中國共產(chǎn)黨近百年公債政策演進的歷史邏輯與基本經(jīng)驗

潘國旗，祝升婳

(杭州師范大學 公共管理學院，浙江 杭州 311121)

公債是政府通過在國內(nèi)外發(fā)行債券而取得的一部分財政收入，它是商品經(jīng)濟和社會化大生產(chǎn)發(fā)展的產(chǎn)物，適用于不同的社會。中國共產(chǎn)黨自成立以來,把為中國人民謀幸福作為使命,從不同歷史階段和時代任務出發(fā),探索符合中國國情的公債政策(1)公債政策是指黨和政府運用各種公債工具和措施，以實現(xiàn)一定時期既定目標的公債方針、措施與準則的總和。公債按不同的發(fā)行地域可分為國內(nèi)公債(簡稱內(nèi)債)和國外公債(簡稱外債)，本文主要研究中國共產(chǎn)黨自成立以來關于國內(nèi)公債(含國債和地方公債)的發(fā)行、流通、使用和償還等方面的方針和政策。相關的研究近年來已取得較大成就，主要成果有劉曉泉的《新民主主義革命時期中國共產(chǎn)黨公債政策研究》(北京：經(jīng)濟科學出版社，2019年)、萬立明的《中國共產(chǎn)黨公債政策的歷史考察及經(jīng)驗研究》(上海：上海人民出版社，2015年)等。但前者的研究范圍僅限于新民主主義革命時期，后者的研究雖然涉及了中華人民共和國成立后黨的公債政策，但其研究下限止于1999年，且基本未涉及黨的地方公債政策。因此，對此問題的研究仍有進一步拓展和深入的必要。,逐漸建立起較為成熟的中國債券市場，為新民主主義革命勝利和社會主義建設事業(yè)作出了重要貢獻。中國共產(chǎn)黨近百年公債政策的歷史演變有其內(nèi)在的邏輯，系統(tǒng)總結(jié)其經(jīng)驗教訓，可為未來財政政策的制定提供有益的啟示。

一、新民主主義革命時期公債政策的萌芽與產(chǎn)生：為革命戰(zhàn)爭籌資

中國共產(chǎn)黨領導中國革命從一開始就面臨活動經(jīng)費短缺的問題。從建黨直至1920年代末，黨的經(jīng)費來源除少量黨費和社會捐助外，主要依靠共產(chǎn)國際的資助。[1]直至1930年后，隨著紅軍和農(nóng)村根據(jù)地的迅速發(fā)展，中國共產(chǎn)黨才逐漸擺脫對共產(chǎn)國際財政支持的依賴，走上獨立自主的道路。

(一)新民主主義革命時期公債政策的演變

從現(xiàn)有資料看，湘鄂西蘇區(qū)是土地革命時期最早嘗試制定和實施公債政策的根據(jù)地，曾兩次發(fā)行公債(2)第一次是在1930年，發(fā)行額約合1萬銀元。第二次是1931年底的“水利借券”，約30多萬銀元。,它標志著土地革命時期中國共產(chǎn)黨公債政策的萌芽。毛澤東、朱德領導的中央革命根據(jù)地形成后，于1931年11月召開了中華蘇維埃第一次全國代表大會，產(chǎn)生了臨時中央政府。為采取積極有效的戰(zhàn)爭經(jīng)濟動員措施，從1932—1933年，中央蘇區(qū)陸續(xù)頒布了《中華蘇維埃共和國革命戰(zhàn)爭短期公債條例》等法令和文件，成功發(fā)行三次公債，即“革命戰(zhàn)爭短期公債”(60萬元)、“第二期革命戰(zhàn)爭短期公債”(120萬元)和“經(jīng)濟建設公債”(300萬元)，中國共產(chǎn)黨的公債政策正式產(chǎn)生。綜合這一時期各根據(jù)地發(fā)行的公債，計中央蘇區(qū)6種、湘鄂西2種、湘贛省4種、湘鄂贛省3種、閩浙贛省3種，合計18種(含“借谷證”等實物公債)(3)參見財政部財政科學研究所等編《中國革命根據(jù)地債券文物集》，北京：中國檔案出版社，1999年，第30～50頁；馮田夫等著《中國財政通史(革命根據(jù)地卷)》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2006年，第43頁等。,從而保證了革命戰(zhàn)爭的供給和蘇維埃政府的支出以及公共社會事業(yè)費用, 對推動土地革命的發(fā)展起到了巨大的作用。

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，中共中央于1937年8月召開洛川會議，制定了《抗日救國十大綱領》，提出“財政政策以有錢出錢及沒收漢奸財產(chǎn)作抗日經(jīng)費為原則”。為籌措抗日經(jīng)費，中國共產(chǎn)黨在抗戰(zhàn)時期根據(jù)形勢的新變化對公債政策作了相應的改變。在抗日根據(jù)地建立初期，共有閩西南軍政委員會、晉察冀邊區(qū)行政委員會等4個抗日根據(jù)地(或部隊)發(fā)行了7種公債(借款)。在戰(zhàn)略相持階段，面對嚴重的財政經(jīng)濟困難，晉察冀邊區(qū)、陜甘寧邊區(qū)等5個抗日根據(jù)地發(fā)行了9種公債，以彌補財政之急需。在戰(zhàn)略反攻階段，計有晉西北抗日根據(jù)地、山東抗日根據(jù)地等6個根據(jù)地和部隊發(fā)行了6種公債，為大反攻奠定了財政經(jīng)濟基礎。全面抗戰(zhàn)時期各抗日根據(jù)地民主政府共發(fā)行了22種公債，對鞏固抗日根據(jù)地、發(fā)展抗日根據(jù)地的經(jīng)濟與財政、堅持持久抗戰(zhàn)起了重要作用。

解放戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨圍繞土改這一中心任務，對公債的發(fā)行、使用和償還等進行了一些新的探索和嘗試。如東北解放區(qū)為進行生產(chǎn)建設和市政建設，發(fā)行了市政建設公債、生產(chǎn)建設折實公債等；華東解放區(qū)為補償戰(zhàn)時人民損失，通過發(fā)行公債予以賠償；華南解放區(qū)為解決人民解放軍大軍南下所需的糧草供給問題，許多地區(qū)發(fā)行了公糧公債；陜甘寧邊區(qū)曾醞釀采用發(fā)行土地公債的辦法征購地主土地，以實現(xiàn)“耕者有其田”的目標。總體來看，這一時期中國共產(chǎn)黨公債政策的實施是比較成功的，蘇皖邊區(qū)、東北解放區(qū)、山東省膠東區(qū)行政公署等根據(jù)地和部隊共發(fā)行31種公債，為籌集建設資金、救濟災民、解決軍隊的糧草供應等發(fā)揮了重要作用，為奪取解放戰(zhàn)爭的偉大勝利作出了重要貢獻。

(二)新民主主義革命時期公債政策的主要內(nèi)容

縱觀新民主主義革命時期黨的公債政策，經(jīng)歷了一個從無到有、從不規(guī)范到比較規(guī)范的發(fā)展過程，概括其主要內(nèi)容有：首先，從公債的發(fā)行政策看，各根據(jù)地依靠各級黨政組織系統(tǒng)，責成專門機構(gòu)負責或成立公債發(fā)行組織，制定詳盡的公債推銷計劃；采用政治動員、革命競賽等方式，宣傳動員根據(jù)地群眾自愿認購；為方便群眾購債，采用實物折算的方法或?qū)嵨锕珎男问桨l(fā)行公債。解放戰(zhàn)爭時期還采用了折扣發(fā)行和有獎公債的形式。其次，就公債的流通政策看，根據(jù)地公債大都可以自由買賣、轉(zhuǎn)讓或抵押，但不得作為貨幣流通。(4)有少數(shù)特殊公債規(guī)定不可以自由買賣和轉(zhuǎn)讓，如1944年的“山東抗日根據(jù)地膠東戰(zhàn)時借用物品償還券”、1947年的“蘇皖邊區(qū)第六行政區(qū)賠償戰(zhàn)時人民損失公債”和“淮海區(qū)行政公署糧草公債”等，參見萬立明《中國共產(chǎn)黨公債政策的歷史考察及經(jīng)驗研究》，第141、203頁。再次，從公債的使用政策看，公債條例等對公債收入的使用有著嚴格的規(guī)定，即專款專用。公債的用途逐漸擴大，從最初的主要籌集革命戰(zhàn)爭經(jīng)費，到后來的經(jīng)濟建設、救災賑荒、整理財政金融和維護社會治安等。最后，從公債的償還政策看，償還期限一般為半年至5年不等，也有少數(shù)是超過5年的，無論采取哪種期限，根據(jù)地政府都是極其認真負責的，明確規(guī)定公債的償還基金或指定擔保機關，重視維護公債信用。

二、新中國計劃經(jīng)濟時期公債政策的探索與挫折：為社會主義建設籌資

中華人民共和國的成立，開啟了中國歷史的新紀元。由于在革命戰(zhàn)爭時期積累了豐富的公債發(fā)行經(jīng)驗，從中華人民共和國成立到第一個五年計劃完成期間，黨和政府繼續(xù)實施公債政策來彌補財政赤字、穩(wěn)定物價和籌集建設資金，分別發(fā)行了“人民勝利折實公債”、經(jīng)濟建設公債和地方經(jīng)濟建設公債。

(一)人民勝利折實公債

1949年1月，隨著三大戰(zhàn)役的相繼告捷，人民革命戰(zhàn)爭已勝利在望。但是在財政經(jīng)濟戰(zhàn)線中國共產(chǎn)黨卻面臨著日益嚴重的困難。在土改尚未全面推行、稅源有限的情況下，1949年全國財政支出有三分之二的赤字。為此，黨的七屆二中全會決定成立中央財政經(jīng)濟委員會(簡稱“中財委”，由陳云任主任)，以領導平抑物價和統(tǒng)一財經(jīng)工作的斗爭。1949年12月2日，陳云在中央人民政府委員會第四次會議做了關于物價問題和發(fā)行公債的報告，會議正式通過了《關于發(fā)行人民勝利折實公債的決定》，計劃于1950年內(nèi)發(fā)行兩期折實公債。12月16日政務院召開第十一次政務會議，決定并公布了《1950年第一期人民勝利折實公債條例》，對公債發(fā)行的各個環(huán)節(jié)作了具體規(guī)定。12月30日，政務院第31次會議通過《關于發(fā)行1950年第一期人民勝利折實公債的指示》，對公債推銷任務的分配、發(fā)行目的、公債特點、推銷對象和機構(gòu)設立等進行補充說明。

根據(jù)上述條例、決定和指示等文件，人民勝利折實公債政策的主要內(nèi)容為：公債之募集及還本付息，均以實物為計算標準，其單位定名為“分”，總額為2億分，于1950年內(nèi)分期發(fā)行，第一期為1億分，公債利率為年息五厘，分五年作五次償還；公債不得代替貨幣流通市面，不得向國家銀行抵押，并不得用以作投機買賣。[2]由于中央人民政府的高度重視和財政部、人民銀行總行的具體措施得力，地方各級政府和黨政領導成立人民勝利折實公債推銷委員會(有的稱“募集委員會”)，使公債發(fā)行進展異常順利。至1950年2月，全國許多地區(qū)和大中城市都超額完成公債推銷任務。最終，第一期公債發(fā)行超額完成，達到原定兩期發(fā)行總額的70.4%。此后，由于國家財政好轉(zhuǎn)，第二期公債停止發(fā)行。人民勝利折實公債的發(fā)行數(shù)量雖然不大，但其作用是非常明顯的：減少了現(xiàn)鈔發(fā)行，為穩(wěn)定物價起了很大作用，彌補了部分財政赤字，有力地支持了解放戰(zhàn)爭在全國范圍的完成，促進了當時的生產(chǎn)建設，同時也為以后經(jīng)濟建設公債在全國范圍的發(fā)行積累了經(jīng)驗和信譽。

(二)國家經(jīng)濟建設公債

在勝利完成了國民經(jīng)濟恢復的任務后，我國于1953年開始了第一個五年計劃。按照“一五”計劃的設想，五年內(nèi)國家對于經(jīng)濟和文化教育事業(yè)的支出總數(shù)達766.4億元，折合黃金7億兩以上。[3]用這樣大量的資金來進行國家經(jīng)濟建設，在中國歷史上是空前的。為此，黨和政府決定發(fā)行國家經(jīng)濟建設公債以籌集資金。1953年11月，全國政協(xié)常務委員會舉行第51次擴大會議，政務院副總理兼財政部長鄧小平在會上做了關于發(fā)行1954年國家經(jīng)濟建設公債的報告。接著，中央人民政府第29次會議通過了《1954年國家經(jīng)濟建設公債條例》。根據(jù)條例，國家決定1954年經(jīng)濟建設公債發(fā)行總額為6萬億元(舊幣)。通過廣泛的組織動員和輿論宣傳，1954年經(jīng)濟建設公債的發(fā)行得到了廣大人民群眾的積極支持，至當年7月，全國認購總額已達9.2萬億余元，大大超過了原定額，財政部根據(jù)政務院指示，宣布當年公債的認購工作勝利結(jié)束。接著，全國人大常務委員會和國務院先后批準發(fā)行了1955年、1956年、1957年和1958年國家經(jīng)濟建設公債，發(fā)行額分別為人民幣6萬億元(舊幣)、6億元(新幣(5)1955年2月國務院發(fā)布關于發(fā)行新的人民幣和收回現(xiàn)行人民幣的命令，規(guī)定自當年3月1日起新人民幣開始發(fā)行，舊幣1萬元折合新幣1元。)、6億元和6.3億元。根據(jù)歷次出臺的國家經(jīng)濟建設公債條例和政(國)務院的有關指示，現(xiàn)將1954—1958年國家經(jīng)濟建設公債政策的主要內(nèi)容歸納如下表所示。

1958年4月，國務院第77次全體會議通過《關于從1959年起停止發(fā)行國家經(jīng)濟建設公債和允許各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)行地方經(jīng)濟建設公債議案》，同年6月經(jīng)第一屆全國人民代表大會常務委員會批準，從1959年起全國性經(jīng)濟建設公債停止發(fā)行，這意味著中華人民共和國第一次大規(guī)模發(fā)行國債的工作宣告結(jié)束。

20世紀50年代經(jīng)濟建設公債的發(fā)行是一項全民性的大工程，黨和政府通過制定正確的公債發(fā)行政策和償還政策，成立各級公債推銷委員會，使經(jīng)濟建設公債的發(fā)行得到全國人民的積極響應和全力支持，取得了良好的效果。首先，公債的發(fā)行為經(jīng)濟發(fā)展提供了大量建設資金。五期公債實際發(fā)行35.44億元，相當于同期國家預算經(jīng)濟建設支出總數(shù)862.24億元的4.11%[4]，促進了經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。其次，建設公債的發(fā)行激發(fā)了中華民族自強不息的精神，進行了一次深刻的愛國主義教育。再次，通過建設公債的推銷活動和廣泛宣傳，使全體人民受到了一次深刻的時事政治教育，提高了新生的人民政權的威望。

1954-1958年國家經(jīng)濟建設公債政策主要內(nèi)容一覽表(6) 資料來源：根據(jù)中國人民銀行國庫司編《國家債券制度匯編(1949-1988)》(北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1989年，第7-24頁)相關內(nèi)容整理。 單位：元

(三)地方經(jīng)濟建設公債

1958年4月2日，中共中央作出《關于發(fā)行地方公債的決定》。5月29日，國務院第77次全體會議討論和通過了有關議案。6月5日，全國人大常委會第97次會議通過《中華人民共和國地方經(jīng)濟建設公債條例》。根據(jù)中央中央的決定和《條例》的規(guī)定，地方經(jīng)濟建設公債政策的主要內(nèi)容可概括為：1.從1959年起，全國性的公債停止發(fā)行；2.允許各省、自治區(qū)、直轄市在確有必要的時候，發(fā)行地方建設公債，作為籌集建設資金的一種輔助手段；3.各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)行地方公債應注意的原則是：推銷的公債收入，應當大部分留歸專區(qū)和縣，一部分上交省、自治區(qū)調(diào)劑使用。公債利息要低，公債發(fā)行數(shù)量要予以控制；[5]4.地方經(jīng)濟建設公債的償還期限一般不超過五年；5.地方經(jīng)濟建設公債債券不得當作貨幣流通，不得自由買賣。據(jù)此，許多省份根據(jù)自身的情況及需要發(fā)行了地方經(jīng)濟建設公債。相關資料顯示，1959年有四川、遼寧、吉林、安徽等6個省發(fā)行了地方經(jīng)濟建設公債，1960年則有福建、江西、黑龍江等4個省發(fā)行，而1961年僅安徽1省發(fā)行。福建、黑龍江連續(xù)兩年發(fā)行地方經(jīng)濟建設公債，安徽則連續(xù)三年發(fā)行3期地方經(jīng)濟建設公債，無論是計劃發(fā)行數(shù)(12030萬元)還是實際發(fā)行總額(7660萬元)，都是各省中最多的。[6]

經(jīng)濟建設公債改由地方發(fā)行的背景，是在“大躍進”時期中央政府向地方政府進行行政性放權。早在1956年，毛澤東就在《論十大關系》中指出，要在鞏固中央統(tǒng)一領導的前提下，擴大地方的權力。1957年10月舉行的擴大的中共八屆三中全會基本通過了由陳云起草的《關于改進財政管理體制的規(guī)定(草案)》等三個規(guī)定，經(jīng)國務院第61次全體會議通過，于1958年1月開始實行。其主要精神是調(diào)整中央和地方、國家和企業(yè)的關系，適當擴大地方、企業(yè)的權限。地方政府因此獲得一定的投融資權限，地方經(jīng)濟建設公債作為重要的融資渠道應運而生。總體而言，第一次較大規(guī)模的地方公債適應了地區(qū)經(jīng)濟及社會發(fā)展的需要，彌補了建設資金需求缺口，促進了當?shù)亟?jīng)濟及各項事業(yè)的發(fā)展。當然，也有些省份明顯受“浮夸風”等思想的影響，所確定的公債發(fā)行數(shù)額不切實際，未能完成推銷任務，影響了公債作用的發(fā)揮。

(四)既無內(nèi)債，又無外債的公債空白期

1968年，國家經(jīng)濟建設公債最后一期還本付息工作完成，地方政府發(fā)行的經(jīng)濟建設公債也全部到期償還完畢，1969年5月11日《人民日報》刊文宣布中國成為世界上第一個“既無內(nèi)債，又無外債”的國家。此后，在中共十大報告及第四屆全國人大一次會議上都將其視為“社會主義優(yōu)越性”加以宣傳，計劃經(jīng)濟時期的公債發(fā)行由此中斷。黨和國家公債政策的重大改變，蘊含著深刻的政治、經(jīng)濟等方面的原因。

從國內(nèi)而言，三大改造完成后國家實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟體制，企業(yè)和銀行幾乎所有的擴大再生產(chǎn)的財力都為財政所控制，已無需也不可能用公債手段從企業(yè)那里籌集資金，而社會上的閑置資金也很有限，這是當時停止公債發(fā)行的國內(nèi)經(jīng)濟原因。從外部環(huán)境看，由于西方國家特別是美國對中國實行封鎖和圍堵，使中國在20世紀的六七十年代近20年中基本處于孤立無援、與世隔絕的狀態(tài)。而中蘇關系，在1960年以后從1950年代的兄弟般合作逐漸惡化、破裂，直至對抗、沖突。蘇聯(lián)的逼債，讓中共中央下定決心要“勒緊褲腰帶”還清外債，不再使用借債的方式籌資搞建設。更主要的是，當時黨中央對公債政策的否定，認為發(fā)行公債是經(jīng)濟狀況不良的表現(xiàn)，既無內(nèi)債，又無外債才是社會主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn)，導致出現(xiàn)了長達20多年的公債空白期。

三、新時期公債政策的發(fā)展與成熟：從彌補財政赤字到宏觀調(diào)控工具

1978年12月召開的中共十一屆三中全會，作出了改革開放的戰(zhàn)略決策。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，財政政策日益成為國家對經(jīng)濟實施宏觀調(diào)控的重要工具，中國共產(chǎn)黨開始重新定位公債政策，逐步探索建立有中國特色的國債市場。

(一)改革開放后國債政策的制定與實施

黨的十一屆三中全會后，我國進入了大規(guī)模建設時期，急需大量的資金。同時，因撥亂反正需要解決的歷史“欠賬”很多，導致從1979年起，財政出現(xiàn)巨額赤字，1979年財政赤字為170.7億元，1980年為127.5億元。因此，用發(fā)行公債彌補財政赤字進入了中央決策層的視野。

1980年12月，中央經(jīng)濟工作會議召開。關于財政赤字問題，會議決定：1981年的各項支出在原方案的基礎上再減少50億元，爭取收支平衡，同時發(fā)行40-50億元國庫券，用于彌補1980年的財政赤字。[7]為此，1981年1月的國務院常務會議通過了《中華人民共和國國庫券條例》，正式?jīng)Q定從當年開始發(fā)行國庫券(7)1981年后中國所發(fā)行的國庫券，期限大都超出1年的界限，與國際上通用的“國庫券”含義有異。1995年后，財政部遵照國際慣例，把1年以上的“國庫券”更名為國債。。當時計劃發(fā)行40億元，實際發(fā)行了48.66億元(8)數(shù)據(jù)來源：《2003年中國國債市場年報》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2004年，第105頁。下文有關國債(地方公債)年度發(fā)行額和余額數(shù)據(jù)，除特別標注外，均來源于歷年《中國國債(政府債券)市場年報》《中國財政年鑒》《中國證券期貨統(tǒng)計年鑒》和財政部網(wǎng)，不再一一注明。。此后，國務院每年均制定當年的國庫券條例，對當年國債發(fā)行的相關事項進行規(guī)定。直至1992年，國務院在發(fā)布的《中華人民共和國國庫券條例》里規(guī)定“每期國庫券的發(fā)行數(shù)額、利率、償還期等，經(jīng)國務院確定后，由財政部予以公告”，將國庫券發(fā)行事宜固定下來，這標志著新時期國債政策的正式確立。1994年后《預算法》《中國人民銀行法》相繼實施，中央財政赤字不能再向中央銀行透支，必須完全依靠發(fā)行國債予以彌補，從而導致了當年國債發(fā)行規(guī)模首次突破千億元大關(達到1028.57億元)，是1993年的(314.78億元)三倍多。這一階段，國債承擔了彌補財政赤字的全部融資功能。

為應對亞洲金融危機，中國從1998年開始實施積極財政政策，以擴大國債發(fā)行規(guī)模為主要手段。當年國債發(fā)行額達到3808億元，此后逐年上升，2002年升至5934.4億元，2003年則達到創(chuàng)紀錄的6283.4億元。2004年后積極財政政策開始轉(zhuǎn)向中性財政政策，國債新增規(guī)模出現(xiàn)回落。但2007年下半年爆發(fā)的國際金融危機和國內(nèi)經(jīng)濟增長下滑的雙重因素，迫使中國從2009年開始重新實施積極的財政政策，國債年度發(fā)行額邁上新臺階。2009-2012年連續(xù)四年國債年發(fā)行規(guī)模超過1.4萬億元。與1998年相比，此輪使用國債實施積極財政政策更加成熟，表現(xiàn)為國債的發(fā)行和使用增強了預見性和計劃性，說明黨和政府對公(國)債政策的運用上了一個新臺階。

(二)國債發(fā)行政策的轉(zhuǎn)變與發(fā)行市場的逐步建立和完善

改革開放初期，國債對國家建設資金的籌集和平衡財政收支發(fā)揮了很大的作用。但隨著發(fā)行規(guī)模的逐漸擴大，國庫券的行政發(fā)行越來越困難。為此，黨和政府開始改變國債的行政發(fā)行政策。財政部從1988年開始改進國庫券的發(fā)行，嘗試通過柜臺銷售方式向廣大城鄉(xiāng)居民發(fā)行實物國庫券，國債發(fā)行市場(又稱一級市場)開始萌芽。1991年，國家進行了國庫券承購包銷試點工作并取得成功，當年以承購包銷方式發(fā)行的國庫券占年發(fā)行總量的65%，國債一級市場初步建立起來。1993年國債市場化改革取得的重要進展是建立了國債一級自營商制度。當年12月國務院《關于實行分稅制財政管理體制的決定》發(fā)布，該決定指出：“建立并規(guī)范國債市場。……國債發(fā)行經(jīng)常化，國債利率市場化，國債二級市場由有關部門協(xié)調(diào)管理。”此后，國債發(fā)行開始采取招標方式，1996年財政部成功運用市場導向的方法，向市場發(fā)行了1847.77億元的國債。到1997年，國債的發(fā)行方法過渡到自由公開拍賣，進一步提升了中國國債市場的分銷效率。2000年以后，采取招標發(fā)行的國債比例逐年提高，當年通過競標發(fā)行的國債數(shù)額約2000億元，占國債發(fā)行總規(guī)模的近41.2%。兩輪積極財政政策的實施為國債市場提供了難得的發(fā)展機遇，中國的國債發(fā)行市場取得了巨大的進步，如承銷團制度不斷完善，招標技術采用了更加市場化的改革措施，2004年引入“混合式”招標方式，2011年著手建立國債預發(fā)行、續(xù)發(fā)行制度，實現(xiàn)基準期限國債規(guī)律化發(fā)行，為建立國債收益率曲線做準備。

(三)國債流通政策的提出與流通市場的異軍突起

一般來說，國債的發(fā)行政策和流通政策必須緊密配合，才能取得良好的政策效果。國債恢復發(fā)行初期的《國庫券條例》規(guī)定：“國庫券不得當作貨幣流通，不得自由買賣。”由于沒有相應的流通政策配合，影響了國債的信譽，當時國債發(fā)行困難的問題始終無法解決。為此，財政部開始制定國債的流通政策，于1988年4月首先在上海、廣州等7個城市進行國債流通轉(zhuǎn)讓試點，同年6月，試點城市又增加了54個。經(jīng)過一年多的試點，國債流通市場(又稱二級市場)初步形成。為了促進國債二級市場的發(fā)育、壯大，財政部從1990年開始采取了一系列措施，如逐步放開上市轉(zhuǎn)讓的國債券種、用經(jīng)濟手段引導市場，發(fā)展和培育一批國債交易的中介機構(gòu)。1990年12月，上海證券交易所的開業(yè)進一步推動了國庫券地區(qū)間交易的發(fā)展，至當年底，中國證券市場買賣交易額達到126億元，其中國債交易額近116億元，占整個市場交易額的92%。經(jīng)過幾年發(fā)展，國債流通市場從部分城市發(fā)展到全國，從現(xiàn)貨發(fā)展到期貨(后關閉)，從柜臺交易發(fā)展到交易所交易，形成了交易所債券市場與銀行間債券市場并存的兩個市場，取得了較大進展。借助電子化的交易網(wǎng)絡，1998年以后的國債流通市場獲得了更快發(fā)展，至2008年，國債現(xiàn)券交易結(jié)算量為3.84萬億元，而到2012年，國債市場交易總額為88.67萬億元，現(xiàn)券交易額為9.22萬億元；國債流通市場開放程度進一步提高，如金融機構(gòu)進入銀行間債券市場準入由審批改為備案制、商業(yè)銀行國債柜臺交易市場開辦等，交易所市場和銀行間市場兩個國債市場的聯(lián)系也逐步加強；交易機制不斷創(chuàng)新，如2001年后中國銀行間債券市場和上海證券交易所市場全面實施國債凈價交易，2004年后推出的買斷式回購、遠期交易，在促進國債價格合理化和投資交易模式多元化、穩(wěn)定市場價格和方便機構(gòu)投資者管理風險等方面具有不可忽視的前瞻性作用。

四、新時代公債政策的優(yōu)化與完善：“國家治理現(xiàn)代化”導向下的政府債務轉(zhuǎn)型

黨的十八大標志著中國特色社會主義進入新時代，特別是黨的十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”這一全新論斷為轉(zhuǎn)折點，黨的公債政策不斷優(yōu)化與完善，政府債務朝著為“國家治理現(xiàn)代化”服務方向轉(zhuǎn)型。

(一)國債的財政功能進一步優(yōu)化

隨著社會主義市場經(jīng)濟和金融市場的不斷發(fā)展，中國的國債功能不斷拓展。特別是黨的十九大報告明確要求“創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控”，對國債的財政調(diào)控功能提出了新方向。財政政策和貨幣政策是實施宏觀調(diào)控的主渠道，國債作為聯(lián)結(jié)財政政策與貨幣政策的紐帶，能有效提升宏觀調(diào)控效率。

黨的十八大以來，我國國債發(fā)行規(guī)模不斷增長，有力地保障了積極財政政策的實施。2012年國債余額為77565.7億元，2015年突破10萬億大關(106599.59億元)，2019年則達到166032.13億元，年增長率保持在10%以上，為積極財政政策的加力提效奠定了基礎。2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)后，面對疫情對經(jīng)濟社會“前所未有”和“極不尋常”的沖擊，4月中央政治局會議提出“提高赤字率，發(fā)行抗疫特別國債，增加地方政府專項債發(fā)行規(guī)模”。為此，2020年的“兩會”把一般公共預算赤字定為3.76萬億元，新增抗疫特別國債1萬億元，地方專項債新增1萬億元，體現(xiàn)出財政政策更加積極的取向。同時，近8來的積極財政政策更加強調(diào)提質(zhì)增效，不斷加大減稅降費力度，優(yōu)化投資方向和結(jié)構(gòu)，集中支持保障性安居工程、重大基礎設施等。總之，新時代的積極財政政策為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、擴大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)調(diào)整、切實保障和改善民生、促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展、助推現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設做出了重要貢獻。

(二)國債的金融功能不斷完善

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“發(fā)展并規(guī)范債券市場”“健全反映市場供求關系的國債收益率曲線”的要求，財政部等認真貫徹落實。

國債收益率曲線是描述國債投資收益率與期限之間關系的曲線，通常作為無風險收益率，成為其他金融產(chǎn)品的定價基準，而完善的一、二級國債市場是構(gòu)建反映市場供求關系的國債收益率曲線的重要基礎。為此，在國債的發(fā)行政策方面，為適應利率市場化改革，2013年3月，財政部等正式啟動國債預發(fā)行試點。預發(fā)行首先在交易所債券市場開展，運行平穩(wěn)。[8]2014年預發(fā)行試點券種從7年期國債擴大至全部關鍵期限國債。同年，國債預發(fā)行在銀行間債券市場推出。在財政部等指導下，國債預發(fā)行制度逐步完善。同時，國債續(xù)發(fā)行制度也開始確立和推廣。在總結(jié)2011年和2012年國債續(xù)發(fā)行試點經(jīng)驗的基礎上，我國在2013年正式建立國債續(xù)發(fā)行框架，當年按照3、5年期記賬式國債續(xù)發(fā)1次，7、10年期記賬式國債續(xù)發(fā)2次的規(guī)律進行續(xù)發(fā)行，初步建立起國債續(xù)發(fā)行的基本機制。此后，國債續(xù)發(fā)行覆蓋面不斷擴大，至2018年除50年期國債外，我國所有記賬式附息國債均做到一次新發(fā)、兩次續(xù)發(fā)，單期國債規(guī)模平均約900億元。[9]此外，還對承銷團組建和儲蓄國債發(fā)行等進行了更加市場化的改革。在國債的流通政策方面,財政部等大力加強國債做市支持機制，通過隨買、隨賣支持做市商對新發(fā)關鍵期限國債做市。通過建立國債做市支持機制能夠切實保障國債現(xiàn)貨買賣和回購等交易連續(xù)進行，有利于建立真實、可靠、連續(xù)的國債收益率曲線。同時，國債期貨時隔18年后在2013年重新開放，在品種和交易機制方面不斷推出新舉措，使市場廣度和深度向縱深拓展。

經(jīng)過多年的準備，2014年財政部正式發(fā)布由中央結(jié)算公司編制提供的“中國關鍵期限國債收益率曲線”，2015年改為“中國國債收益率曲線”。經(jīng)過不斷完善，中國目前已形成涵蓋3個月到30年短、中、長期結(jié)構(gòu)較為完整的國債收益率曲線，3個月國債收益率成為國際貨幣基金組織SDR貨幣籃子中人民幣的代表性利率，獲得了國際社會的認可。這就增強了國債市場在中國經(jīng)濟體系運行中的基準性作用，國債已具備成為金融市場關鍵性公共品的基礎。在央行公開市場操作的回購交易等貨幣政策操作中，國債作為主要擔保品，確保了央行貨幣政策工具的安全性和流動性。

(三)地方公債政策的重啟

自20世紀60年代后的很長一段時間，地方政府沒有舉債權。1994年的分稅制改革，在縱向分權框架中植入“財權上移、事權下放”的制度安排，保障事關發(fā)展全局的戰(zhàn)略性公共品供給，但縱向失衡的分權框架導致地方財政收支錯配，使基層政府面臨嚴峻的財政壓力。為緩解地方財政收支困境、滿足高速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的資金需求，地方政府只能通過其他渠道(主要通過設立地方融資平臺公司等)來拓寬表外財力、籌措資金，這雖然有效保障了經(jīng)濟高速增長階段的公共投資力度，但也因此產(chǎn)生了大量的隱性和或有債務，蘊含著巨大的財政風險。與此同時，為應對亞洲金融危機，1998年后中央曾通過發(fā)行長期建設國債并轉(zhuǎn)貸地方的方式，用于地方性公共工程和基礎設施建設并由其負責償還，俗稱“轉(zhuǎn)貸”模式。為配合積極財政政策，2009年中央政府首次代發(fā)了2000億元地方債，隨后的2010年和2011年全國人大又連續(xù)兩年批準“代發(fā)代還”的地方債(即地方政府債券由財政部代理發(fā)行、代辦還本付息)，年發(fā)行額均為2000億元。總之，這一時期中央尚未形成對地方政府債務治理的清晰思路，這種狀態(tài)一直持續(xù)到黨的十八大前后。

基于對政府債務、尤其是地方政府債務規(guī)模與風險全面的認識與判斷，2013年召開的黨的十八屆三中全會和中央經(jīng)濟工作會議，提出“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理和風險預警機制”“著力防控債務風險”等要求。2014年8月新修訂的《預算法》，賦予地方適度舉債權，即“經(jīng)國務院批準省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措”，這標志著我國地方政府債務法制化的開端。此后，中央政府出臺了多項地方政府債務管理制度，涉及債務發(fā)行、應急處理、獎懲機制、負面清單等，由此形成發(fā)行、運行、償還、懲處等全流程監(jiān)督體系。至此，新時代黨和政府的地方公債政策已經(jīng)清晰，即建立“借、用、還”相統(tǒng)一的管理機制，明確中央對地方政府不救助原則；地方政府一般債務與專項債務并行，著力發(fā)展項目收益與融資自求平衡的專項債券，形成具有中國特色的地方正規(guī)化、常態(tài)化的融資通道與模式。隨著中國地方政府債務管理體系的規(guī)范化與法制化，地方政府債務治理的模式也從以經(jīng)濟中心向以人民中心的導向轉(zhuǎn)型，成為中國穩(wěn)增長和防風險雙贏攻堅的重要經(jīng)驗，進一步彰顯了社會主義大國的制度優(yōu)勢。

五、中國共產(chǎn)黨近百年公債政策演進的基本經(jīng)驗

縱觀中國共產(chǎn)黨近百年公債政策的演進，從新民主主義革命時期的萌芽與產(chǎn)生，到新中國計劃經(jīng)濟時期的探索與挫折，再到改革開放新時期的發(fā)展與成熟，最后至新時代公債政策的優(yōu)化與完善，貫穿其中的一條主線，或者說其演變的歷史邏輯是：始終隨著特定時期黨和國家的中心任務而發(fā)展變化。

新民主主義革命時期，“革命的中心任務和最高形式是武裝奪取政權”。因此，在中國共產(chǎn)黨領導下建立起來的各革命根據(jù)地發(fā)行公債的首要目的是為革命戰(zhàn)爭籌款籌糧。此外，領導根據(jù)地的經(jīng)濟建設也是黨的另一項重要任務，所以這一時期公債的另一重要用途是籌措經(jīng)濟建設資金。據(jù)初步統(tǒng)計，在新民主主義革命時期發(fā)行的70余項公債中，籌集革命戰(zhàn)爭經(jīng)費的有34項，約占總數(shù)的一半(48.57%)，用于經(jīng)濟建設的(含生產(chǎn)、水利、市政建設)達19.5項，占總數(shù)的27.85%(9)其余用于救濟災荒的約占7.14%，整理財政金融的約占5%，維護社會治安約占2.86%，征購土地及補償人民損失約占4.28%，聯(lián)絡交通占1.43%，用途不詳?shù)恼?.86%。統(tǒng)計數(shù)字根據(jù)劉曉泉《新民主主義革命時期中國共產(chǎn)黨公債政策研究》第247、249、253頁的表格重新計算得出。，兩項合計占到了總數(shù)的76%以上，這充分說明了新民主主義革命時期的公債政策是為黨的中心任務服務的。中華人民共和國成立之初，為抑制嚴重的通貨膨脹和迅速恢復國民經(jīng)濟，中國共產(chǎn)黨及時制定實施了人民勝利折實公債政策。從第一個五年計劃開始，經(jīng)濟建設成為黨的中心任務。這一時期的國家經(jīng)濟建設公債和地方經(jīng)濟建設公債都是為滿足大規(guī)模經(jīng)濟建設對資金的巨大需求而發(fā)行的。黨的十一屆三中全會決定把全黨工作的重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設上來，這一階段發(fā)行的國庫券(國債)主要是為支撐社會主義經(jīng)濟建設和經(jīng)濟體制改革及實施宏觀調(diào)控服務的。黨的十八大以后，財政成為“國家治理的基礎和重要支柱”，由于公債所具有的財政和金融雙重屬性，這一時期的國債政策和地方公債政策被納入國家治理的頂層設計，朝著為“國家治理現(xiàn)代化”服務方向轉(zhuǎn)型。

總之，中國共產(chǎn)黨近百年公債政策的演進，它和黨領導人民爭取民族獨立和國家富強的光輝歷程是同步的，期間的公債實踐大致可分為戰(zhàn)爭公債(10)戰(zhàn)爭公債，是指在戰(zhàn)爭時期政府為籌措軍費而發(fā)行的公債。參見張雷寶主編《公債經(jīng)濟學——理論·政策·實踐》，杭州：浙江大學出版社，2007年，第260頁。、計劃經(jīng)濟型公債和市場經(jīng)濟型公債三種形態(tài)。革命根據(jù)地公債，主要是為革命戰(zhàn)爭服務的，是各根據(jù)地民主政府在中央統(tǒng)一方針政策的指導下，根據(jù)財政收支狀況和革命形勢發(fā)展，自行組織發(fā)行的，具有種類較多(如貨幣公債、實物公債、期票和憑票等)、公債面額、單位、利率、償還期限等各不相同的特點；20世紀五六十年代發(fā)行的“人民勝利折實公債”、經(jīng)濟建設公債和改革開放初期發(fā)行的國債基本上屬于社會主義計劃經(jīng)濟型公債，其特點是為彌補財政赤字和籌措建設資金而發(fā)行，主要通過各級政權組織、以政治動員的行政手段來完成公債推銷任務，具有“愛國公債”(11)愛國公債，又稱為準強制公債，是利用人民的愛國心而發(fā)行的公債，詳見鄧子基等著《公債經(jīng)濟學——公債歷史、現(xiàn)狀與理論分析》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1990年，第327頁。的性質(zhì)。在逐步建立和完善社會主義市場經(jīng)濟的背景下，20世紀80年代末以來發(fā)行的國債和地方公債，主要是為宏觀調(diào)控和國家治理現(xiàn)代化服務的，基本上屬于市場經(jīng)濟型公債，具有發(fā)行數(shù)量大、期限較長，可以自由買賣、流通、抵押、貼現(xiàn)等特點，主要通過經(jīng)濟手段發(fā)行，由民眾自愿購買。這一形態(tài)的公債與計劃經(jīng)濟型公債同屬社會主義公債，但所起的主要作用已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。

中國共產(chǎn)黨經(jīng)過長期艱辛、曲折的探索，最終形成了對公債客觀、準確的認識和定位，形成了一條具有中國特色的公債市場化發(fā)展道路，積累了比較豐富的經(jīng)驗：

(一)堅持實事求是的原則、制定科學的公債政策，是實現(xiàn)公債發(fā)行目標的前提

新民主主義革命時期根據(jù)地的經(jīng)濟基礎大多比較薄弱，金融機構(gòu)也不發(fā)達，大部分公債之所以能順利發(fā)行，主要有賴于黨和根據(jù)地政府針對不同時期和地區(qū)的實際情況，制定了詳細、切實的公債發(fā)行、使用和償還政策，做了大量、細致、持續(xù)的動員工作，并且在實踐中不斷地加以改進，使根據(jù)地公債為革命的勝利發(fā)揮了巨大的作用。中華人民共和國成立初期，由于多年的戰(zhàn)爭，軍費開支龐大，導致巨額的財政虧空。針對當時通貨膨脹十分嚴重的實際，中共中央和中央政府作出了發(fā)行人民勝利折實公債的決定，收到了良好的效果。20世紀60年代后期，公債政策出現(xiàn)挫折和失誤。十一屆三中全會后，黨中央針對當時因經(jīng)濟體制改革帶來的國家財政集中資金能力下降的嚴峻現(xiàn)實，重新啟用公債政策，決定發(fā)行國庫券。20世紀80年代末，我國開始由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，面對這一新情況，黨和政府探索建立公債的發(fā)行市場和流通市場，逐步走出一條適合中國國情的國債市場化發(fā)展道路。2020年初，面對突如其來的新冠肺炎疫情對經(jīng)濟的巨大沖擊，黨中央果斷決定將赤字率提高到3.6%以上，發(fā)行1萬億元抗疫特別國債，增加1.6萬億元地方政府專項債券，積極擴大有效投資，對促進生產(chǎn)企穩(wěn)回升、推動社會經(jīng)濟健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

(二)堅持以廣大人民群眾的利益作為公債政策的出發(fā)點

中國共產(chǎn)黨從成立之日起就秉持以民為本的原則，堅持走群眾路線。在新民主主義革命時期，我黨及根據(jù)地各級政府積極宣傳、動員群眾認購公債，這一時期的70余項公債絕大部分是由根據(jù)地的群眾購買的。他們積極認購公債是為了支持民族獨立和人民解放事業(yè)。中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨后，堅持自己是人民根本利益代表的宗旨。中華人民共和國成立初期公債的折實發(fā)行和經(jīng)濟建設公債最后還本付息截止日期的修改無不體現(xiàn)了中央人民政府以民為本的出發(fā)點。十一屆三中全會后，在國債市場的改革和發(fā)展中，中國政府一直強調(diào)不同社會群體的利益，重視大多數(shù)人民的福祉，堅持市場的建設只能通過政府部門以政府和投資人及市場參與人之間的雙贏為目標，注意切實保障個人投資者的利益。

(三)按照社會主義市場經(jīng)濟的總體要求，堅持公債的市場化改革取向

新民主主義革命時期各根據(jù)地發(fā)行的公債和中華人民共和國成立初期發(fā)行的國債、地方公債及改革開放初期發(fā)行的國庫券都是采用政治動員與行政分配相結(jié)合的方式發(fā)行的，這是由當時的政治經(jīng)濟條件所決定的，有一定的合理性。隨著改革的不斷深化，為解決國債發(fā)行難、變現(xiàn)難的問題，中國于1988年分兩次在61個城市進行了國庫券流通轉(zhuǎn)讓的試點。試點的成功標志著國債的二級(流通)市場先于一級(發(fā)行)市場而初步建立起來。此后，中國的國債市場化發(fā)展穩(wěn)步推進，一級市場和二級市場并重發(fā)展，取得了可喜的成就。通過“漸進式”的改革，中國的國債市場化發(fā)展一步一步由易到難，由簡單的市場化向市場化縱深發(fā)展，逐步探索出一條適合中國國情的國債發(fā)行、流通市場化發(fā)展道路。進入新時代，黨中央按照深化社會主義市場經(jīng)濟體制改革、發(fā)揮市場決定性作用要求，確定了政府債務市場發(fā)展新方位，深化公債供給側(cè)改革，打造公債在金融市場中的公共產(chǎn)品地位，建立健全現(xiàn)代公債制度，著力推進國債市場核心地位建設。

(四)始終重視和維護公債的良好信譽

公債是利用政府信用而形成的債權債務關系，現(xiàn)代先進國家運用公債政策，莫不先樹立債信，政府信譽鞏固，人民方能踴躍購債，公債才能順利推銷。早在新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨和根據(jù)地政府就非常重視維護公債的信用，制定了較詳盡的公債償還政策，對所發(fā)行的大部分債券都進行了償還。中華人民共和國成立后，人民政府不但對20世紀50年代發(fā)行的“人民勝利折實公債”和經(jīng)濟建設公債及時進行了還本付息，而且對建國前一些根據(jù)地因戰(zhàn)爭等原因未能按期償還的公債，也由財政部根據(jù)當時當?shù)氐奈飪r情況和公債貨幣面額的實際價值，定出合理比價一一用人民幣清償。這與國民黨政府在抗戰(zhàn)后，以幾乎等于廢紙的法幣清償戰(zhàn)前積欠的各種公債的做法形成了鮮明的對照，在全國人民心中初步建立了良好的債信，為公債的后續(xù)發(fā)行創(chuàng)造了條件。改革開放以來，中國逐步建立了比較規(guī)范的公債償付制度，確保到期債券的及時兌付，對維持公債信用、保證債券順利發(fā)行，提高債券的流動性起到至關重要的作用。

(五)高度重視防范公債風險

革命戰(zhàn)爭年代根據(jù)地發(fā)行的公債和中華人民共和國成立初期的“人民勝利折實公債”、經(jīng)濟建設公債，因債額不大，基本無風險可言。1997年以來，中國實施了兩輪積極財政政策，國債和地方公債規(guī)模急劇上升，公債風險顯現(xiàn)。但不同發(fā)展階段面臨的公債風險側(cè)重點是不同的。1981-1996年，我國國債市場不發(fā)達，國債期限結(jié)構(gòu)不合理(以中短期國債為主)，集中到期兌付壓力大，防范再融資風險是國債管理的一個主要任務。為此，1996年后開始發(fā)行10年以上的長期國債，有效降低了再融資風險。至2006年，我國建立了國債余額管理制度，實現(xiàn)了國債發(fā)行規(guī)模管理方式的重大變革。此后，國債規(guī)模一直保持在比較合理的范圍，2006-2019年的國債負擔率都控制在60%的國際警戒線內(nèi)。自2015年新預算法實行后，地方債規(guī)模持續(xù)增高，2015年全年總發(fā)行量、存量規(guī)模分別為3.84萬億元、4.83萬億元，2020年分別升至6.44多萬億元和25.37萬億元。[10]當前，我國地方政府債務風險總體可控，但隱性債務風險增大，需要密切關注。對政府債務風險問題，中央高度重視，黨的十九大報告將“防范化解重大風險”放在決勝全面小康社會必須打好的三大攻堅戰(zhàn)之首。2020年8月修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》頒布，在債務預算編制方面，《條例》要求“財政部和省、自治區(qū)、直轄市政府財政部門應當建立健全地方政府債務風險評估指標體系”，及時化解地方債務風險。2020年末召開的中央經(jīng)濟工作會議指出，要抓實化解地方政府隱性債務風險工作，平衡好促發(fā)展和防風險的關系。