全面建成小康社會后農村貧困治理重點轉向與應對策略

楊銘

【關鍵詞】 全面建成小康社會? 農村貧困治理? 機制轉型

【中圖分類號】D61? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.09.013

優先發展農業農村、加快農業現代化是實現全面建設社會主義現代化國家奮斗目標的重大任務。2021年，國務院政府工作報告明確提出做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，接續推進脫貧地區發展，改善農村生產生活條件。隨著決勝全面建成小康社會取得決定性成就，絕對貧困得以消除，相對貧困成為農村貧困治理的工作重點。2021年我國將步入后小康時代，農村貧困呈現出全新特點，扶貧工作也將發生轉向。如何劃定新標準、如何保障收入穩、如何縮小城鄉差、如何實現農業現代化將成為后小康時代農村貧困治理的重點與難點。對此，地方政府要正視后小康時代農村貧困的新特征、新問題，通過建立多維貧困識別機制、開創農村勞務經濟市場、實現城鎮鄉村聯動發展、培育現代特色農業產業等一系列措施，完成全面建成小康社會后農村貧困治理機制轉型。

后小康時代農村貧困的新特征與重點轉向

新特征。后小康時代已拉開帷幕，但農村貧困問題依然不容小覷，應針對貧困出現的新特征，制定科學有效的解決方式。首先，多維福利貧困。全面建成小康社會后，農民收入性貧困得到妥善解決，但在教育、醫療等福利領域依然存在貧困現象，尤其是西部欠發達地區，集中連片貧困較為明顯。在改善教育、醫療、生態、交通、信息等領域的貧困上仍需付出艱辛努力。其次，發展轉型貧困。全面建成小康社會后，農民的生存貧困得到妥善解決，數以億計的貧困農民擺脫了絕對貧困狀態，但依然存在脫貧不穩定戶和邊緣易致貧戶。部分已脫貧人口的政策性收入比重較高，自我發展能力不足，發展的基礎相對薄弱，一旦扶貧資源減少或政策斷檔，或將出現返貧現象。同時，諸多農民接受教育意識不強，貧困代際傳遞依然存在。再次，次生風險貧困。全面決勝小康社會，幫助農民戰勝了原生性困難，但由于區位、環境、生態等因素限制，扶貧政策發揮受到嚴重影響，農民抵御風險能力不強，一旦遭遇自然災害或重大疾病，返貧現象尤為普遍，次生性風險貧困并未完全得到解決[1]。最后，城鄉階層貧困。隨著現代社會流動性的進一步加劇，諸多農民批量涌向城鄉地區，向城市轉移。由于農民文化素養有限、專業技術短缺，因此其在城市工作極不穩定，經濟收入偏低，甚至不如從事傳統農業生產。同時，該類群體受戶籍制度限制，并未被納入城市最低生活保障體系，處于尷尬的“兩不管”境地，成為新貧困群體。

重點轉向。面對后小康時代農村貧困出現的新特征，扶貧工作開展也需要轉變思路、理清重點，重新制定后小康時代農村貧困治理戰略，確保切入重點、及時轉向。首先，繼續鞏固扶貧成果。一個擁有14億人口的發展中大國全面建成小康，無疑是世界文明史上的一場壯舉，但后小康時代依然要對貧困問題保持高度重視。2020年全國832個國家級貧困縣已經全部脫貧摘帽，為確保脫貧攻堅的質量與成色，切斷“扶貧-脫貧-返貧”的惡性循環，重點針對西部地區、革命老區、邊緣地區鞏固扶貧成果，建立防止返貧監測和幫扶機制，實施動態監測，持續提高教育、醫療等民生領域供給[2]。其次，優化精準扶貧思想。精準扶貧是決勝小康的重要戰略思想，后小康時代要順應貧困發展變化形勢，優化精準扶貧思想。在政策制定上貼合后小康時代農村貧困新特征，重點關注城鄉交接區域貧困農民;在政策推進上要借助企業、社會組織等的共同力量，實現可持續化精準扶貧模式;在政策落地上要準確評估、妥善處理短期扶貧效益和長期扶貧效益之間的關系。再次，保證政策落實的穩定、可持續。現行政策在決勝小康社會中發揮巨大作用，仍應予以保持，但要挖掘后小康時代農村貧困特點，結合區域特征探索新的扶貧政策落腳點，根據農村地區貧困性質、矛盾變化，構建長效扶貧機制，并探索可復制、可持續的扶貧經驗。最后，強化綜合治理。后小康時代常態化貧困已經得到順利解決，需要開展可持續性減貧，將原有集中解決常態貧困的工作重點轉變為集中解決農村相對性貧困，開展城鄉地區的綜合治理，讓城鄉居民享受均等化公共服務，促進城鄉地區融合發展。

全面建成小康社會后農村貧困治理的難點

劃定新標準。隨著全面建成小康社會目標達成，建檔立卡貧困人口全部完成脫貧，絕對貧困問題已經得到解決，但這并不意味著貧困問題就此消除，其反而是以更復雜、更多元、更隱蔽的方式呈現，為日后貧困治理提出了更高要求。決勝小康的重要前提是貧困標準明確，以便利用一系列精準扶貧措施，讓貧困線標準之下的群眾擺脫貧困，但在后小康時代，如何精準地劃定新貧困標準，就成為農村貧困治理的難點。倘若新貧困標準過高，不但地方政府扶貧壓力過大，也容易導致貧困人口過于依賴政策，倘若新貧困標準過低，則無法滿足貧困人口日益增長的生活需要。同時，在后小康時代，貧困人口都屬于相對貧困，貧困表現形式更為隱蔽，即便繼續采用精準扶貧方式，也容易出現貧困人口識別錯漏和治理效果發生偏離的情況，而一旦如此，就容易出現扶貧政策和資金錯位的現象，進而不僅真正的貧困人口貧困狀態依舊，甚至會引發嚴重的社會矛盾，讓扶貧陷入“出力不討好”的尷尬境地。

保障收入穩定。我國農村地區經濟底子薄、基礎設施落后，除從事農業生產之外，農民難以獲取額外的經濟收入，而即便從事農業生產，也必須承擔極高的風險，因而農民收入極不穩定，這為后小康時代貧困治理埋下隱患。決勝小康階段，政府投入了大量的政策、資金，興建了各類涉農項目，也鼓勵企業入駐農村地區，幫助農民發展生產、擺脫貧困。在此情況下，低收入群體基本擺脫了物質生活壓力，但在后小康時代如何確保農民收入穩定，以便依靠自身能力不重返貧困，成為擺在國家和各級政府面前的難題。倘若持續頒布優惠政策、加大資金投入，各級政府財力有限;倘若讓企業自負盈虧，一旦項目虧損企業退出，農民又將面臨失業返貧。同時，隨著城鎮化進程加速，部分農民開始涌入城鎮地區，但由于文化水平和專業技術限制，其就業面臨嚴峻挑戰，隨時隨地有被辭退的風險，穩定的收入更是難以保證。此外，諸多“農二代”在大城市打拼多年，依然不具備扎根條件，被迫在適婚年齡重返家鄉，但在大城市中習慣了高收入、高消費生活，返鄉之后不適應低薪崗位，失業現象尤為嚴重，也成為農民收益不穩定的重要因素。

縮小城鄉差。早在20世紀初期，我國城鄉就出現了明顯的經濟差距，城市人均可支配收入約為農村地區的三倍以上，即便國家意識到城鄉經濟差距，制定了傾向性政策，比如針對“三農”的免稅、補貼等，但并未真正解決問題。2019年，我國農村居民人均可支配收入為16021元，與全國居民人均可支配收入30733元還存在一定差距。隨著小康社會全面建成，農村地區經濟得到了良好發展，諸多企業開始入駐農村，為涉農產業發展夯實基礎，但相比城市發展而言，農村不僅經濟基礎薄弱，增長速度也較為緩慢，其與城市之間的差距始終未能縮小，這成為后小康時代貧困治理的隱患。一方面，因農村缺少資源、人才、金融等配套服務，現代化企業入駐農村，其生存和發展空間有限;另一方面，農民走進城市尋求高薪工作，其文化素養、專業技術又成為就業障礙。同時，隨著電子商務時代來臨，以淘寶、拼多多為代表的電商，紛紛開始入局農村市場，開辟農產品交易專區，為農民收益增加提供更多途徑，電商為農產品銷售提供穩定銷售渠道的同時，農村的經濟收益實際上卻更多地被中間商把控。

農業現代化。農業不僅是國民經濟支柱，更是農民收入的主要來源，農村貧困治理必須要正視農業發展的重要性，圍繞農業現代化建設，以農業發展帶動農民收入提升。在全面建設小康社會期間，各級政府出臺多項惠農政策，比如減免農業稅收、加快土地流轉、興建涉農企業等，種種措施都致力于促進農業現代化和提升農民經濟收入。但是，在后小康時代，農業現代化發展依然有著漫長道路，農業產業化不足、農產品附加值偏低、土地流轉成本較高等，都成為后小康時代制約農業現代化發展的關鍵問題。倘若繼續加強惠農政策，農民賦閑現象會越來越多，倘若維持農業當前水平，又不足以進一步提升農民生活水平，無法讓農村貧困治理邁上新的臺階[3]。同時，隨著農業規模化發展，涉農企業往往從經濟利益出發，易導致農業產業結構失衡，不僅給企業經營帶來嚴重風險，也容易造成糧食自給率降低。農業不同于其他行業，若單純依賴市場調節則有極強的滯后性，因此需要更多科技型企業參與現代農業發展，及時為農業種植和加工指明方向。

全面建成小康社會后農村貧困治理的應對策略

健全收入統計機制，建立多維貧困識別機制。后小康時代，應健全農民收入統計，以科學數據為依據，劃定新貧困標準。各級政府應利用先進技術，針對農民的貨幣收入和非貨幣收入進行精準統計，了解本區域農民收入基本情況，更加精準地劃定貧困標準。同時，地方政府應在農村地區設立農民收入監測點，構建縣級、鄉級、村級三級動態監測網絡，了解農民收入來源及發展趨勢，及時調整貧困指標，以便覆蓋更多低收入群體。在完成收入統計監測之后，地方政府還需要建立多維貧困識別機制，既要將經濟層面的收入指標作為貧困識別的主要依據，也要考慮權利、能力、風險、脆弱性等多維因素，在現有的農村貧困治理的基礎之上，綜合識別農民貧困的新狀況[4]。值得注意的是，由于我國南北、東西經濟差距明顯，后小康時代依然需要地方政府根據實際情況，依照一定比例劃定新貧困標準，既要符合地方扶貧能力，又要滿足農民基本物質生活需求。

廣開社會幫扶渠道，開創農村勞務經濟市場。穩定的收入保障是農村貧困治理的根本所在，在全面建設小康社會過程中，各地政府投入了大量幫扶資金，滿足了貧困人口基本生活需求。在后小康時代，資金幫扶應適度調整，從幫扶貧困人口向貧困邊緣戶轉移。各級政府需要構建梯度救助體系，優先扶持低保對象，進而扶持貧困邊緣戶群體，再瞄準支出貧困型家庭，通過梯度救助體系，一方面最大限度維持幫扶公平性，一方面讓貧困邊緣戶得到適當扶持，防止其陷入貧困。此外，依賴政府資金幫助顯然不是長久之計，應激發貧困群體內生動力，鼓勵貧困群體參與勞動，提高其工資收入占整體收入的比例。傳統外出務工既容易造成農村“空心化”，又不利于節省開支，地方政府應利用政策優惠吸引企業入駐農村，幫助農村剩余勞動力就近就業，以政府補貼形式提升農民勞務待遇，并注重保護勞動者合法權益。倘若因區域限制，引入企業確實存在困難，應由地方政府出面，與就近城市達成勞務合作，形成勞務輸出對接關系，減少農村外出務工人員的就業阻礙。

強化基礎設施建設，實現城鎮鄉村聯動發展。城鄉差距并未因全面建成小康社會就完全消除，后小康時代，通過強化農村基礎設施建設，可促進城鄉聯動發展。我國諸多農村基礎設施薄弱，政府應加大在交通、住房、網絡等方面的投資力度，利用基礎設施建設優化農村地區投資環境，并在基礎設施建設過程中增加就業崗位。需要注意的是，農村基礎設施建設要經過科學計算，合理規劃項目，確保項目投資回報率達到一定比例，防止基礎設施建設資金需求過大，出現“爛尾”現象。同時，縮小城鄉差距的最直接舉措就是實現城鎮鄉村聯動發展，無論是選擇城鎮化發展道路，還是選擇鄉村振興戰略，人員流動都是關鍵，除了要優化戶籍管理制度之外，要確保流向城市人口有穩定的就業崗位、適當的經濟收入，以便流動人口能夠真正扎根城市[5]。此外，鄉村建設更要打造地方特色，從生態環境入手，吸引城市人口向鄉村流動，從而帶動資本下鄉、勞動力返鄉。只有實現城鄉聯動，走城鄉融合發展之路，城市和鄉村之間的差距才會逐漸縮小。

完善農村金融體系，培育現代特色農業產業。農村貧困治理離不開產業發展，產業發展根基在于金融體系，金融服務是當代農村地區的建設短板，應逐步完善農村金融體系，利用多重金融供給滿足現代農業產業化發展需求。在后小康時代，地方政府應進一步將金融服務納入農村貧困治理體系當中，創新推出多元化金融服務品牌，只有農村金融種類多、形式多樣，才能滿足不同企業的金融服務需求。鑒于傳統金融機構涉農意愿不足，政府要為農村企業“背書”，通過財政補貼、稅收優惠等方式，鼓勵傳統金融服務向“三農”傾斜，既要解決農民小規模經營的信貸需求，也要滿足企業入駐農村后對金融服務的需求。同時，農村貧困治理離不開現代農業發展，政府要培育現代特色農業產業，依靠本地的種植或養殖優勢，幫助農戶興建現代化產業園區，引入現代化農業加工企業，形成特色農業產業集群，以規模優勢占據市場競爭地位。此外，地方政府要為現代化農業園區和科研院校“搭橋”，鼓勵科研院校為地方特色農業發展提供技術支持，以核心技術驅動特色產業做大做強。

注釋

[1]李鵬飛、黃麗君：《全面建成小康社會后解決農村相對貧困的對策建議》，《領導科學》，2020年第16期，第106～109頁。

[2]韓廣富、辛遠：《2020年后中國貧困治理的戰略重點、難點與對策》，《行政管理改革》，2020年第9期，第39～47頁。

[3]高卉：《后脫貧時代農村貧困治理的進路與出路——基于發展人類學的討論》，《北方民族大學學報（哲學社會科學版）》，2020年第2期，第142～150頁。

[4]向德平、向凱：《多元與發展：相對貧困的內涵及治理》，《華中科技大學學報（社會科學版）》，2020年第2期，第31～38頁。

[5]張博勝、楊子生：《中國城鄉協調發展與農村貧困治理的耦合關系》，《資源科學》，2020年第7期，第1384～1394頁。

責 編∕桂 琰