北京市突發地質災害應急避險工作問題及對策

孟冬青　劉興龍　葛長峰　龍承濤

摘 要：應急避險是一種介于工程治理和搬遷避讓之間的地質災害防治措施，具有方式靈活、成本低、見效快等諸多優勢，近年來已越來越受到地質災害防治部門的重視。北京市全面系統地開展地質災害應急避險工作始于2013年，該項工作的開展為保障首都地區人民群眾的生命安全發揮了巨大作用，同時在7年的實踐中也凸顯出一些需要解決的問題，這些問題可歸納為避險場所調查、避險場所選址和評價以及應急避險工作開展等3個方面。從加強交流合作、加快成果轉化、加大科研力度等幾個方面針對性地提出了解決問題的對策和建議，期望能對北京市突發地質災害防治工作的發展和完善提供參考。

關鍵詞：地質災害隱患;避險場所;適宜性評價;對策建議

Problems and countermeasures in emergency avoidance of geological hazards in Beijing

MENG Dongqing， LIU Xinglong， GE Changfeng， LONG Chengtao

（Beijing Institute of Geological Engineering Design， Beijing 101500， China）

Abstract： Emergency avoidance is one of the measures for geological hazard prevention besides engineering treatment and relocation. It is flexible， economical and often immediately effective. More and more attention has been paid to the prevention and control of geological hazards in recent years. Beijing began to implement emergency avoidance measures in a comprehensive and systematic manner in 2014， which has since played a big role in protecting peoples livelihood. However， 7 years of practices have seen many problems that need to be solved： investigation， selection and evaluation of emergency shelter sites， as well as implementation of emergency avoidance measures. This paper puts forward the following suggestions： strengthening exchanges and cooperation， speeding up the transformation and implementation of scientific and technological achievements， and accelerating scientific research， in order to provide a reference for the improvement of the geological hazard control and prevention work in Beijing.

Keywords： geological hazard; emergency shelter; suitability evaluation; countermeasures

2020年5月22日，有市民通過12345熱線電話反映，北京市密云區馮家峪鎮福家店村西火路邊坡發生崩塌，砸到了汽車。本文第一作者當日作為應急調查隊成員到了現場，發現只有零星的幾塊落石，并沒有造成財產損失和人員傷亡。但百姓安全無小事，就是這樣一個小小的落石事件，得到了北京市副市長的親自批示，市政府對突發地質災害防治工作的重視程度可見一斑。

北京位于華北平原北緣，燕山山脈和太行山脈銜接部，三面環山，山區面積占全市總面積的61.4%，地質災害易發區的面積約占全市面積的49.8%（黃來源，2020），北京市突發地質災害類型齊全、點多線長面廣，隱蔽性高、突發性強、危害性大，歷史上曾造成較大的人員傷亡和財產損失。北京市已初步建立了地質災害調查評價、監測預警、綜合防治和應急處置4大體系，突發地質災害防治成效顯著、成績突出。

對于威脅對象為居民點的地質災害隱患，常用應對措施無外乎3種：一是主動出擊，采用工程措施進行治理，以減輕或消除隱患，但是由于北京市地質災害隱患眾多，工程治理是一個漫長的過程，并且大多數工程治理措施只能減輕危險而難以完全消除;二是被動撤退，由政府主導進行搬遷避讓，該措施可謂一勞永逸，但實際操作中由于山區異地搬遷選址困難、資金消耗大以及受威脅群眾的鄉土情結等因素影響，能夠實施搬遷避讓的目前還是少數;第三種則是打游擊，在災害發生前根據群測群防、專業監測、氣象預警等“情報”，采取臨時性應急避險的措施，這種方式更加靈活、成本相對較低，能達到立竿見影的效果，已受到各級地質災害防治部門的重視。

近年來全國各地地質災害應急避險的成功案例非常多。2014年甘孜州丹巴縣東谷鄉二卡子溝特大泥石流災害由于及時監測預警、提前主動避讓，避免了651人因災傷亡（莊茂國等，2015）;2016年北京市房山區霞云嶺鄉莊戶臺村崩塌災害，崩塌方量約1萬m3，由于發現、避險轉移及時，未造成人員傷亡;2018年房山區大安山鄉軍紅路（X209）K18+350 m 處發生山體崩塌，規模約3萬m3，造成軍紅路雙向阻塞，被毀路段長約80 m，由于采取措施避讓及時，避免了人員傷亡（趙忠海等，2018;齊干等，2019）。可見，及時有效的應急避險可以大大降低地質災害帶來的危害。

北京市全面系統地開展地質災害應急避險工作始于2013年，應急避險場所的概念、評價原則和評價標準首先由北京市地質研究所的學者們提出（丁桂伶等，2014），依據這套原則和標準在全市選出的1094處避險場所，在北京市地質災害防治工作中發揮了巨大作用。

通過7年多的實踐和探索，應急避險工作中存在的一些問題也逐漸凸顯出來。筆者所在單位作為北京市突發地質災害防治工作技術支撐單位之一，一直承擔著北京市突發地質災害應急調查、避險場所選址、適宜性評價等工作。本文通過作者們的工作實踐，結合工作中地方相關工作人員和群眾經常反映的一些情況，從專業技術的角度提出目前本市應急避險工作中存在的問題，分析問題原因，探討解決問題的對策和方向，為北京市地質災害應急避險工作體系的發展和完善提供參考。

1 地質災害應急避險現狀

1.1 應急避險及避險場所的概念

地質災害應急避險是指在地質災害發生前或者發生時，承災體由于采取有效的應對措施，避免或減少人員傷亡發生，從而減少危害的過程;應急避險可以是災前避險，也可以是災害發生時避免二次傷害之避險。

地質災害應急避險場所是指為應對地質災害等突發事件，經規劃、建設，具有一定應急避險生活服務設施，可供避險人員提前轉移、緊急疏散、臨時生活的安全場所。

1.2 北京市受地質災害隱患威脅人員概況

根據北京市規劃和自然資源委員會官方網站公布的信息，截至2020年6月，北京市登記在冊的地質災害隱患點共有4964處，其中威脅對象為居民點的有2040處。威脅對象為居民點的地質災害隱患類型包括崩塌579處、滑坡30處、泥石流588處、不穩定斜坡807處和地面塌陷36處;總威脅戶數16 314戶、總威脅人數45 567人，其中石景山、房山、門頭溝、昌平、平谷、密云、懷柔和延慶等8個區受威脅人數均在1500人以上，房山區更是超過18 000人，詳見表1。

1.3 北京市避險場所概況

北京市于2013年進行了地質災害避險場所選址和評價，使用期間根據需要對部分避險場所進行了重新選址，但近年來一直未統一對全市避險場所信息進行統計和更新。據北京市規劃和自然資源委員會官方網站2016年公布的統計信息，北京市有地質災害避險場所1094處，共涉及10個區、84個鄉（鎮）、648個行政村，其中綜合評價為適宜的729處、較適宜的365處，總建筑面積421 309 m2，詳見表2。

1.4 避險場所評價原則和評價標準

目前，北京市還沒有突發地質災害應急避險場所選址評價的正式標準，實際工作中對避險場所調查評價，一直沿用2013年北京市地質研究所開展的“北京市地災隱患避險路線及避險場地（所）現狀調查評價”項目制定的非正式標準，其評價原則和評價標準（丁桂伶等，2014）概述如下：

地質災害應急避險場所的選址主要包括安全、就近、經濟和家喻戶曉等4項原則。

地質災害避險場所及避險路線適宜性評價通過避險場所、避險路線及容納面積3個評價指標的安全性、可操作性、有效性等內容的分項評價結論進行綜合判定。

（1）適宜性分項評價

避險場所根據其本身受災害隱患威脅情況及能否通過簡易工程防治分為Ⅰ級、Ⅱ級和Ⅲ級;避險路線根據避險路線長度、路況以及沿線災害隱患情況分為A級、B級和C級;容納面積根據避險場所人均避險面積是否達到2 m2及是否具備擴容條件分為滿足、較滿足和不滿足3類。

（2）適宜性綜合評價

依據地質災害隱患避險場所評價、避險路線評價及容納面積3方面內容分項評價結果，根據就低原則對地質災害避險場所及避險路線進行適宜性綜合評價，評價結果分為適宜、較適宜和不適宜3級，即3個分項評價指標均為最優級別的綜合評價為適宜，3個分項評價指標中任意一個或多個為最差級別的綜合評價為不適宜，其他情形的綜合評價為較適宜。

1.5 應急避險工作研究程度

目前全國乃至世界范圍內都沒有正式的地質災害應急避險場所選址評價標準，地質災害應急避險相關的研究成果也較少，主要集中在北京市，國外及國內其他省市未見公開出版的文獻報道。北京市已有的研究成果集中在避險場所適宜性評價方法，近幾年北京市地質研究所的學者研究并提出了多種適宜性評價方法：層次分析法（丁桂伶等，2015a）綜合考慮了地質災害、洪水、地震、路線距離、避險時間、避險路況、容納面積、物資儲備和設施配套等9方面的指標參與評分，根據總分劃分評價等級;基于決定性與程度性指標分析法（丁桂伶等，2015b）將評價指標劃分為決定性指標和程度性指標兩大類，其中地質災害、地震帶、洪澇、重大危險源、高大構筑物、避險時間和人均避險面積等7項指標為決定性指標，可以對避險場所“一票否決”，地下水位、地基承載力、地勢、坡度、路線長度和有效面積等6項指標為程度性指標，通過加權進行避險場所的適宜性分級;極限綜合評價法（丁桂伶等，2016a）在決定性與程度性指標分析法的基礎上進行了優化，將受地質災害威脅情況、受洪澇災害威脅情況及受重大危險源威脅情況3 項指標定為控制性指標，將路線長度、路線寬度、路線坡度、人均避險面積、物資儲備、配套設施、圖形標識及通訊狀況等8項指標定為程度性指標，對控制性指標采用極限條件法評價，對程度性指標采用模糊綜合評價法評價，最后按照“就低原則”進行綜合評價。

上述3種避險場所適宜性評價方法優化了現行標準的不足，評價指標更加全面，尤其是極限綜合評價法不但評價方法更加合理，計算也更簡單，評價計算值與評價指標間關系密切，能充分反映避險場所的整體特征，在實踐檢驗中已得到很好的應用，不過這幾種評價方法目前均未在全市范圍內推廣。

2 存在問題

2.1 避險場所調查

（1）基礎信息還不完善

擁有一套全面、準確的基礎信息數據和資料是順利開展應急避險工作的前提。北京市應急避險場所調查的內容包括避險場所的基本信息（名稱、位置、建筑面積等）、地質災害隱患基本特征（災害類型、規模、受威脅人數等）、避險路線信息（路線長度、路況等）和群測群防信息等4個方面，但諸如避險場所的環境條件、通訊狀況、避險路線的坡度、受威脅人員的年齡結構及健康狀況等信息未進行調查，調查內容的覆蓋面還不全，信息還不完善。另外，對于受其他災害威脅的人員情況及避險安置情況也尚未調查，目前地震、山洪、地質災害等領域都在開展應急避險工作，由于主管部門不同，相關信息尚沒有互聯互通，而受不同災害威脅的人員不同但有交叉，部分避險場所也是共用的，如果沒有查清避險場所安置的總人數，那么最終的適宜性評價結果就不夠準確。

現有數據資料的不科學、不完善，阻礙了應急避險工作的發展，也不利于新理念、新成果的推廣使用。

（2）部分調查信息的統計還未統一標準

一是對避險場所面積的調查：避險場所有山崗、空地、私人民宅、公共場所等多種類型，用“建筑面積”一個指標不能有效反映真實的可供避險的面積和擴容條件;二是對受威脅的戶數和人數的統計：目前農村地區普遍存在“有房無戶”“有戶無人”“一戶多宅”“一宅多戶”等現象，人數統計又涉及戶籍人口、常住人口和非常住人口等，這些數據的統計和使用都需要一個統一的標準。

（3）避險轉移的針對性還不強

理論上，凡是斜坡就可能發生崩塌滑坡，凡是溝谷就可能發生山洪泥石流，這兩種地質現象從本質上看都是重力作用失衡導致巖土向下運動（劉傳正，2015）。居住在山區受地質災害威脅是難免的，只是危險程度有高有低，但沒有絕對的安全地帶。在實際工作中，一旦被確定為地質災害隱患點，無論危險程度高低，受威脅的人員接到地質災害氣象預警時都需要避險轉移;對于經過工程治理降低危險程度的隱患點，也沒有繼續避險與否的指導措施。發生危及人民群眾生命安全的重大地質災害是“小概率事件”，汛期頻繁的預警避險轉移對于政府和老百姓都是不小的負擔，問題的關鍵是在保障人民群眾生命安全與維持老百姓的生產生活之間找到一個平衡點。

2.2 避險場所的選址和評價

（1）評價指標不完善

目前北京市所使用的“評價標準”僅依據避險場所受災害威脅情況、避險路線長度和容納面積等3方面的內容，未對避險場所的建筑穩固性與內部設施、避險道路的寬度與坡度、轉移人群年齡結構和身體狀況、物資儲備情況等信息進行全面綜合考慮（丁桂伶等，2016b）。由于避險場所大部分都在地勢較高處，有的就在山崗上，坡度陡、路面窄、路面未硬化等現象都存在。眾所周知，近年來隨著城鎮化的快速發展，農村常住人口中青壯年已經越來越少，主要為老人和留守兒童，這樣的一個弱勢群體，在惡劣的氣象條件下避險轉移同樣存在風險，萬一在轉移中出現意外，豈不是與我們開展應急避險工作的初衷背道而馳了嗎！

（2）評價結果可能產生誤解

目前使用的避險場所適宜性評價標準是根據避險場所受威脅情況、避險路線及容納面積3個分項指標綜合評價的，其中避險場所受威脅情況，以能否通過簡易工程治理為標準進行分級，而不是以安全性作為分級標準;避險路線評價以路線長度是否超過1000 m和2000 m為主要標準而不是路況;容納面積評價以人均2 m2為標準 “一刀切”。評價方法雖簡單易行，但是較片面，不符合常規思維，很容易產生誤解。事實上，在實際工作中多數受威脅群眾，甚至專門負責地質災害防治工作的群測群防員和基層干部都不明白評價結果的真正含義，而是簡單地認為“安全、條件好就是適宜的”，導致對避險場所的評價結果不能真正反映其適宜性等級，也難以達到滿意的使用效果。

（3）部分地區避險場所選址存在困難

一些偏遠的山村，受自然環境條件所限，在安全、就近的原則下選出適宜或較適宜的避險場所是很困難的。而實際工作中，又需要對所有的險戶進行安置，不能放棄一個人，這樣勢必要突破避險路線長度不超過2 km、人均避險面積不小于2 m2的評價標準來進行選址，最終選出評價結果為不適宜的避險場所來使用。所幸，北京地區交通相對較發達，偏遠山村均已通水泥路，可以大大降低避險路線過長帶來的影響。

2.3 應急避險工作的開展

（1）部分地區預警信息傳達效率不高

預警信息傳達的困難主要在基層，對于受威脅人員較多的行政村，村委會在接到氣象預警后如何快速有效地通知到每一個險戶顯得至關重要。在受威脅人員居住較集中的行政村，有的嘗試采用鑼鼓報警，但是夜晚嘩嘩的雨聲掩蓋了鑼鼓聲，很難達到預期的效果;如果打電話逐戶通知，則效率較低，很容易延誤避險的最佳時機;還有少數行政村存在下轄的自然村分布分散、距離遠、交通不便、通信不暢等問題，一旦轉移不及時，有可能造成嚴重的后果。

（2）避險的時間節點難以把握

應急避險工作涉及到兩個關鍵的時間節點，一是什么時間開始轉移？二是什么時間可以回家？這是老百姓和組織應急避險工作的人員最常問的問題。

雖然地質災害的發生有一定的規律可循，但由于地質災害的突發性和極大不確定性，預判地質災害的發生時間仍然是很困難的。通常從避險轉移路途的安全性考慮，建議接到氣象預警后就要及時轉移，尤其是避險路線較遠的人員更要提前進行轉移。

由于崩塌、滑坡地質災害常具有“滯后效應”（趙國通等，2015），滯后的時間與降雨量、降雨時間、巖性條件、構造發育條件等多種因素有關，北京地區崩塌的激發時間一般為降雨過程中及降雨結束后48 h以內（王海芝等，2020）。因此在停止降雨后或者預警解除后，受崩塌、滑坡隱患威脅的人員仍需適當延長避險時間，以達到“避險”而不是 “避雨”的目的，具體延長時間尚難準確把握。

（3）群眾的防災避險意識還有待提高

安全無小事，隨著我國綜合國力的不斷增強和老百姓生活水平的日益提高，地質災害問題越來越受到重視，但在地質災害應急避險工作中仍然普遍存在群眾不愿意避險的現象，對危及自身安全的大事抱有僥幸心理，防災意識淡薄，這比地質災害本身更危險。

3 原因分析與對策建議

3.1 原因分析

近年來，北京市在突發地質災害應急避險方面開展了大量卓有成效的工作，但在避險場所調查、避險場所的選址和評價、避險工作的開展等方面仍存在問題或不足，原因較多，綜合分析主要有以下幾方面：一是北京市全面開展突發地質災害應急避險工作時間尚短，缺乏相關工作經驗，國內外也沒有更好的經驗可以借鑒，存在問題在所難免;由于問題涉及面廣，不易解決，導致發現問題后很難及時做出有效調整。二是應急避險工作開展相關研究較少，技術支撐不到位;同時，在避險場所選址評價方面已有的研究成果未能及時轉化為應用。三是地質災害具有較大的突發性和不確定性，導致應急避險工作本身的復雜性。

3.2 對策建議

（1）加強交流與合作，提升應對能力

一是加強各地區之間的經驗交流以及與外省市之間的交流與合作，取長補短，逐步完善避險場所調查方法、預警信息傳達方式等;二是加強與應急、地震、水務等多個部門的信息和資源共享，優化資源配置，提高避險場所使用效率;三是繼續加強對地質災害防治工作的宣傳和教育，結合地質災害警示教育和避險轉移成功案例，提高群眾的防災避險意識。

（2）加快科技成果轉化，優化工作手段

充分運用地質災害應急避險工作各個環節的已有科技成果，諸如地質災害監測成果（趙忠海，2020）、地質災害預警閾值研究成果（賈三滿等，2016;丁桂伶等，2017）、避險場所選址評價方法，等等，不斷通過實踐進行檢驗，逐步優化工作手段，提高工作成效。

（3）加大科研力度，探索解決方法

建議地質災害防治工作者重點從以下幾個方向入手，通過科學研究探索解決辦法：一是研發新型的監測儀器設備，進一步提高地質災害預警預報準確性;二是開展對地質災害成災規律以及發生臨界值的研究，盡量減少不必要的避險轉移;三是繼續對避險場所選址評價方法開展研究，盡快制定一套規范的避險場所選址評價標準。

（4）因地制宜，靈活施策

對于因自然環境條件特殊造成避險場所選址困難、預警信息難以及時傳達的地區，要尊重自然規律，靈活采用不同方式應對地質災害風險，優先進行工程治理或搬遷避讓。

4 結語

北京市是一個地質災害多發的首都城市，地質災害防治是一項十分艱巨的工作。長期以來，在北京市委市政府的正確領導下，在各級地質災害防治管理部門、技術支撐單位和社會各界的共同努力下，北京市突發地質災害防治工作取得了顯著的成效，為保護人民群眾生命財產安全發揮了巨大的作用。其中，開展應急避險工作是有效避免或減輕災害損失的重要舉措之一，這項工作是政府主導下為保護人民生命財產安全而采取的一項應急措施，需要政府多部門、多層次和受威脅人員等多方的共同努力、配合才能做好的一項相對比較復雜的社會公益事業。對于應急避險工作中一些群眾的不理解、不配合，我們地質災害防治工作者常說：“寧可聽罵聲，不能聽哭聲！”隨著科學研究的逐步深入以及技術水平的逐漸提高，應急避險各項工作也必將日趨完善，從“寧聽罵聲”到“少聽罵聲”直至贏得“贊揚聲”，才是我們地質災害防治工作者不懈努力的目標。

本文是幾位作者結合實際工作中發現的一些問題或不足，從專業技術人員的角度提出的一些粗淺的觀點和看法，歡迎各位學者交流！

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