對財政項目支出績效審計質量的若干思考

張馨予

影響績效審計質量的相關因素

（一）主體因素

1.委托方。委托方選擇重點績效審計項目時存在以下問題：一是審計項目的選擇缺乏全面考慮。選擇的項目主要著眼于預算金額的大小或追求面面俱到，沒有從有利于審計結果應用的角度出發。有的項目包含了許多互不關聯的子項目，審計機構采用分別設置績效審計指標的方式，并且按資金量權重確定分值，導致子項目個性特征被平滑，分數被稀釋，審計結果失去參考價值。二是審計要求不明確。委托方雖然有預期的審計重點，但未向審計機構闡明，審計機構僅實施常規審計流程，沒有側重點，只是為完成工作而做;或者審計機構自行判斷審計重點，與委托方的要求偏離，影響審計的有效性。三是審計范圍未能界定。如國家、省、市、縣、自籌等多渠道來源的科研項目，多頭支持、滾動支持，產出共有，邊界不清，再加上累積效應、外溢效應明顯，完整地界定單個項目的成果非常困難。四是未能對審計工作實施全過程質量控制。委托方僅采用方案評審和報告評審的模式進行質量控制，而對審計過程關注較少，尤其對被審計單位提供資料的主動性和真實完整性不予關注，審計機構在審計過程中遇到問題不能及時溝通，審計效果難以保證。

2.審計機構。審計機構執行業務通常存在以下問題：一是客觀性不足。審計站位是第一要素，立場沒站好，審計方法和指標再繁復，審計結果也難以令人信服。對委托方的依賴和對被審計單位的遷就會導致審計機構獨立性缺失，審計結果不具客觀性。二是缺乏權威性。由于沒有資質門檻，會計師事務所、咨詢公司、高等院校等第三方機構均可開展績效審計工作。不同的機構審計手段各異，專業側重點也不同，當業務水平不能支撐起多樣性時會出現同一項目不同機構的審計結論大相徑庭的情況，審計結果不具權威性。三是審計人員業務能力不高。績效審計是全面且專業的工作，要求配備適合項目特點的團隊，不僅需要建設、管理等專業知識，同時一定的社會閱歷和良好的溝通技巧也不可或缺。

3.被審計單位。被審計單位客觀上存在不同程度的數據缺失、統計不全不能滿足定性定量審計的要求，主觀上對審計工作重視程度不高，直接影響配合度。高質量的績效審計離不開基礎信息與數據的支撐，如被審計單位不配合，審計人員忙于溝通協調和索取散布的資料和數據，審計工作的有效時間大為減少，提供資料的真實完整性也無法保證。當前大部分財政預算項目績效目標申報仍處于粉飾階段，對預算未形成決定性影響，自評得分幾乎無參考性。部分單位對績效審計仍然不重視或者存在抵觸，在審計工作中拖延隱瞞，使得審計機構無法全面了解項目情況，提出的問題和建議不具可操作性。

（二）技術因素

1.績效審計指標體系。績效審計圍繞績效審計指標體系展開，決定審計的方向和質量。

（1）績效目標。績效目標制定是否科學合理對績效審計各環節產生重要影響。盡管大部分地區預算績效管理工作已開展多年，但績效目標沒有體系化，普遍難以量化，實施后無法判斷是否能夠達到預期績效。當前普遍存在項目年度目標與長期目標不能銜接、部門績效目標只是項目績效目標的簡單相加，戰略目標和職責目標缺失等問題。

（2）績效審計指標。績效審計指標尤其是關鍵指標選取不當會對審計工作帶來負面影響。由于被審計項目所涉及的行業部門各異，即使同一行業由于層級不同在績效審計指標的設計和選擇上要求也不盡相同。雖然有關文件中對共性指標體系框架進行了規范和引導，某些省市也創建了項目指標庫并起到了積極的引導效應，但適合項目特點的行業指標仍未全方位構建。審計機構靠對項目的理解自行設置績效審計指標，部分項目指標不完整，未反映主要產出與效益。績效審計指標看似繁多，但指標與項目相關性較低，多個指標相加單線邏輯而內在關聯度和系統性不強，指標描述模糊，可衡量性不夠，制約了績效審計工作質量。

（3）績效審計指標權重。績效審計指標權重設置是否合理直接影響審計結果，權重體現了績效審計的方向和整體效果，太高或太低都將影響審計質量。一般績效審計指標權重確定主要采用主觀判斷法，隨意性較大。如有的項目過度體現項目管理，而對項目績效分配權重較少，導致審計中側重管理制度和實施情況的調查，對資金效益關注度不夠，未能體現效果導向，審計結果不夠客觀。

2.績效審計方法。當前績效審計的方法主要包括成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法、標桿管理法等。根據審計對象的具體情況，可采用一種或多種方法。某種方法具體應用于哪種情況并沒有明確界定，審計機構在審計過程中不知該選用哪種方法，導致審計結果不科學、不準確。績效審計項目實際工作中主要都采用比較法，將實施情況與績效目標或歷史情況比較，審計方法單一而且受限于績效目標的準確界定。

提升績效審計質量的建議

（一）構建審計項目和審計機構篩選機制，提升審計效果。針對委托方選擇審計項目代表性的問題，應完善項目篩選機制，立足問題導向和績效導向，合理確定年度績效審計重點項目，評估項目的可評性和審計結果的實用性，注重實效性。針對審計機構和審計人員業務能力的問題，應通過專題培訓或案例研討等渠道提高審計人員綜合技術能力，掌握預算績效政策和管理相關知識。對于技術要求高、專業性強的項目，委托方應綜合考慮審計機構具有的專業技術力量與審計項目匹配，保證對績效工作的能力支撐。

（二）明確各方職責，建立被審計項目參與方溝通平臺。保證審計工作質量是有關各方共同的職責。審計機構應保持中立并客觀地審計，委托方應在審計過程中提供資源保障，建立委托方、財政預算科室、審計機構、專家和被審計單位多方溝通平臺，降低協調成本，共同助力提高績效審計工作質量。委托方應突破常規的方案評審、報告評審兩段式質控模式，增加前期調研、過程協調環節以達到項目準確定位、資料收集齊全的效果，實現全流程監控。財政預算科室應幫助審計機構確定審計重點，參與完善審計指標體系，及時溝通幫助，彌補審計人員能力和經驗的不足。在后期與項目單位、審計機構共同探討具體可操作的改進建議和措施。

（三）研究成功案例，不斷提高績效審計技術應用水平。

1.建立績效目標體系。績效目標是績效審計的源頭和根本，沒有目標審計就無從談起。績效目標設置要科學合理、細化量化。對目標分級可使績效審計更有針對性，目標分級越細致，越容易識別出與之相關聯的績效指標。現階段應強化績效目標管理，財政、業務、決策各部門聯動共同建立績效目標體系。

2.科學制定績效審計指標。要樹立結構化思維制定績效審計指標，注重指標的內在關聯性、完整性、可操作性、數據的可獲取性等，突出“以項目產出和效益為主”的指標導向。應精簡指標數量并設置關鍵指標，避免指標數量過多出現信息超載而難以獲取有用信息的問題。財政部門要聯合預算部門優化指標設置，研究制定符合地方行業特點的指標庫并動態更新。

3.合理確定績效審計指標權重。績效審計指標權重應采用層次分析法綜合計算權重系數。在指標權重分配上嘗試應用AHP法、熵值法等，盡量采用定量方法，以避免個人主觀性。對于定性的指標可采取綜合分析法、問卷調查、專家打分來確定權重。

4.選擇合適的績效審計方法。績效審計方法應充分考慮績效審計指標的內涵，結合績效審計指標特點作出最優選擇，如效益性指標采用成本效益法、公眾評價法可能更為合適，經濟性指標采用比較法、因素分析法更為合適。

5.制定公允的績效審計標準。績效審計標準的制定優先采用國家、行業標準，要緊密結合當地內外部經濟環境的變化，充分考慮項目或部門歷史績效和未來計劃，采用合理的方法確定。設定目標值要通過數據和事實依據衡量而避免主觀因素，同時績效審計標準要采用適當的表達方式，如：變化率、數值區間等，詳細的打分方式和規則應建立在指標值測算基礎上。

（四）總結已有績效審計工作經驗，改進審計工作方法。審計人員應不斷改進調查、搜集與項目相關證據資料的方式方法，可靠支撐審計結果。根據項目實際情況可采用面談、座談會、現場核實、審閱等方式，與利益相關方進行深度交流、取證，搜集充分適當的審計證據。積極探索利用大數據分析技術取得公開透明、客觀真實的數據。

（作者單位：天津理工大學）