成的綜合性服務中心，往往難以滿足多元化服務、多個窗口的空間要求。一些地方對原有服務設施進行了改建、擴建，但往往囿于建筑基礎、空間地域等條件的限制，“一站式辦理”黨群綜合服務、社會保障服務、社會救助服務、退役軍人服務、農業綜合服務、公共文化服務等多元化綜合性服務存在一定困難，限制了綜合性服務的便利性。

其次，新建綜合性服務中心增加了群眾辦事的時間成本和交通成本。不少地方為滿足政策上對公共服務綜合設施、人員、辦公場地等方面的要求，在原有辦公場地外擇地新建綜合性的服務大廳。新建的綜合性服務大廳在建筑面積、使用空間、設施設備等方面有較大提升，有些地方還提供人性化的服務，配備復印機、飲水機、等候座椅等，也有一些新建的綜合性服務設施主動向公眾開放衛生間，方便群眾。但擇地新建的綜合性服務設施為了滿足房屋建設、辦事空間、停車區域等要求，往往需要在與原有鄉鎮辦公場地一定距離的地方選址，這在一定程度上增加了群眾辦事的時間成本和交通成本。不少群眾辦事習慣到鄉鎮人民政府辦公地，而新建大廳往往有一段距離，事實上增加了群眾辦事的時間成本。尤其對于外地返鄉辦事的群眾，往往并不清楚哪些事務需要去鄉鎮人民政府辦公地辦理、哪些需要去綜合性服務中心辦理，需要來回多跑冤枉路，事實上并沒有體驗到“一門受理”“一站服務”的便利。

（二）服務人員和農民群眾面臨的“數字鴻溝”問題有待解決

綜合服務中心工作人員和農民群眾都面臨不同程度的“數字鴻溝”挑戰，增加了溝通成本和行政成本。這主要表現在以下兩方面：

一是各類信息系統之間的壁壘仍然存在，一些系統設計不夠人性化、操作界面不夠友好，給基層經辦人員和群眾帶來了諸多不便。由于基層人力有限，工作人員往往身兼數職，需要掌握不同的信息系統操作技巧，如低保信息系統、殘疾人兩項補貼信息系統、殘疾人信息管理系統、老齡信息系統等，不同系統間壁壘森嚴、操作方式差別很大，增加了工作量。也有一些系統在前期設計時對農村實際需求調研不足，導致系統設計有瑕疵；后期維護和客戶服務不佳，導致故障較多、且故障解決時間較長，群眾著急上火、對綜合服務中心的服務滿意度較低。

二是各種智能服務客戶端、App增加了農民群眾尤其是老年群眾、殘障群眾辦事的難度。這一點在一些新的App或者客戶端、公眾號剛剛啟用的一段時間內表現非常明顯，群眾有一些意見、工作人員的壓力也很大。以某地養老保險繳費及補繳為例，如果群眾不能在當地稅務部門的App或公眾號上繳費，就需要到距離更遠的縣城稅務局辦事大廳繳費，對于距離城區較遠的群眾來說，無疑增加了許多人力、時間和經濟成本。而App、公眾號的操作往往需要辦事員手把手指導，使得單人辦事耗時更長，降低了工作效率。

（三）綜合性服務中心無障礙環境建設有待提升

首先是綜合性服務中心在設計、建設時對無障礙設施的考量不足。第二次全國殘疾人抽樣調查數據顯示，我國農村殘疾人口為6225萬，占全國殘疾人口的75.04%，占全國農村人口的9.4%[3]，殘疾人群體的公共服務需求是十分迫切的，但由于整體社會環境無障礙設施建設不足，限制了殘障人士出行和參與社會活動，使得許多殘障人士在農村地區“隱形”，很少能夠參加公共活動、辦理公共事務，只得委托親友或者由辦事人員入戶辦理。這就導致許多地方忽視了殘障人士外出辦理公共事務的需要，綜合性服務中心幾乎沒有無障礙設施。曾有新聞報道某地公共服務中心有幾十級臺階且未設計坡道、辦事大廳的防盜門門檻也比較高，使得前來辦事的殘障人士只能“望階興嘆”。

其次是無障礙設施配套不夠，難以有效發揮作用。綜合服務中心的無障礙設施建設是一項系統工程，包含無障礙坡道、低位服務設施、無障礙衛生間（無障礙廁位）、無障礙停車位以及用于無障礙信息交流的語音、字幕、標識等無障礙設施，需要聯合配套才能發揮作用。有些綜合性服務中心僅在主要出入口設置了無障礙坡道，但辦公室門檻過高，殘障人士難以乘坐輪椅直接抵達辦事窗口；有些設置了殘障人士使用的衛生間但臺階并未配置無障礙坡道；有些辦事窗口前放置的凳子高度過高，影響了殘障人士和老年人使用，造成群眾只能站在窗口前辦事。

再次是公共服務無障礙信息交流存在許多障礙。綜合服務中心往往并未設置便于無障礙交流的語音、字幕、標識等信息交流無障礙設施，辦事程序、材料等也很少考慮到殘障人士的服務需求，背后往往有一種“隱形”假設，即殘障人士不需要這些服務，或者不需要自己前來辦理有關服務事項。

二、優化綜合性服務中心配置與服務的思考

面對綜合性服務中心服務可及性的三個主要挑戰，應系統謀劃、積極應對，從以下三個方面著力改進，提升公共服務可及性，提供更加人性、便捷、高效的公共服務。

（一）優化綜合性服務中心空間區位，降低群眾辦事成本

對于鄉鎮原辦公場地改建、擴建的綜合性服務中心，在空間有限的情況下，應根據當地群眾的實際需要細致梳理不同類別公共服務的服務對象規模、辦事頻率、工作節奏等情況，將涉及服務對象較多、辦事頻率高、工作節奏較密集的公共服務項目設置在綜合性服務中心相關窗口，最大限度方便更多群眾；同時，注意統籌規劃、調整鄉鎮辦公空間安排，將其他服務項目設置在綜合性服務中心鄰近的辦公室，盡量使群眾辦理多項事務時少跑路甚至不跑路。

對于擇地新建的綜合性服務中心，要充分考慮群眾的交通和時間成本，在條件允許的情況下盡量接近鄉鎮原辦公場地，以便群眾就近辦事。由于城鎮建設等因素不得不在遠離鄉鎮原辦公場地新建的，應當注意提前規劃好公共交通站點、機動車和非機動車停車位等配套設施，優化空間區位，方便群眾辦事，尤其方便外地返鄉人員辦事。同時，也應在鄉鎮辦公地、各村“兩委”辦公地和集市等公共場所張貼醒目標志，在當地公共服務性App、客戶端、公眾號等平臺發布新建綜合性服務中心的位置、辦事內容、聯系方式、交通方式等信息，使農民群眾了解、知悉，少跑冤枉路。

（二）協助辦事人員和農民群眾縮小“數字鴻溝”，切實享受信息化便利

一方面，著力構建大數據信息平臺，打破不同部門、條塊開發的信息系統之間的隔離和壁壘，能夠通過大數據解決的，盡量不讓鄉村工作人員和群眾提供，減少重復工作、無效勞動。同時，注意優化相關信息系統的設計、運行和維護，強化鄉鎮辦公設備維護，降低辦事過程中因系統或設備故障給辦事人員帶來的困擾、給群眾帶來的不便。

另一方面，在開發、推廣新的政務或公共服務App、客戶端、公眾號、小程序時，要考慮到老年人、殘障人士等特殊群體的使用需求，在設計、開發、使用時盡量簡潔、方便、安全。同時，也要考慮到部分群眾并無智能手機、必須線下辦理的實際情況，推廣時不能操之過急、期望一蹴而就，要給辦事人員和農民群眾充分的時間和空間學習、適應、調整，并且在辦事程序中預留現場辦理的空間和窗口，減少“信息鴻溝”的不利影響，使辦事群眾切實享受到信息化時代的便利。

（三）加強無障礙環境規劃與建設，方便老年和殘障人群參與

一方面，破除關于殘障人士社會參與的“隱形”假設，關注老齡化進程中農村老年人參與社會事務的需要，重視綜合性服務中心無障礙環境規劃與建設，從選址調研、規劃設計、建筑施工、使用維護等全過程加強無障礙設施建設，形成包括無障礙坡道、低位服務設施、無障礙衛生間（無障礙廁位）、無障礙停車位以及用于無障礙信息交流的語音、字幕、標識等無障礙設施在內的系統性無障礙環境，將綜合性服務中心打造成農村地區老年和殘障人群社會參與、環境無障礙的“示范工程”，真正實現公共服務在不同群體間的均等化。尤其要注意強化公共設備信息無障礙，保障特殊群體使用公共設備的合法權益，使公共服務設備的用戶操作界面符合信息無障礙標準，保證包括殘障人士、老年人在內的所有用戶能夠平等方便使用[4]。

另一方面，在政策宣傳、服務提供、事項辦理等環節充分考慮老年和殘障人群的需要、在少數民族地區考慮當地群眾的語言使用實際，采取多元化的、人性化的宣傳手段、服務方式和辦事程序，為弱勢群體參與社會事務、享受公共服務創造良好的環境。

三、結語

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出，要堅持盡力而為、量力而行，健全基本公共服務體系，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，完善共建共治共享的社會治理制度，制定促進共同富裕行動綱要，自覺主動縮小地區、城鄉和收入差距，讓發展成果更多更公平惠及全體人民，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感[5]。在全面建成小康社會后的“十四五”時期，農村公共服務均等化問題仍然需要重點關注，其中鄉鎮綜合性服務中心建設和配置是一個基礎性問題。要從優化空間區位、縮小“數字鴻溝”、強化無障礙環境建設三個方面持續發力，優化鄉鎮綜合性服務中心配置、推進農村公共服務可及性，不斷提升農村公共服務水平，助力實現鄉村振興、推動農業農村現代化。

參考文獻

[1]農業農村部網站.抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康——中央農辦主任、農業農村部部長韓長賦就2020年中央一號文件答記者問[EB/OL].（2020-04-29）[2021-05-01].http：//www.ltxgbj.moa.gov.cn/lgbydqk/2010qklb1/202001_01/202004/ t20200429_6342706.htm.

[2]農業農村部網站.中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見[EB/OL].（2018-02-05）[2021-05-01].http：//www.moa.gov.cn/ztzl/ yhwj2018/zyyhwj/201802/t20180205_6136410.htm.

[3]中國殘疾人聯合會網站.2006年第二次全國殘疾人抽樣調查主要數據公報（第二號）[EB/OL].（2007-11-21）[2021-05-01].http：//2021old.cdpf.org.cn/sjzx/cjrgk/200711/t20071121_387540.shtml.

[4]楊崢威，曹書麗.媒介發展中的“數字遺民”問題及其應對策略[J].社會福利（理論版），2021（2）：16-20.

[5]中國政府網.中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要[EB/OL].（2021-03-13）[2021-05-01]. http：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm.