山東省采煤塌陷地綜合治理實踐與思考

鄭國棟，尹亞軍，劉康，薄懷志*

(1.山東省魯南地質工程勘察院(山東省地勘局第二地質大隊)，山東 濟寧 272100；2.自然資源部采煤沉陷區綜合治理工程技術創新中心，山東 濟寧 272100；3.山東省地質礦產勘查開發局采煤塌陷地綜合治理工程技術研究中心，山東 濟寧 272100)

0 引言

煤炭是保障我國能源供應的基礎能源。地下煤炭資源開采不可避免地引發了一系列問題：西部干旱半干旱地區，煤炭開采導致的水土流失、植被退化等問題進一步加劇了區域生態環境的脆弱性，致使荒漠化進程加速[1-4]；東部平原地區，煤炭開采導致地表塌陷、耕地破壞、基礎設施受損、城市發展受限等問題，尤其是人口稠密、城市集中的山東、江蘇、河南等地的高潛水位平原煤礦區，采煤塌陷使人地矛盾進一步加深[5-9]。

山東省作為我國重要的能源生產基地，長期的煤炭開采形成了大量的采煤塌陷地。山東省歷來重視采煤塌陷地綜合治理工作，相繼出臺了一系列相關政策文件，經過30多年的實踐，探索形成了豐富的治理技術與模式。對山東省采煤塌陷地治理經驗與模式梳理，一方面能厘清山東省采煤塌陷地治理的歷史過程，另一方面能為未來采煤塌陷地治理頂層政策制定和實際治理模式創新提供指引性參考。基于此，本文通過梳理分析山東省采煤塌陷地綜合治理相關文件和案例，總結山東省采煤塌陷地綜合治理政策實踐和技術模式實踐成果，劃分治理技術模式發展階段，指出當前山東省采煤塌陷地綜合治理面臨的問題，并提出相應對策與措施，研究成果可為山東省采煤塌陷地綜合治理的高效化、有序化提供頂層設計指引，推動礦區生態文明建設和礦地融合發展。

1 山東省采煤塌陷地概況

1.1 煤炭資源

山東省煤炭資源儲量豐富，是全國重要的產煤省份之一，主要分布于濟寧、棗莊、菏澤三市。截至2018年底，全省探明含煤面積1.65萬km2，約占全省陸域面積的11.5%[10]，煤炭資源儲量287.99億t(包含油頁巖9.47億t)，可采儲量26.55億t(包含油頁巖0.62億t)，是支撐我國煤炭能源需求的重要力量。煤炭種類齊全，主要以氣煤、肥煤為主，煤質優良。

1.2 采煤塌陷地

山東省采煤塌陷地呈現分布集中、范圍廣、破壞性強的典型特征。截至2020年底，山東省累計形成采煤塌陷地9.20萬hm2(圖1、圖2)，主要集中于濟寧市和泰安市，塌陷面積6.91萬hm2，約占全省塌陷總量的75.1%。根據不同礦區地形特征和潛水位埋深，可以將山東省采煤塌陷地分為高潛水位平原區(濟寧市、棗莊市、菏澤市、德州市、濟南市、煙臺市等)、低潛水位平原區(濟寧北部)和丘陵區采煤塌陷地(泰安市)，其中以高潛水位平原區采煤塌陷地影響最為嚴重。采煤塌陷造成地表變形破壞，耕地受損、水土流失，村莊等地面建筑物及基礎設施損毀，農民失地[7-9]，破壞了礦區生態環境，影響了群眾生活和社會穩定，制約了城市建設發展和經濟社會可持續發展。

圖1 山東省采煤塌陷地統計圖

圖2 山東省采煤塌陷地分布圖

2 山東省采煤塌陷地綜合治理實踐

山東省煤炭資源持續深度開發與采煤塌陷地持續擴大的矛盾將長期并存，為弱化其對城市建設和經濟社會可持續發展的制約，亟需立足采煤塌陷地實際，以歷史采煤塌陷地治理政策解讀為基礎，理論聯系實際，創新治理技術，制定符合實際的采煤塌陷地綜合治理政策。

2.1 采煤塌陷地治理概況

截至2020年底，山東省共治理采煤塌陷地7.60萬hm2，其中已穩沉采煤塌陷地治理面積5.66萬hm2，歷史遺留采煤塌陷地治理面積1.94萬hm2。

2.2 采煤塌陷地治理政策實踐

為加快推進采煤塌陷地綜合治理，提升采煤塌陷區土地利用的經濟、社會和生態效益，2015年，山東人民政府辦公廳發布《山東省采煤塌陷地綜合治理工作方案》(魯政辦字〔2015〕180號)(以下簡稱“180號文”)，第一次從省級層面規劃指導采煤塌陷地綜合治理，標志著山東省采煤塌陷地綜合治理進入全新階段。

2017年，山東省煤炭工業局等8部門聯合發布《山東省采煤塌陷地認定指導意見》(魯煤搬遷〔2017〕18號)，2019年山東省發改委、省自然資源廳和省能源局聯合印發《山東省采煤沉陷區與塌陷地界定和分類標準》(魯發改能源〔2019〕871號)，提出山東省采煤沉陷區與塌陷地的界定標準與劃分方法，規范了全省采煤沉陷區與塌陷地界定和分類，為全省采煤塌陷地綜合治理提供了依據和指導。

2020年，山東省人民政府發布《〈山東省采煤塌陷地綜合治理專項規劃(2019—2030年)〉的批復》(魯政字〔2020〕15號)，該規劃制定了山東省采煤塌陷地綜合治理目標，要求加快推進采煤塌陷地綜合治理，打造采煤塌陷地綜合治理的齊魯樣板。山東省發展改革委等8部門聯合印發《山東省采煤塌陷地綜合治理驗收移交暫行辦法(修訂)》(魯發改能源〔2020〕840號)，規定了采煤塌陷地治理項目驗收移交的原則和程序。

2021年，山東省地方標準《采煤塌陷地治理規范》(DB37/T4312—2021)發布實施，為采煤塌陷地綜合治理工程建設和項目管理提供了有效指導和技術支撐。

2.3 技術與模式實踐

山東省采煤塌陷地綜合治理工作大致始于20世紀90年代，經過30多年的發展，形成了技術較全面、模式相對系統的采煤塌陷地治理技術與模式體系。梳理山東省采煤塌陷地綜合治理歷程，大致劃分為3個階段，起步階段(1900—1999年)、加速發展階段(2000—2014年)和多元發展階段(2015年—至今)。

2.3.1 起步階段(1990—1999年)

對山東省采煤塌陷地綜合治理，中科院地理所呂鳴倫博士提出適時調整煤炭資源開發戰略，統籌做好采煤塌陷地區規劃，開征資源稅，加強專項基金管理，提高使用效益，調整產業結構，做好剩余勞動力安排的建議[11]。該階段煤炭開采規模整體相對較小，采煤塌陷地面積逐步增加，主要集中在魯西南濟寧市和棗莊市。采煤塌陷地治理具有自發性、規模小、技術含量低的基本特征，主要治理方法有劃方平整法和疏排法，均屬農業復墾(表1)。

2.3.2 加速發展階段(2000—2014年)

該階段煤炭開采規模顯著擴大，采煤塌陷地大規模增長。采煤塌陷地綜合治理也取得不少成果，治理技術不斷發展，治理模式仍以農業復墾為主，主要形成的治理技術有挖深墊淺法、排矸填充法、引湖淤積充填法、引黃河泥沙充填法(表1)。

表1 山東省采煤塌陷地綜合治理起步與加速發展階段主要治理技術

2.3.3 多元發展階段(2015年—至今)

該階段煤炭開采規模穩定，采煤塌陷地繼續增加。2015年180號文發布，其中提出根據采煤塌陷地現狀、類型、分布及環境條件狀況，實行農業復墾、生態復墾、產業復墾三類模式進行分類治理。此后，采煤塌陷地綜合治理取得顯著進步，治理技術持續發展，治理模式不斷多元，因地制宜形成了綜合效益良好的生態復墾和產業復墾治理模式(表2)。

表2 山東省采煤塌陷地綜合治理多元發展階段主要治理模式

3 采煤塌陷地綜合治理面臨的問題

3.1 塌陷面積大

《山東省采煤塌陷地綜合治理專項規劃(2019—2030年)》提出“中期治理目標：到2025年，完成100%+30%的治理目標，即已穩沉塌陷地治理率達到100%，未穩沉塌陷地同步治理率達到30%。遠期治理目標：到2030年，完成100%+50%的治理目標，即已穩沉塌陷地治理率達到100%，未穩沉塌陷地同步治理率達到50%”，目前濟寧、泰安、棗莊3市塌陷程度最為嚴重，菏澤市未來將成為采煤塌陷地重災區。2021—2025年、2026—2030年全省需治理采煤塌陷地面積約3.00萬hm2、1.56萬hm2，采煤塌陷地綜合治理已成為山東省一項長期、艱巨而復雜的工作。

3.2 治理資金缺口大

目前煤礦企業實行的塌陷地復墾治理費用標準一般為1.3萬元/畝左右，相較于采煤塌陷地治理實際所需費用，標準定價已明顯不符，尤其對采煤塌陷地進行生態修復治理，需要更大的資金投入。山東省采煤歷史較長，采煤塌陷地范圍廣，國家、省的政策支持、資金扶持方面仍顯不足。尤其是采煤塌陷地治理作為一項長期、復雜的系統工程，具有公益性強、投入資金大、融資困難、經濟回報周期長等特點，造成項目社會融資難度大。

3.3 技術模式亟需創新

2021年是“十四五”開局之年，生態文明建設繼續推進和國土空間管控更加嚴格的背景下，以土地矛盾化解、國土空間生態修復、鄉村振興和國土空間優化為目標的采煤塌陷地高質量綜合治理成為區域性關鍵工作。然而，傳統的等穩沉、穩沉后再治理的末端治理理念和技術已不能適應新時期采煤塌陷地綜合治理尤其是未穩沉采煤塌陷地治理的要求，亟須治理技術與模式的創新，使“末端治理”向“源頭和過程控制與治理”轉變，進一步提高采煤塌陷地綜合治理的經濟效益、社會效益和生態效益。

4 對策與措施

4.1 強化組織領導

針對山東省采煤塌陷地分布集中、面積大、破壞性強的典型特征，各級相關部門細化責任任務，密切協作、齊抓共管，扎實推進采煤塌陷地綜合治理工作。建議執行“兩級監管、煤礦執行”的工作推進機制，政府由制度設計層面與時俱進、因地制宜提出采煤塌陷地治理工作指導方案，轄區政府嚴格行使監督管理職責切實保障治理工作落實到位，煤礦企業嚴格履行礦區塌陷地治理工作。

4.2 拓寬資金來源

根據不同治理需求和治理方向，進一步細化采煤塌陷地治理費用標準的制定，以治理效果為核心考核標準，以當地、當時的地價、物價為參考，以多種融資渠道為支撐，充分保障采煤塌陷地治理費用合理、充足；充分依托政府的貫穿、引領和推動作用，探索建立“政府主導、政策支持、社會參與、市場運作、合作共贏”的采煤塌陷地綜合治理模式，支持嘗試PPP、BOT、土地基金和資產證券化等融資模式，鼓勵社會資本投資參與治理和后續經營，探索治理后的塌陷區綜合利用措施和開發式的治理方式，使社會資本得到合理收益。

4.3 加強技術創新

各有關地級市、縣、煤炭企業根據實際，對接省級采煤塌陷地治理專項規劃，編制各地新時期采煤塌陷地綜合治理專項規劃，合理細分工作任務，科學謀劃重點項目，健全規劃實施機制，加強與相關規劃的銜接；加強技術模式創新和應用，探索新技術、新模式，如邊采邊復、土壤重構、生物修復等技術，為打造采煤塌陷地綜合治理齊魯樣板提供科技支撐。