新疆水利項目資金籌措情況淺析

任 強

(新疆維吾爾自治區水資源中心，新疆 烏魯木齊 830000)

1 概況

新疆地處我國西北邊陲，位于亞歐大陸腹地，國土面積166萬km2，占全國陸地總面積的1/6。與8個國家接壤，邊境線長達5600km，占全國陸地邊境線的1/4，是中國面積最大、交界鄰國最多、陸地邊境線最長的省區，是我國西北的生態屏障和實施西部大開發戰略的重點地區，也是我國向西開放的重要門戶、全國重要的能源基地和運輸通道、絲綢之路經濟帶核心區。同時，新疆自然資源豐富，開發利用潛力大，具有美好發展前景。

水是社會經濟發展的命脈[1]。新疆地處內陸干旱區，系綠洲經濟，有水則是綠洲、無水則是荒漠，水利興則新疆興，迫切需要加快水利基礎設施建設進度，補短板、強弱項[2]。

2 水利項目投資情況

2.1 投資總體情況

黨和國家歷來高度重視新疆工作，不斷加大新疆水利基礎設施建設投入力度，推動新疆建成了一大批水利工程。新疆水利項目投資額度總體呈逐年增加的趨勢，如圖1所示[3]。

根據圖1可知，自2001年以來，新疆水利建設速度不斷加快[4]，并逐年成倍加速。2001年新疆水利完成投資僅為10.33億元，經過近10年的時間，2010年新疆水利建設完成投資達到103.71億元，2010年新一輪對口援疆工作開展以來，新疆水利建設進入了歷史性快速發展階段[5]，特別是2019年，水利建設完成投資是2001年完成投資的近30倍。受國家宏觀調控政策、國家和自治區加大基礎設施建設的部署要求、銀行貸款等政策支持增加等因素的影響，2017年為新疆水利建設的特殊時期，全年完成投資達到歷史極高值，近400億元。

2.2 水利項目類型

按照項目的審批級次和資金籌措方式等情況不同[6]，新疆目前實施的水利項目分為三類，一是國家層面審批立項、申請國家資金補助的項目；二是地方層面審批立項、申請國家資金補助的項目；三是地方層面審批立項、不申請國家補助資金、自主落實建設資金的項目。各類型項目的有關情況如下：

(1)國家層面審批立項、申請國家資金補助的項目。此類項目多為工程規模大(庫容大于2億m3或壩高超過70m的水庫，大型引調水工程和跨省(區、市)水事協調的工程[7])、技術難度大、施工工藝復雜的重大項目，主要包括大型水庫(水利樞紐)、跨流域調水、重要河流防洪治理等重大水利工程，一般由水利部組織開展技術審查、國家發改委批復立項。綜合梳理近年來納入國家“172”范圍[8]的節水供水重大水利工程投資來源情況，國家發改委批復此類項目可研報告確定的資金籌措方案中，中央資金補助的最大比例為66.57%，最小比例為24.48%。由此可知，國家層面在批復確定新疆重大水利工程資金籌措方案時充分考慮了項目實施法人的性質(與項目法人是否有盈利性收益有關)、工程首要任務和規模、工程本身的屬性(公益性、準公益性或者非公益性)等因素，對于不同類型的項目中央資金的補助比例不同。

圖1 2001—2019年水利建設投資完成情況(單位：億元)

(2)地方層面審批立項，申請國家資金補助的項目。此項目多由自治區或地州市級水利部門進行技術審查、同級的發改部門進行批復立項，主要包括灌區改造、病險水庫(閘)除險加固、內陸河治理等。綜合近年來項目實施情況，各類項目的中央預算內資金補助比例相差較大，其中灌區改造等項目中央資金補助比例可以達到項目總投資的80%，內陸河治理項目中央投資資金比例占項目總投資的60%。中央水利發展資金對于小型病險水庫除險加固、山洪災害防治、水土保持治理等項目，中央資金采取定額補助的方式，無具體補助比例。對于中型水庫項目，貧困縣的中央資金占總投資的70%，非貧困縣的中央資金占總投資的50%。

(3)地方立項，自主落實建設資金的項目。此類項目主要包括渠道防滲、河流生態綜合整治、城鄉供水等公益性或準公益性項目以及水電站工程、抽水蓄能電站工程等收益明顯的項目。這些項目均由地方審批立項、地方自主落實建設資金、自主實施建設。

3 水利項目投資來源

水利項目因為類型不同[1]，使各類水利項目資金來源也不同。綜合分析近年來新疆水利項目投資組成情況，資金來源總體上可以分為3個部分，分別是：中央投資、地方投資和其他投資(包括國內貸款、利用外資、企業及個人自籌等)。本次選取2011年至2020年共10年間新疆水利項目各年度完成投資情況進行對比分析如圖2所示。數據來源：新疆水利統計年鑒。

根據圖2，2011年以來，新疆水利項目投資情況主要有以下幾個方面的特點：

(1)中央資金的占比逐年增加。2011—2015年間，也就是“十二五”期間，中央投資支持新疆水利建設的幅度明顯呈逐年增加的趨勢，除2015年之外，2011—2014年中央資金的占比相對較少，不足40%。在此期間，新疆水利項目的資金來源主要是以地方投資和其他投資為主。

(2)地方投資的占比基本固定。2011—2020年的10年間，新疆各級政府投入到水利建設的投資占總完成投資的20%～30%之間，相對固定。總體來說，新疆各級政府對水利建設的重視程度相對較高、每年均能夠籌措一定的資金專項用于加快水利工程建設。

圖2 2011—2020年水利項目投資分類對比表

(3)“十三五”期間中央資金占主導地位。2016—2020年的5年間，是新疆水利建設增幅最快、完成投資最多的5年，在此期間，新疆水利建設的投資來源中，中央資金占主導地位，2018年最高，為57%，中央資金的加大投入是新疆水利加快建設的重要保障。綜合圖1和圖2可以看出，新疆水利項目投資主要依靠中央資金。

除此之外，本次選取了新疆已納入國家“172”范圍中的12項節水供水重大水利工程，對其投資來源情況進行了分析，通過梳理發現，新疆當前已經實施或正在實施的重大水利工程中，中央投資平均占比約為40%(其中最大比例為66.57%，最小比例為24.48%)，地方投資為26%，其他投資為34%，中央投資占主導地位。

4 存在的主要問題

4.1 水利投資結構方面

水利承擔著防洪減災、農田灌溉、生活飲水、水土保持、水資源保護、供水等多種“公益性”“準公益性”職能。為實現每一種職能，都需要投資建設水利工程。而新疆地域廣闊，河流眾多，水資源分布不均勻，基礎條件差，客觀上更加重了水利建設的任務[9]。從目前需要建設的內容和建設資金分配情況看，投資建設資金的結構存在著一些不合理的情況。

(1)水利項目對政府投資的依賴程度高。由上述分析可知，近年來我區水利項目的建設投資主要來源為政府投資(包括中央政府和地方各級政府投資)，銀行貸款、企業及私人投資、利用外資等資金參與水利工程建設的占比相對較少。這就導致無政府投資的項目在前期審批、工程建設等方面的制約性因素大、實施難度大。例如，2016年中央及地方各級政府投資占比為78.68%;2017年中央及地方各級政府投資占比為58.8%;2018年中央及地方各級政府投資占比為81.92%;2019年中央及地方各級政府投資占比為80.15%。受國家財政收入增長、支出結構調整以及財政體制改革等因素的影響，水利投融資渠道的穩定性較差，難以確保水利投資長期穩定和可持續增長。

(2)水利投資安排方面不均衡。在水利投資安排上，中央及各級政府對于控制性樞紐、防洪抗旱、灌區建設、防災減災、農村飲水、供水等基礎設施類項目的投資大，而對水土保持及生態治理等方面水利項目的投資較少，在不同類型水利項目資金投入方面不均衡。例如2018年，水保及生態保護工程完成投資為6.2億元，僅占全年完成總投資的2.4%;2019年，水保及生態保護工程完成投資6.53億元，僅占全年完成總投資的2.3%。一方面水利投資體現了國家關于水利建設的關注點不同，另一方面會導致部分沒有政府投資的項目無法順利實施。

因此，如何及時有效地根據經濟和社會的客觀發展需要，不斷調整投資結構，也是水利行業投資建設需要認真對待的問題。

4.2 水利投融資體制機制改革不到位，水的商品屬性未充分發揮

(1)多元化的水利融資體制尚未形成。水利項目投資來源渠道窄、相對還是依靠中央投資為主，社會資本參與水利工程建設的程度不高[10]，地方政府債券支持水利建設的額度很少(經初步了解，近兩年地債資金用于水利建設的比例不足總規模的1%)，項目業主單位的融資能力弱，水利工程本身的收益轉換為投資的能力弱。

(2)銀行貸款資金無法落實。我區重點水利項目的項目業主多為事業單位，按照當前國家和自治區關于防范化解政府債務風險的有關要求，重點水利項目業主無法進行銀行貸款。工程建設資金來源只能依靠中央資金和地方配套資金。例如：2020年國家下達我區中央水利投資計劃中，要求落實銀行貸款41.67億元，截至目前，僅3個項目落實貸款資金，其他項目都無法貸款。

(3)地方配套資金落實難度大。地方配套資金來源中，過橋貸款、抵押補充貸款、專項建設基金等業務均已停辦，水利項目無法通過上述方式來解決配套資金問題，地方配套資金落實渠道進一步束窄。對于專項債券來說，在建水利工程使用專項債券難度較大，例如：專項債券不能用于經常性支出和歸還貸款利息。若工程尚未完工、無收益且已經貸款，在只使用專項債券的情況下，則無法歸還已有貸款本金、利息和不斷增加的專項債券利息，申請使用困難。對于一般債券來說，債券額度有限，不能滿足水利工程建設的總體需求，且地債資金僅能用于工程建設，支出方向限制較多，在中央資金和銀行貸款資金使用完成后，只有地債資金可以使用，但是按照地債資金使用管理的規定要求，不能用于建設管理費等經常性支出，導致項目單位建設管理費等無資金支付渠道，項目單位陷入“窘境”。

(4)水價改革不到位，水的商品屬性價值未充分體現，水利基礎設施良性運行難。一是水價偏低，形成機制不合理。二是計量設施配套不完善，計量體系不完整。三是水價工程管理體制不健全，責、權、利關系不明確，導致水價管理薄弱。四是水價補償機制尚未完全建立。五是水價調整及其配套改革推進緩慢。

5 做好新疆水利資金籌措工作的對策建議

綜合分析我區水利項目投資構成和需求的實際情況，就做好水利項目資金籌措工作提出以下建議：

(1)積極爭取各級財政性政府投資。爭取中央財政加大對關系國計民生、重大水利工程、民生水利工程、生態工程等給予更多投入，降低新疆資金配套標準或減免配套資金。統籌整合兵地相關財政資金、援疆資金、扶貧資金用于水利建設，加大對邊境和南疆四地州深度貧困地區的傾斜支持力度。探索建立重點水利工程運行維護基金，建立特大防汛抗旱和防汛歲修補助機制。

(2)加強金融支持。引導商業銀行增加水利建設項目的信貸額度，在資金來源、稅收優惠、財政貼息、監管標準等方面實行差別化政策。積極適應財政金融政策新變化，用好開發性金融、抵押補充貸款、過橋貸款、銀團貸款等金融優惠政策，對公益性的水利建設項目，考慮合理延長貼息期限，由財政全額擔保和貼息補助。

(3)用好地方政府債券[11]。要緊緊抓住地方政府債券支持基礎設施建設的有利時機，提前謀劃，根據項目類型的不同，分別爭取使用地方政府一般債券和專項債券。特別是在專項債券申報過程中，為避免單個水利工程在效益測算時能力不足的問題，可以考慮采取打包申報的方式進行，這個打包可以是單純的水利項目之間打包、也可以是水利項目與收益性較好的其他類項目進行打包，以增加爭取專項債券的可能性。

(4)鼓勵引入社會資本投資[12]。建立權力平等、機會平等、規則平等的投資環境和合理的投資收益機制，進一步降低市場準入條件，通過投資補助、財政補貼、貸款貼息、稅收優惠、價格支持等優惠和扶持政策吸引社會資本，鼓勵社會資本以特許經營、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設和運營，探索將收益性較強項目和公益性水利項目捆綁，形成互補的投資機制。推廣采用PPP模式[13]，創新采取特許經營等新的建管模式[14]。

(5)深化水價改革。按照“一次定價，分步到位”原則，著力調整農業供水價格，使農業水價盡快達到成本水價。積極開展水權水價綜合改革[15]，區分水資源公益性和商品性，實行差別化的水價政策，對農業、工業和服務業用水實行超定額累進加價，城市用水實行階梯水價制度。同時，按照市場化配置水資源的思路，研究制定了有關水權轉換制度、水價形成機制和水利融資模式創新方案。

(6)創新項目法人組建。改變傳統的以事業單位性質的建管局、管理處等作為水利項目的項目法人，要統籌考慮項目法人組建方面的創新，要用市場化的思路組建具有籌資能力的企業或集團公司作為項目法人，充分發揮項目法人籌措工程建設資金的主體責任，保障工程順利實施。

(7)加強前期設計深度和質量。很多項目都是因為前期設計質量不高，導致設計變更，從而增加了投資成本。因此，各項目業主、設計單位、審查審批部門要切實履行各自責任，切實提升前期工作質量，加強施工過程管理和技術監督，在保障質量和安全的前提下，優化施工組織設計、嘗試引入新技術、應用新科技來降低工程建設成本，從工程自身出發保證資金高效使用。

6 結語

充足的資金投入是水利工程建設的必要條件。“十四五”時期又將是新疆水利建設大發展時期。解決好新疆水利項目的投資問題，要用改革的辦法，在嚴控地方政府隱性債務、堅決遏制隱性債務增量的同時，加大供給側結構性改革，加大逆周期調節力度，厘清政府和市場邊界，鼓勵依法依規市場化融資，拓寬融資渠道，深化投融資體制機制改革，為水利工程加快建設提供有效的資金支持和保障的同時，實現水利項目的長效運行，可持續發展。