產業園區規劃環評如何發揮污染源頭控制作用

張晶

上海市環境保護事業發展有限公司

0 引言

規劃是經濟建設與社會發展的龍頭，是開發和建設行動的綱領。規劃環評是從源頭控制資源環境與生態問題的政策工具，通過規劃環評在決策鏈前端的早期介入，將“源頭嚴防”理念有機融入產業規劃、城市規劃、流域規劃與區域規劃中[1]，全面發揮規劃環評在“用制度保護生態環境”中的核心作用[2]，推進生態環境治理體系與治理能力現代化建設。本文以上海市某產業園區為例，從多個角度分析規劃環評如何發揮污染源頭控制作用。

1 園區發展現狀問題

某產業園區為上海市“兩規合一”后的104個產業區塊之一，規劃范圍面積為130公頃。現狀園區規劃范圍內的生產型企業有53家，企業類型主要包括金屬制品業、機械制造業、電氣器材制造業、物流倉儲業，除此之外還有化肥制造業、橡膠和塑料制品業、玻璃制品業、紡織業等。主要涉及污染類型為廢水COD、氨氮、VOCs、顆粒物。

園區在2018年之前并無獨立編制并批復的控詳規，也并未編制過規劃環評，園區管理較為粗放，經規劃環評梳理，發現以下問題：

1）缺乏引進企業篩選機制，導致企業良莠不齊、布局混雜

產業園區的開發模式為土地持有單位負責地塊出讓，出讓后的地塊內的企業招商由地塊所有權單位實施，即“園中園”，缺乏先進的指導思想和統一的科學規劃，以吸引企業入駐為首要條件，對企業產業、規模等缺乏判別，導致園區企業良莠不齊，產業過多，布局混雜。

2）環保管理水平不夠

由于園區沒有統一管理公司設置專業環保管理部門，環保管理缺失，園區內部分企業環保意識薄弱，環保設施落實不到位或不能和生產設施同時運行。

3）產業間關聯度較小

園區的各行業中，僅存在個別的較為完整的產業鏈，如專用設備制造業〔特種車輛（含消防器材）〕，涵蓋了消防車、消防器材以及滅火系統生產及銷售企業；除此之外，尚未形成其他較為完整的產業鏈。

由于園區內目前沒有形成產業之間的配套關系，即使企業達到一定的數量，也因企業之間的關聯度較小，不能形成產業鏈的上下游配套關系，技術和信息等方面的資源也無法共享，造成了集而不群的現象。

4）部分企業能耗、水耗水平過高

經統計，園區有5家企業單位產值能耗超出行業均值，有6家企業單位產值水耗超出行業均值，這些企業需開展清潔生產，提高資源利用效率，降低單位產值的能耗水耗，挖掘企業最大的循環經濟潛能。

5）園區周邊存在零星居民，對園區內部分企業發展造成制約。

2 加強空間管制、總量管控和環境準入的產業園區規劃環評

針對以上問題，規劃環評從空間管控、總量管控和環境準入三方面提出控制要求，充分發揮規劃環評優化空間開發布局、推進環境質量改善和推動產業轉型升級的作用，從源頭開始發揮污染源控制作用。

2.1 空間管控

考慮園區企業排污對區外敏感目標的影響，按照限制建設區和允許建設區兩類空間進行管制。限制建設區控制方式為設置環境緩沖帶和產業控制帶，產業園區北側、西側、南側設置300 m環境緩沖帶、東側規劃的集中居住區設置300 m產業控制帶，允許建設區為除上述限制建設區外的區域。

限制建設區的管控要求見表2-1。

表2-1 限制建設區管控要求

另外，針對產業園區周邊現有的零星居民，對臨近一側工業地塊應嚴格控制引入涉及排放惡臭、異味物質，涉及高噪聲污染的新改擴建項目，對該地塊內現有企業要加強產排污治理、環境監管，達標排放。

2.2 總量管控

新增主要污染物排放的建設項目，必須按照《“十三五”生態環境保護規劃》（國發[2016]65號）、《本市“十二五”期間建設項目主要污染物總量控制的實施意見（試行）》（滬環保評[2012]6號）、《上海市清潔空氣行動計劃（2018-2022年）》《上海市2018-2020年環境保護和建設三年行動計劃》《上海市“十三五”節能減排和控制溫室氣體排放綜合性工作方案》《本市建設項目主要污染物總量控制補充規定》（滬環保評[2016]101號）及《浦東新區人民政府關于印發<浦東新區生態環境保護“十三五”規劃的通知>》（浦府[2017]228號）的要求落實主要污染物排放總量指標來源。

2.3 環境準入

1）嚴控高污染項目準入

（1）根據《產業結構調整指導目錄（2019年本）》《鼓勵外商投資產業目錄（2019年版）》《禁止用地項目目錄（2012年本）》《限制用地項目目錄（2012年本）》《上海工業及生產性服務業指導目錄和布局指南（2014年版）》及《上海產業結構調整負面清單（2018版）》，園區整體禁止引入下列產業：上述文件中的“淘汰類/禁止類”，上述文件中與園區產業導向不相符合的“限制類”產業。

（2）禁止新建生產和使用消耗臭氧層物質的建設項目：禁止生產含汞開關和繼電器，禁止生產汞制劑，含汞電池等〔依據《關于生產和使用消耗臭氧層物質建設項目管理有關工作的通知》（環大氣[2018]5號）、《關于汞的水俁公約》生效公告（環保部等公告2017第38號）等文件〕。

（3）新建燃用天然氣等清潔能源的鍋爐、窯爐，應當采用低氮燃燒等NOx控制措施，已建燃用天然氣等清潔能源的鍋爐、窯爐，應該在規定的期限內采用低氮燃燒的技術改造措施（依據《上海市大氣污染防治條例》）。

2）污染物達標排放

3）能源、水資源利用標準

新引進項目的能源、水資源消耗水平應優于《上海產業能效指南（2016版）》中的行業工業產能能耗和工業產值用新水量均值。如有行業標準，還應滿足行業標準中單位產品基準排水量要求。

4）環境風險管理要求

禁止建設存在重大環境安全隱患的工業項目，禁止引入重大危險源項目。存在環境風險的工業項目必須制訂切實可行的環境風險應急預案，配套落實環境風險防范措施。

5）提出環境準入負面清單

依據產業園區發展要求及環境準入要求，提出規劃范圍內禁止準入及限制準入的行業、工藝或工序以及產品。

對于產業控制帶內，禁止設置產生、排放工藝廢氣項目，禁止涉及環境風險；對該范圍內現有排污企業應嚴格控制其發展，原則上禁止新、改、擴建，優化布局，持續降低污染物排放、緩解環境影響，根據園區產業發展定位逐步實現轉型（產業、技術）升級。

對于允許建設區內，禁止引入重大危險源；禁止引入使用高VOCs含量有機溶劑型涂料、油墨和膠粘劑的項目；禁止準入含有電鍍、酸處理、鍍鉻等金屬表面處理工序的企業；禁止準入動物實驗項目、動物房；禁止準入各類露天散料堆場。

針對主導和現狀保留產業，設置環境準入負面工藝或工序清單，見表2-2。

其中ceil()為向上取整函數，floor()為向下取整函數。按照上述方法即可計算得到位于里程樁之間相隔為C的樁號編碼。

表2-2 環境準入負面工藝或工序清單

3 產業結構和布局的調整和優化

規劃環評在提出空間管控、總量管控和環境準入要求的基礎上，對園區產業結構和產業布局均提出優化調整建議，以環保門檻促進產業升級和發展轉型。

1）產業結構優化調整建議

產業園區在現有電梯配套零部件等五金加工產業以及特種車輛等機械制造產業的基礎上，盤活存量資源，達到產業結構升級和優化；延伸臨港重裝產業鏈，并拓展制造業與現代生產性服務業的聯動發展。

對現狀能源消耗大、環境污染嚴重、產出效益低以及土地資源利用率低的行業企業（如多數物流儲配業，交通噪聲較大，產出效益較其他產業低），通過關、停、并、轉、遷等措施逐步合理調整，從而實現產業升級。堅持集約經營和合理開發利用土地資源，合理開發存量土地。園區在發展過程中引進的大多數企業為獨立發展，園區內部各企業之間上下游關系欠缺，應注重新引入園區的企業間及與現有企業間發展完善有效的產業鏈。

2）產業布局優化調整建議

（1）后續發展過程中注重分區引導

對于暫未開發的地塊，在綜合考慮該地塊用地性質的基礎上，管理部門需引導企業順應園區及上位規劃的產業導向來確定項目引進類型，同時嚴格落實300 m產業控制帶管控要求。

（2）現有生產企業逐步整頓和調整

產業園區目前產業分布雜亂，未形成產業集聚，部分企業將自身廠房出租，“園中園”現象較為突出，一般聚集著多個類型的小型企業，產業集聚度不高，不利于“園中園”工業小區特色發展。園區應進一步推進“園中園”的改造，后續規劃修編過程中明確“園中園”的功能定位，集中吸納同類產業，促進產業門類小區的形成，使其形成產業特色，將“園中園”及企業自有廠房出租招商行為納入園區管理范圍內。

（3）防護距離及功能分區

對于園區內使用有毒有害化學品、存在潛在環境風險的企業，其布局應滿足環境防護距離的要求；對于新入駐的企業，應按功能分區進行合理布局。

4 結語

《關于規劃環境影響評價加強空間管制、總量管控和環境準入的指導意見（試行）》（環辦環評[2016]14號）指出，切實推進在規劃環評中嚴守“空間、總量、準入”3條紅線，充分發揮規劃環評優化空間開發布局、推進環境質量改善和推動產業轉型升級的作用[3]，力圖從決策源頭控制環境問題。某產業園區通過規劃環評，嚴格遵守《指導意見》設置3條紅線，以環境準入或環保門檻形成促進產業升級和綠色發展、推進環境質量持續改善的長效機制。