水功能區(qū)達標建設評估體系在黃河流域的應用研究

孫曉娟 韓艷利 毛予捷

摘? 要：為了確保黃河流域水功能區(qū)的達標建設管理工作的主要目標和各項任務具體并細化落實，基于水域功能保護、可操作性、定性與定量相結(jié)合以及區(qū)域性的原則，建立了黃河流域水功能區(qū)達標建設評估體系，體系包含水量、水質(zhì)、水生態(tài)、監(jiān)控管理4個模塊指標，共計13個具體指標。黃河流域水功能區(qū)達標建設評估體系涵蓋了黃河流域水功能區(qū)達標建設工作的各個方面，具有較好的實用性和操作性。

關鍵詞：水功能區(qū)? 達標建設? 評估體系? 黃河流域

中圖分類號：X824;TV882.1? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A文章編號：1672-3791（2021）04（a）-0011-06

Application Study on the Evaluation System of Water Function Areas' Standard Construction in the Yellow River Basin

SUN Xiaojuan? HAN Yanli? Mao Yujie

（Yellow River Water Resources Protection Institute， Zhengzhou， Henan Province， 450004? China）

Abstract： In order to ensure that the main objectives and tasks of the water function zone construction and management in the Yellow River Basin are specific and detailed， based on the principles of water function protection， operability， combination of qualitative and quantitative， as well as regional， an evaluation system for the water function zone construction in the Yellow River Basin is established， which includes four module indicators of water quantity， water quality， water ecology， monitoring and management， A total of 13 specific indicators. The evaluation system of water function area standard construction in the Yellow River basin covers all aspects of water function area standard construction in the Yellow River Basin， which has good practicability and operability.

Key Words： Water function area; Standard construction; Evaluation system; Yellow River

我國一些地區(qū)水生態(tài)受損重、水環(huán)境質(zhì)量較差、環(huán)境隱患較多等問題非常突出，損害和影響群眾健康，對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展不利[1]。近年來，為了遏制水污染、改善水體環(huán)境、促進水資源可持續(xù)發(fā)展，我國政府各部門印發(fā)一系列相關法律法規(guī)文件。國務院2010年印發(fā)《中共中央 國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》[2]，規(guī)定2020年基本建成水資源保護和河湖健康保障體系。《中共中央 國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》提到2020年重點流域水環(huán)境質(zhì)量得到改善的目標。國務院2012年發(fā)布了《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3號）[3]，提出了“到2020年，重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標率提高到80%以上;到2030年，水功能區(qū)水質(zhì)達標率提高到95%以上”的總體目標。國務院2015年印發(fā)《水污染防治行動計劃》[4]，提出“明確各類水體水質(zhì)保護目標，逐一排查達標狀況，未達到水質(zhì)目標要求的地區(qū)要制訂達標方案”。2017年2月，水利部對《水功能區(qū)管理辦法》進行了修訂，并更名為《水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》[5]，要求對水功能區(qū)達標率未達到國務院或地方人民政府批準的控制目標的，通過截污控污、生態(tài)修復等工程和非工程措施，限期達標。正是在這樣的背景下，同時由于黃河流域部分水功能區(qū)環(huán)境容量小、水污染負荷重、水質(zhì)長年不達標等現(xiàn)實因素，現(xiàn)階段的水功能區(qū)監(jiān)督管理滿足不了黃河流域日益增長的水資源管理和保護需求，黃河流域水功能區(qū)達標建設工作的重要性越來越凸顯，亟需建立量化的、系統(tǒng)的黃河流域水功能區(qū)達標建設評估體系，確保水功能區(qū)的達標建設管理工作的主要目標和各項任務具體并細化落實。

1? 水功能區(qū)達標建設的內(nèi)涵

水功能區(qū)達標建設必須站位水資源全過程系統(tǒng)開展，水質(zhì)、水量和水生態(tài)是水資源的重要屬性，必須充分遵循自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律，充分考慮經(jīng)濟政策、供求關系、社會環(huán)境等因素，以維護江河湖庫水域功能為目標，統(tǒng)籌水的全過程保護，不僅要保障良好的水質(zhì)、還要維持完整的、通暢的、具有生態(tài)多樣性的水系，同時，水功能區(qū)達標建設中監(jiān)控管理是重中之重，沒有嚴格的監(jiān)控管理，水量、水質(zhì)以及水生態(tài)就無從談起，應落實最嚴格水資源管理三條紅線，嚴格入河（湖）排污管理，綜合整治河湖水環(huán)境，使自然水流生態(tài)系統(tǒng)得到保護修復，建立完善的生態(tài)水量保障機制。

水功能區(qū)達標建設應以黃河干流和主要支流為重點，堅持水質(zhì)、水量與水生態(tài)并重，統(tǒng)籌系統(tǒng)治理山水林田湖草，針對流域或區(qū)域面臨的水質(zhì)、水量、水生態(tài)突出問題，合理布置治理和修復措施，將工程與非工程措施相結(jié)合，科學規(guī)劃水功能區(qū)綜合整治工程措施布局和重點控制性指標，強化水功能區(qū)監(jiān)督管理綜合能力建設、健全法規(guī)制度、完善管理體制。

綜上所述，水功能區(qū)達標建設的內(nèi)涵是：以水功能區(qū)為單元，加強水功能區(qū)水資源保護與管理、開展水環(huán)境綜合治理與保護，嚴格水功能區(qū)管理、落實水量水質(zhì)管理目標和要求，實施生態(tài)修復，建立水功能區(qū)水質(zhì)達標建設工作機制，從水質(zhì)、水量、水生態(tài)和監(jiān)控管理這4個方面對不達標水功能區(qū)制定具體可行的工程措施和非工程措施，提高水功能區(qū)監(jiān)督管理水平，實現(xiàn)水域功能保護。

2? 水功能區(qū)達標建設評估體系構(gòu)建原則、構(gòu)建步驟及框架

2.1 水功能區(qū)達標建設評估體系的構(gòu)建原則

構(gòu)建一套科學合理的水功能區(qū)達標建設評估體系是有效執(zhí)行最嚴格水資源管理制度和水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法的依據(jù)和重要工具。水功能區(qū)達標建設評估體系根據(jù)水域功能保護、區(qū)域性、定性與定量相結(jié)合、可操作性這4個原則建立，該體系是能綜合反映黃河流域水功能區(qū)達標建設工作狀況的指標集合。

2.2 指標體系構(gòu)建過程

水功能區(qū)達標建設評估體系的選擇是一個從具體到抽象再回到具體的邏輯辯證思維的過程，是把水功能區(qū)達標建設體系逐漸系統(tǒng)化的過程。水功能區(qū)達標建設指標體系是通過理論準備、指標初選、指標優(yōu)化這3個過程形成。該體系指標選擇方法選用了理論分析法、文獻資料法以及頻度分析法等。

2.2.1 理論分析法

根據(jù)水功能區(qū)達標建設的內(nèi)涵以及重要影響因素，將評價目標劃分為4個部分，分別是水量、水質(zhì)、水生態(tài)以及監(jiān)控管理。每個部分選用若干指標表征，從而建立起水功能區(qū)達標建設評價指標體系。

水量達標建設評估指標的選取是從兩個方面考慮，一方面，為供給方面即水資源角度出發(fā)，是指在遵循可持續(xù)性、有效性以及公平性的原則下，對保障水資源有效供給、科學抑制水資源需求、改善維護水環(huán)境生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等具有重要作用的指標;另一方面，為需求導向，包括了生態(tài)、生活和生產(chǎn)需求等，相應的篩選了生態(tài)需水量、供水保證率等指標。

水質(zhì)達標建設評估指標是對區(qū)域工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活等排污狀況以及治污水平等綜合評價，初步篩選了水資源承載能力、水功能區(qū)水質(zhì)達標率、污水處理情況和尾水處理情況等指標。

水生態(tài)達標建設評估指標是指水功能區(qū)的水分對其中生存的生物分布、物種組成以及數(shù)量有影響的標志性指標。因此水生態(tài)達標建設評估指標初步篩選了天然濕地保留情況、河岸帶植被覆蓋度、魚類生境狀況以及河湖縱向連通率等指標。

監(jiān)控管理從理論上分為監(jiān)測監(jiān)控和管理兩個部分。監(jiān)測監(jiān)控是指水功能區(qū)具備水量、水質(zhì)、水位等水文、水資源監(jiān)測信息采集、傳輸和分析處理能力;管理方面主要從水域岸線管理和執(zhí)法監(jiān)管兩方面考慮。監(jiān)控管理評估指標初步分為水質(zhì)監(jiān)測監(jiān)控和水功能區(qū)執(zhí)法監(jiān)管兩個指標。

2.2.2 文獻資料法

水功能區(qū)達標建設的研究涉及水科學、法學、管理學和經(jīng)濟學等學科領域，該文從文獻資料中獲取了建立水功能區(qū)達標建設評估體系的構(gòu)建原則以及構(gòu)建方法等[6-9]，經(jīng)過對比篩選，該文選用了P-S-R（pressure-state-response）的概念性框架模型。P-S-R模型是把表征自然系統(tǒng)的所有評價指標分成壓力、狀態(tài)以及響應這3種類型，每個類型又分為幾個下級指標，該體系既包括人類活動和水功能區(qū)管理狀態(tài)，又包括政策響應，可全面準確地描述水功能區(qū)管理—經(jīng)濟—社會系統(tǒng)的復雜性以及各個子系統(tǒng)之間的相互作用。該體系將壓力指標定義為：在水功能區(qū)管理過程中直接施加的促使水功能區(qū)管理狀態(tài)發(fā)生了變化的壓力，主要包括水資源利用、廢污水排放等。該體系將狀態(tài)指標定義為：在水功能區(qū)管理過程的壓力作用之下水功能區(qū)所呈現(xiàn)的狀態(tài)，包含了物理化學特征以及趨勢變化等，主要為水質(zhì)變化、水生態(tài)變化等指標。響應指標定義為：決策者對水功能區(qū)管理問題所采取的管理方面的措施，該體系將采用若干便于量化的指標定量評估管理措施。

2.2.3 頻度分析法

該文對水功能區(qū)達標建設所涉及的指標進行了科學的頻度統(tǒng)計，選出的指標既有重要內(nèi)涵同時具有較高的使用頻率。根據(jù)最嚴格水資源管理制度考核以及河長制考核等指標體系中統(tǒng)計出使用頻率比較高的一些指標，初步篩選了生態(tài)水量滿足程度、城市污水處理率、工業(yè)廢水排放達標率、年度供水保證率、化肥施用強度、萬元GDP污染物（氨氮）排放量、萬元GDP污染物（COD）排放量、信息共享制度建設、標示設立以及入河排污口管理情況等指標。

2.3 水功能區(qū)達標建設評估體系、評價標準制定的思路和方法

在明確了評價指標選取原則的基礎上構(gòu)建水功能區(qū)達標建設評估體系，首先確定構(gòu)建指標體系的層次結(jié)構(gòu)，將水功能區(qū)達標建設評估體系分成3個層次，分別為目標層、準則層以及指標層，具體見圖1。

水功能區(qū)達標建設評估體系的層次結(jié)構(gòu)中，主要素是構(gòu)成目標層的準則層，從水質(zhì)、水量、水生態(tài)和監(jiān)控管理4個方面反映水功能區(qū)達標建設工作的狀況，指標層為反映水功能區(qū)達標建設工作的具體因子。

建立水功能區(qū)達標建設評估指標體系，共設置4個方面的一級指標，從水量滿足情況、水質(zhì)達標情況、水生態(tài)達標情況和監(jiān)控管理體系建設情況4個方面進行評估，建立黃河流域水功能區(qū)水質(zhì)達標建設評估體系。

為了使黃河流域水功能區(qū)達標建設評估體系突出重點指標的導向作用，考慮到不同功能的水功能區(qū)的功能定位、特點和差異，首先進行各指標評價，劃分各指標所屬類別，遵循從優(yōu)不從劣的原則。對各類別按下列規(guī)定分別確定單個指標評價分值Fi（見表1）。

按式（1）和式（2）計算綜合評價分值Fi。

（1）

（2）

式中：為各單個指標評分值Fi的平均值;Fmax為各單個指標評分值Fi中的最大值;n為指標數(shù)。根據(jù)Fi值，按表2劃分達標建設，評估結(jié)果類別。

按照綜合指標評價得分，得分為<0.80的水功能區(qū)達標建設工作為I級（優(yōu)良），得分為0.80～<2.50的水功能區(qū)達標建設工作為II級（良好），得分為2.50～<4.25的水功能區(qū)達標建設工作為III級（較好），得分為4.25～<7.20的水功能區(qū)達標建設工作為IV級（較差），得分<7.20的水功能區(qū)達標建設工作為V級（極差）。

3? 水功能區(qū)達標建設評估體系與評價標準

3.1 水量評估指標

水量評估指標包含生態(tài)水量滿足程度、年度供水保證率以及脫流斷流率。

3.2 水質(zhì)評估指標

水質(zhì)評估指標包括水功能區(qū)水質(zhì)達標率、水環(huán)境承載能力、入河排污口水質(zhì)達標率和排污口尾水處理工程4個指標。其中水質(zhì)評價方法和水功能區(qū)達標評價方法采用《地表水資源質(zhì)量評價技術(shù)規(guī)程》（SL 395-2007）。排污口尾水處理工程是利用“生態(tài)工程學”的方法，在排污口污水達標排入河道前進行尾水處理進一步降低氨氮和磷含量、提升水質(zhì)的生態(tài)工程。排污口尾水處理主要工程內(nèi)容為開挖水道、降低水的流速，栽植水生植物、增殖水生動物、通過食物鏈效應、微生物、物理以及吸附作用等，實現(xiàn)水生動植物對水質(zhì)的過濾吸附凈化，從而達到排污口污水凈化水質(zhì)以及水生態(tài)修復的目標。若水功能區(qū)內(nèi)入河排污口配套了排污口尾水處理工程且運行效果好，則賦分為100分;若水功能區(qū)內(nèi)入河排污口配套了排污口尾水處理工程但還未開始運行，則賦分為50分;若沒有配套尾水處理工程，則不賦分。

3.3 水生態(tài)評估指標

水生態(tài)評估指標包括天然濕地保留情況、河岸帶植被覆蓋度、魚類生境狀況、河湖縱向連通率這4個指標。其中魚類生境狀況指在工程或規(guī)劃影響的區(qū)域內(nèi)，魚類生存和繁衍的棲息地的狀況，產(chǎn)卵場、索餌場以及越冬場是重點，可以通過棲息地的水質(zhì)、水量、水溫、流速、水深等參數(shù)表征。魚類生境狀況指標為定性描述指標，主要通過有關調(diào)查表采用專家判定法進行評價。

3.4 監(jiān)控管理評估指標

監(jiān)控管理評估指標的分值計算包含水質(zhì)監(jiān)測監(jiān)控和水功能區(qū)執(zhí)法監(jiān)管2個指標。為了使水功能區(qū)達標建設評估體系更好地為管理服務，該文將水功能區(qū)執(zhí)法監(jiān)管指標細化為10個二級指標，其計算按照表3的分值表賦分。

3.4.1 水域岸線管護良好比例

水域岸線管護是值劃定河湖生態(tài)空間以及管理范圍，對河湖岸線開展節(jié)約集約利用和分區(qū)保護管理，建立健全水域岸線管控機制，對于突出問題排查并專項清理整治等。水域岸線管護良好比例采用水域岸線管護良好的岸線長度與水域岸線總長度的比值表征。

3.4.2 水生態(tài)保護紅線管護良好比例

生態(tài)保護紅線是指在自然資源利用、環(huán)境質(zhì)量安全以及自然生態(tài)服務功能等方面，執(zhí)行嚴格保護的管理限值和空間邊界，使區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。水生態(tài)保護紅線為生態(tài)保護紅線的重要組成部分，該指標采用水生態(tài)保護紅線管護良好的河段長度與選取的河段生態(tài)保護紅線的總長度的比值來表征。

3.4.3 排污口設置合規(guī)性

（1）水功能區(qū)的入河排污口設置審批健全、布局合理、不威脅飲用水安全、不影響水功能區(qū)水質(zhì)目標的得10分。

（2）飲用水水源區(qū)、自然保護區(qū)等禁止設置區(qū)域內(nèi)有入河排污口得0分，或者入河排污口設置布局不合理、審批不健全、影響水功能區(qū)水質(zhì)目標以及威脅飲用水安全的得0分。

3.4.4 河湖日常監(jiān)管巡查制度

建立河湖日常巡查責任制，且確保日常巡查責任到位、人員到位的得10分，未建立河湖日常巡查責任制的得0分。河湖日常監(jiān)管巡查制度是對涉河建設項目、河湖采砂、水利工程管護、排污口設置等涉河活動的巡查檢查，增強重要時段重要河湖河段的巡查檢查頻率以及力度，查處工程隱患和涉河湖違法違規(guī)行為，對保證水功能區(qū)的水質(zhì)安全以及監(jiān)督管理工作具有重要的作用。

3.4.5 執(zhí)法隊伍與裝備建設

河湖管理保護執(zhí)法隊伍經(jīng)費足、人員充足、裝備齊全的得10分。河湖管理保護執(zhí)法隊伍經(jīng)費不足、人員少、裝備不齊的得0分。

3.4.6 河湖管理法規(guī)制度

河湖管理法規(guī)制度健全規(guī)范的得10分，河湖管理法規(guī)制度較為健全規(guī)范的得5分，河湖管理法規(guī)制度不健全不規(guī)范的得0分。

3.4.7 部門聯(lián)合執(zhí)法機制

建立部門聯(lián)合執(zhí)法機制的得10分，沒有建立部門聯(lián)合執(zhí)法機制的得0分。

3.4.8 河道垃圾清理及保潔

省級組織河道垃圾清理且取得成效的得5分，市、縣組織河道垃圾清理且取得成效的得3分，未開展工作的得0分。開展河湖日常保潔的得5分，未開展的得0分。

3.4.9 水功能區(qū)標示設立

河湖已劃定水功能區(qū)管理和保護范圍的，要設立界樁、管理和保護標志。水功能區(qū)標示設立完整規(guī)范的得10分，沒有設立水功能區(qū)標示的得0分。

3.4.10 突發(fā)性水污染應急管理

建立突發(fā)性水污染應急管理機制及應急預案的，得10分;還未建立突發(fā)性水污染應急管理機制或應急預案的得0分。

3.5 小結(jié)

綜上所述，水功能區(qū)達標建設評估體系由水量、水質(zhì)、水生態(tài)以及監(jiān)控管理這4個部分組成，按照4個部分的平均值計算。具體指標體系見表4。

4? 結(jié)語

黃河流域水資源貧乏，生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源與生態(tài)環(huán)境管理保護管理存在一些問題，例如：部分區(qū)域水功能區(qū)水質(zhì)不達標、跨省界水污染問題持續(xù)存在、水資源開發(fā)過度、生態(tài)水量保證度不足、涉水環(huán)境與重要濕地萎縮破壞、河流自然岸線侵占渠化等問題，這些問題制約了黃河流域的自然生態(tài)和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。為了確保水功能區(qū)的達標建設管理工作的主要目標和各項任務具體并細化落實，該文建立了量化的系統(tǒng)的黃河流域水功能區(qū)達標建設評估體系，體系包含水量、水質(zhì)、水生態(tài)、監(jiān)控管理這4個模塊指標，共計13個具體指標，為了更好地為管理服務，其中的執(zhí)法管理指標下設10個二級指標評價，使水功能區(qū)的監(jiān)督管理工作更加細化、量化、具有目標性，指標體系涵蓋了黃河流域水功能區(qū)達標建設工作的各個方面，具有較好的實用性和操作性。通過黃河流域水功能區(qū)達標建設評估體系，可以及時發(fā)現(xiàn)水功能區(qū)監(jiān)督管理工作中的薄弱環(huán)節(jié)，明確今后的工作重點、調(diào)整管理思路、提高管理水平，是建立和完善長效的水資源管理機制的關鍵舉措和重要保障。

黃河流域水功能區(qū)分為保護區(qū)、保留區(qū)、開發(fā)利用區(qū)、緩沖區(qū)、飲用水源區(qū)、工業(yè)用水區(qū)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)、漁業(yè)用水區(qū)、景觀娛樂用水區(qū)、過渡區(qū)和排污控制區(qū)等不同的水功能區(qū)類型，其定位和功能有很大區(qū)別，其用水關系和用水部門之間的關系具有明顯差異化，因而在后續(xù)研究中將考慮根據(jù)水功能區(qū)的不同類型而分配水量、水質(zhì)、水生態(tài)以及監(jiān)控管理這4個部分的分值的權(quán)重，還需要根據(jù)實際工作需要及反饋等進一步完善評價體系。

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