國際社會對緬甸國內政治危機的調解為何難以奏效

李晨陽

國際調解是冷戰結束后解決國際危機的重要方式之一，并產生過不少成功的案例，但也并非總能成功。今年2月1日緬甸軍隊接管國家權力并扣押前總統吳溫敏、前國務資政杜昂山素季等民盟政要后，國際社會紛紛介入緬甸國內的這場政治危機，但迄今為止作用并不大，其原因值得深思。

首先是國際調解行為主體的目標不一致。一般而言，國際調解的行為主體包括全球性國際組織、地區性國際組織、大國、普通國家、非政府組織和個人，相比而言，前三類的作用最突出。緬軍實施緊急狀態后，聯合國作為全球影響力最大的全球國際性組織立即介入，歐盟、東盟等地區性國際組織也紛紛表明態度，中美俄日印英等大國、東盟部分成員國以及作為非政府組織的國際紅十字會也都先后對緬甸施加影響，但是各方調停的目的有很大的差異。聯合國、歐盟以及美英澳加等西方國家認定緬甸軍人發動的是政變，要求緬軍停止緊急狀態并還政于民盟，但事實上包括聯合國緬甸問題特使比爾格納在內的聯合國工作人員對緬甸國內政治力量的實力對比、對緬甸國內是否可能發生大規模內戰的判斷都不夠準確，而基于上述認知所提出的要緬軍結束緊急狀態的訴求和解決路徑則是緬軍無法接受的，這樣的調解自然難以推進。國際紅十字會只提出幫助緬甸抗疫和實施人道主義救援，故得到了緬甸管理委員會的認可。而包括東盟在內的國際組織以及中俄印日等國家還是希望緬甸國內能夠保持穩定，希望緬軍與民盟在法律的框架內解決分歧，避免出現大規模的流血沖突。由此可以看出，國際社會在解決緬甸政治危機問題上很難形成合力。

其次是國際社會對東盟的期望值太高。緬甸是東盟成員國，為了維護東盟的整體形象，東盟不可能對緬甸的政治危機視而不見。所以，印尼外長蕾特諾·馬爾蘇迪在危機爆發后第一時間就計劃訪緬，但最后是于2月24日在泰國曼谷會見了緬甸新外長吳溫納貌倫。鑒于緬甸國內形勢一直不見好轉，東盟又于4月24日在印尼雅加達東盟秘書處舉行了東盟特別峰會，在聽取了緬甸管理委員會主席敏昂萊大將的情況說明后，這次會議就推進緬甸國內的政治和解達成了五點協議。但是東盟此后并無更多更具體的行動，直到6月3日才派出文萊外交與貿易部第二部長艾瑞萬與東盟秘書長林玉輝到緬甸進行斡旋。不過，長期以來東盟一直奉行“協調一致”與“不干涉內政”的原則，雖然“東盟憲章”有一定的約束性，但東盟總體上不可能對緬甸現在的執政當局采取高壓政策。對于緬甸國內日趨嚴重的疫情、暴恐活動增加、經濟形勢日益惡化等實際問題，東盟也沒有足夠的能力去推動解決。此外，部分東盟成員國在政治體制上與美西方國家的差異性在擴大，它們并不承認一些西方國家力挺的由緬甸部分當選議員組成的“聯邦議會代表委員會”以及由這些議員成立的“民族團結政府”，也沒有邀請他們參加東盟特別峰會。

再次是國際調解行為主體的某些措施已經被歷史證明難以產生預期效果。緬軍接管政權后，美國、歐盟等不斷出臺針對緬軍高官及其家屬、緬軍控企業的各種制裁措施，包括財產凍結、禁止商業交易、限制人員入境、實施武器禁運等。但這些做法早就被證明對緬軍的打壓效果不佳，反而會使緬甸民眾的生活更加困難。此外，作為全球唯一的超級大國，美國既有“大棒”，也有“胡蘿卜”，被認為是有能力在調解緬甸政治危機中發揮更大作用的，但緬甸不是美國的優先方向，美國不愿意在緬甸投入太多的政治、經濟和外交資源。相反，有消息稱，美國背景的非政府組織（NGO）涉嫌為緬甸民眾的抗議示威活動提供資金和物資支持。

第四是信息溝通存在障礙。由于民盟主要領導人在2月1日全部被緬軍警拘押，介入緬甸政治危機的所有國際調解行為體至今均無法聯系到民盟主席杜昂山素季和副主席吳溫敏等人，故不知道民盟高層領導人在對待軍人接管國家權力上的真實態度以及希望國際社會所采取的措施是什么。比如，杜昂山素季長期奉行非暴力不合作政策，如今部分民盟成員在外部勢力支持下頻繁實施爆炸、縱火等暴恐活動，這些做法是否會得到杜昂山素季的支持，這連BBC等西方媒體都表示質疑。