“十四五”新疆水庫移民安置發展趨勢和措施探索

徐 剛，張 英

(水利部新疆維吾爾自治區水利水電勘測設計研究院，新疆 烏魯木齊 830000)

1 問題的提出

“十四五”時期是我國全面建成小康社會，實現第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，意義非凡。中國共產黨十九屆五中全會提出“必須堅持以人民為中心，堅持人民主體地位，維護人民根本利益，增進民生福祉”。作為水庫移民規劃設計單位，當前最重要的思考就是在水庫移民安置規劃設計過程中，如何深入貫徹黨的十九屆五中全會精神，實現以水庫移民為中心，維護移民根本權益，增進移民福祉。

2 新疆大中型水庫移民現狀

2.1 移民人口

截至2020年底，新疆維吾爾自治區共核定大中型水庫移民后期扶持人口9.47萬人，其中：納入國家后扶人口6.03萬人，自治區承擔后扶人口3.44萬人，水庫移民后扶人口分布于全疆84個縣(市、區)。2020年，預計移民人均純收入達到1.52萬元，建檔立卡貧困移民已全部脫貧，移民人均住房面積26.72m2，參加新型農村合作醫療移民人數為8.10萬人，參加新型農村養老保險移民人數為6.07萬人。

2.2 移民區特點

一是移民區域性強。新疆水庫工程區域多位于少數民族聚居區，交通不便，長期處于較為封閉的自然經濟狀態，經濟相對落后。為了不影響其原有的文化傳統、風俗習慣、社會群體關系，移民安置通常采取就近安置，分布在工程建設征地區附近的一定范圍之內。

二是移民勞動技能單一。新疆水庫工程影響人口多為農牧民，以農牧業生產為主，文化素質不高，勞動技能單一，思想觀念保守。移民搬遷安置后，原有的生產方式被打破，政府統籌安排由畜牧業轉農業或者外出務工、自主創業等，移民需要一個較長的適應過程。

三是基礎設施及公共設施條件得到較大改善。新疆水庫淹沒區普遍存在行路難、飲水難、就醫難、上學難和基礎設施不足等問題。移民安置規劃已考慮與當地鄉鎮總體規劃銜接，加之新農村建設的需要，以及地方政府近幾年實施的各項惠民政策和脫貧攻堅的總體要求，使得目前移民安置區基礎設施及公共設施條件均發生了較大的改善，基本滿足當地區域經濟社會發展需要。

四是土地資源充足但生產開發成本高。新疆地廣人稀，土地資源豐富，與內地水利項目相比，新疆水利工程安置移民的土地資源容量充裕。但受惡劣自然環境(氣候干旱、土地貧瘠、鹽堿化、水資源短缺、高原高寒等)影響，生產開發成本較高，生產開發存在一定風險。

五是多采取大農業安置方式。通過開發土地或調整土地將生產資料分配給移民家庭，因安置區移民分配的耕地(人工草地)面積少，生產資料匱乏，生存空間狹小，影響移民后續收入增長。

3 當前新疆水庫移民安置情況分析

新疆水利資源十分豐富，開發潛力巨大，自新中國成立以來，已開發建設大中型水庫、水電站工程約150座。筆者挑選其中有代表性的3座水庫開展調查研究，包括：JLTYJ水電站工程(2002年開工，已竣工驗收)、阿爾塔什水利樞紐工程(2016年開工，通過蓄水驗收)以及AK水利樞紐工程(2020年通過可研審核)，通過對這3座水利水電工程移民安置相關內容進行分析研究，找出當前新疆水庫移民安置所面臨的主要問題，具體見表1。

表1 新疆境內不同時期三座水庫移民安置情況統計對比表

4 “十四五”期間新疆水庫移民安置發展趨勢

通過分析上述3座水利水電工程移民安置相關內容，結合十九屆五中全會“優先發展農業農村，全面推進鄉村振興”總體要求，嘗試提出“十四五”期間新疆水庫移民安置發展趨勢。

(1)從2000年至今的20年，隨著水庫移民政策的調整和國家惠民政策的逐步實施，特別是近五年國家脫貧攻堅政策的實施，農村移民搬遷安置標準由“以征地區和移民安置區現狀為基礎合理擬定”逐步根據“人民對美好生活的向往”和國家出臺的惠民政策在漸漸提高。例如：①JLTYJ水電站后靠安置村基礎設施和公共設施按安置區當地現狀水平設計，實施完畢后略高于當地脫貧標準，安置標準提高；②阿爾塔什水利樞紐工程淹沒庫斯拉甫鄉按集鎮規劃設計，安置標準較搬遷前大幅提高；③AK水利樞紐淹沒村采取進城建樓房安置，安置標準較搬遷前大幅提高。十九屆五中全會提出“完善鄉村水、電、路、氣、通信、廣播電視、物流等基礎設施，提升農房建設質量。因地制宜推進農村改廁、生活垃圾處理和污水治理”，根據這一要求，今后農村移民搬遷安置標準應達到安置區當地美麗鄉村建設標準，進一步增強水庫移民幸福感和獲得感。

(2)當前農村移民生產安置規劃往往注重通過生產開發給移民提供足夠的生產資料，但對移民在安置后(改變生活環境后)如何生產致富提及甚少。這就容易在安置后出現：①生產開發措施不夠科學；②特色產業不突出；③沒有新型農業經營體，以帶動移民就業；④生產安置項目產權不明晰，沒有集體經濟收入等現象，最終造成移民村集體經濟貧弱，移民收入增長緩慢。《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》(國發〔2019〕12號)提出：“產業興旺是鄉村振興的重要基礎，是解決農村一切問題的前提”；十九屆五中全會提出“推動農村一二三產業融合發展，豐富鄉村經濟業態，拓展農民增收空間”“深化農村集體產權制度改革，發展新型農村集體經濟”。根據這一要求，今后農村移民生產安置規劃應在保證移民具有充足的生產資料的前提下，科學探索移民村產業發展。主要方向為：發展安置區特色產業，創建新型農業經營體，明確村集體產權，增強村集體收入，實現滾動發展，最終實現將綠水青山轉化為金山銀山。

(3)根據規范要求，移民安置實施階段需開展技術培訓工作，重點是對移民干部進行業務技術培訓和對移民開展技術和實用技能培訓。從培訓實施效果來看，通過培訓可以促使移民群眾由游牧生活向農耕生產生活方式轉變，但對于快速提高移民收入效果并不明顯。阿爾塔什水利樞紐工程除了開展常規的實用技術和技能培訓外，還增加了移民創業和就業技能培訓內容，通過培訓實現穩定就業，為移民選擇自主擇業、有組織轉移就業、自主創業等，創造了必要條件。十九屆五中全會提出“提高農民科技文化素質，推動鄉村人才振興”。根據這一要求，今后在開展農村移民實用技術和技能培訓時，應增加移民創業和就業培訓，促進移民就業，增加移民收入，推動水庫移民向新型職業農民轉變。

5 “十四五”期間移民安置規劃措施探索

大中型水庫移民安置工作是“三農”工作的重要組成部分，十九屆五中全會對新時代“三農”工作做出重大決策部署，明確堅持農業農村優先發展，實施鄉村振興戰略，這對移民安置規劃設計工作提出了新的更高要求。當前我們正處在“十四五”這個特殊歷史時期，我們應該堅定不移貫徹新發展理念，實施鄉村振興戰略。堅持協同配合，充分發揮大中型水庫移民安置政策與其他涉農政策的疊加效應，強化部門協作配合，集中力量和資源，合力開展移民安置工作；堅持因地制宜，針對移民村的特點，理清發展脈絡，科學規劃、穩步實施；堅持激發內生動力，充分調動水庫移民積極性、主動性和創造性，不斷增強移民自我發展能力。

5.1 規劃先行，定位置、定標準

在編制移民安置規劃過程中，除了常規收集安置區行政區劃圖、社會經濟統計年鑒、國民經濟和社會發展資料外，還需要收集當地“十四五”規劃、國土空間規劃、鄉村振興戰略規劃、產業發展規劃、美麗鄉村規劃，以及自然資源、農業農村、水利、電力、交通、衛生、教育、生態環境、通信等部門專項規劃。對這些規劃資料進行分析、歸納，從中擇優選定安置區位置、確定移民安置設計標準，其次是分析提煉出對移民安置區發展有益的單項規劃，確定其建設周期，與移民安置規劃形成合力，促進安置區建設和發展。

5.2 資金聯合，促發展

根據《國務院關于探索建立涉農資金統籌整合長效機制的意見》(國發〔2017〕54號)第十條“促進功能互補、用途銜接的涉農資金集中投入。支持省、市、縣級人民政府圍繞改革任務、優勢區域、重點項目等，按照‘渠道不亂、用途不變、集中投入、各負其責、各記其功、形成合力’的原則，統籌安排各類功能互補、用途銜接的涉農資金”規定，征地移民補償資金中的基礎設施、公共設施、生產開發項目、專業項目遷改建等項資金可與安置區當地惠民政策資金、部門行業資金、援疆資金等聯合使用。通過縣級人民政府總體協調，促成集中相關資源和力量，合理推動移民安置區建設和發展，提高項目規模化、集約化、資金效益最大化水平。

5.3 家園建設，更美麗

在開展安置區居民點規劃設計時，首先根據安置區所在縣“十四五”規劃、國土空間規劃、鄉村振興戰略規劃、產業發展規劃、美麗鄉村規劃等社會經濟資料，合理確定安置區位置，盡量將安置區選擇在已確定的美麗鄉村或城集鎮周邊；第二根據安置區實際和當地美麗鄉村建設要求，合理確定安置區基礎設施和公共設計建設標準；第三根據當地公共服務均等化規劃建設布局，合理建立健全移民安置區基礎教育、衛生室、養老服務、文化廣場、體育設施、社區公共服務中心、超市等基本公共服務設施；第四對移民安置區生活垃圾、生活污水和畜禽糞污應制定詳細的處理措施，并根據當地旅游等社會發展需要，合理設置公共廁所。通過上述措施，提升移民人居環境質量，增強移民幸福感和獲得感。

5.4 產業發展，提收入

在進行農村移民生產安置規劃設計時，一方面要注意土地開發規劃，同時還要重視移民村產業發展規劃設計。首先根據安置區所在縣“十四五”規劃、鄉村振興戰略規劃、產業發展規劃等資料，科學開展生產開發規劃設計，進行多方案比選，特別要注意生產開發的風險性研究；第二以獎代補，帶動移民積極參與安置區生產開發建設、土地熟化等工作；第三立足移民村優勢資源，因地制宜發展水庫移民受益大、輻射帶動強的特色產業，引導傳統農業向生態高效農業轉變，促進一二三產業融合發展；第四預留生產滾動扶持資金，扶持一批以水庫移民為主體的合作社、專業大戶、家庭農場、龍頭企業等新型經營主體，帶動移民共同致富；第五明確移民資金投向產業發展項目形成的經營性資產，產權歸移民村(組)集體所有，既可自主經營，也可委托新型經營主體管理，所得收益由移民村(組)集體和水庫移民共享，優先扶助貧困移民。通過這些措施，實現移民搬得出、穩得住、能發展、可致富。

5.5 加強培訓，提能力

豐富水庫移民創業就業培訓內容。以水庫移民產業發展和勞動力就業需求為導向，加大水庫移民創業發展能力、就業職業技能和實用生產技術的培訓力度，培育知識型、技能型、創新型水庫移民農業經營者隊伍；創新水庫移民創業就業培訓方式。開展靈活多樣的訂單培訓和定向培訓，提高培訓的針對性和有效性。探索政府購買培訓服務新機制，推行自選培訓項目持合格證報銷等方便水庫移民實施的培訓方法，力爭使有創業就業愿望的移民勞動力都得到相應的技術技能培訓，積極協調相關部門組織做好勞務輸出服務工作，幫助他們轉產轉業、創業就業。