試論房屋拆遷利益均衡中的政府職能

【摘 要】近幾年來，房屋拆遷的問題日益嚴峻，種種矛盾在拆遷過程中顯現出來。政府作為其中的重要角色，應該如何平衡拆遷中的利益糾葛，如何行使行政權，發揮其應有的作用？本文試就此問題進行探討。

【關鍵詞】房屋拆遷；政府職能；利益沖突

近年來，我國城市化進程加快，大量征收、征用城市周邊的農村集體土地已成為趨勢。隨著征地拆遷工作的開展和深入，社會轉型期的種種矛盾在拆遷過程中逐步凸顯出來。“拆遷對家的毀滅和對公民基本權利的損害給人們造成的恐慌和絕望是永久的。”“危改比‘非典’還可怕。”對拆遷的抵制和恐懼在很多民眾心里滋生。國內發生了很多起關于強拆、錯拆甚至是因拆遷自焚的案件。

在房屋拆遷過程中，往往是公共利益與私人利益劇烈沖突的時候，一旦處理不慎，不僅傷及私人個體的利益，而且容易使政府的威信直線下滑。因而這種情況下，政府應該扮演何種角色，行政權是否應該介入，如果應該介入，又應如何履行其引導和監督的職責，這些問題都是極為重要的。

1.拆遷中的利益沖突

從理論應然的角度來看，房屋拆遷本應當是一件一舉三得的好事：加快城市化發展，實現公共利益；改善被拆遷群眾的居住條件，提高生活質量，實現個體利益；為開發商提供投資和賺取利潤的重要途徑，實現商業價值。[1]那么，到底是哪一環節出了錯，使這樣一件本應是對所有參與者都有利的事情變得矛盾重重？

從宏觀角度來看，房屋拆遷是城市建設的重要環節，可以改善人們的住房條件，促進城市環境的改善，實現和拓展城市化、現代化，實質上是一種公共利益的實現。這種公共利益雖然會給社會帶來好的改變，給社會成員帶來一定的福利。但這種福利并不是特定的具體的歸屬于某一個人的，而是當你生活在這個環境中才肯能享受到的。所以，從這個意義上說，這種公共利益的實現，是需要個人利益在現階段作出一定讓步的。最直接的就是必須強制居民搬出其所居住的房屋。當個人權利被要求退讓和服從的時候，個人需要從中得到相應的補償和救濟才能安撫其遭受的損失。目前，拆遷在各地如火如荼地進行，政府雖然有著促進城市美觀化、現代化的宏圖偉志，但畢竟在財力方面心有余而力不足，致使許多被拆遷戶并不是反對拆遷，而是對拆遷補償和相關安置不滿。因而才使“公共利益”和“個體利益”處于嚴峻對峙的狀態。

從微觀角度來看，是政府、商家、居民作為經濟學上的“理性經紀人”，對自身利益最大化的追求，加劇了拆遷中的利益沖突和矛盾。第一，對地方政府而言，對“經營城市”有著一股強烈的沖動，因為城市建設在短期內使城市形象美觀化，很容易產生政績。還有，在地方政府看來，城市拆遷本身是一項關乎市民的“公共利益”，拆遷盡管損害了一小部分被拆遷人的利益，但最終有利于整個城市的“公共利益”，所以，被拆遷人要理所當然地支持拆遷。政府官員為了獲得在職業生涯上更進一步，往往是拆遷實踐的快速推進者，讓拆遷實踐更多地變成了一種追求“短期效益”的“形象工程”。第二，對開發商開發商而言，他們是完全以“經濟人”角色出現的，追求利潤最大化是他們的根本選擇。所以，他們熱衷于城市開發，在城市建設中能夠以最小的投資獲取最大的利潤，是他們不斷卷入城市拆遷沖突的強大動力。開發商是資本的擁有者，也有投資城市建設項目以盡快獲取利潤的強烈沖動，他們意識到地方政府存在缺少資本的“軟肋”。于是，地方政府提供城市建設項目，開發商提供資本，如此這般，二者在城市拆遷中都能符合彼此的利益選擇，自然一拍即合。第三，對被拆遷人而言，一方面從經濟選擇上看，房產是最重要的財產，一旦被安置在其他地方，生存成本就會大大增加，包括購買住房和家用品、交通、子女上學等費用和問題。而且他們從政府手中所獲得的補償，并不能與拆遷后所要承受的風險和負擔相比較。另一方面，從社會理性選擇上看，拆遷迫使居民從熟悉的社區搬遷到陌生的環境中，這不僅打破了他們對熟悉環境的依賴，且原有的社會自然關系也被打破。被拆遷人已經形成的“生活方式”和對“熟人社區”的歸屬感的喪失，也是其抵制拆遷的重要原因。

2.政府在房屋拆遷過程中的職責

隨著城市化進程的展開，拆遷過程日益呈現出利益多樣化、矛盾多元化，糾紛普遍化的特點。有些學者主張，政府應當從商業拆遷活動中退出，將商業拆遷交由市場規制。這種觀點在中國目前的法制條件和社會現狀下是不可取的。首先，在現代國家中，企業和一般民眾之間的力量對比是相當懸殊的，在這種情況下，缺乏行政權力的介入，個人權利和公共利益會處于缺乏保護的狀態下。其次，由于政府是土地所有權人代表，以及所肩負的城市整體規劃和發展的重要職責，對拆遷過程是享有發言權的。再次，公益和私益并不是完全排斥的，它們也有相互交融的地方，當社會中個人的權益都能得到較好的實現，實際上也就體現了公益的價值。政府在拆遷過程中更應擔當起保護個人利益的職責。

那么政府應該如何實現其職責，均衡拆遷中的利益呢？ “政府不應‘包攬’，但絕不能袖手旁觀，政府的職責主要體現在對城市發展的總體規劃，對拆遷項目的審查許可，對拆遷過程的規范和監督，對拆遷補償制度的創設和完善，對各方利益的調整和均衡。”

在對私人財產權的實體保障方面，政府應當做到兩方面的要求。一是，“房屋拆遷必須以尊重和保障私人財產權威基本前提和歸宿。”私人合法財產不受侵犯的權利已被引入我國憲法。只有在國家公共利益需要的時候，才可以依據法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給與補償。這些，從憲法層面確立了對私有財產予以尊重和保障的理念。因而，房屋拆遷的正當性應該是基于國家公共利益的需要。唯有將此作為一個根本的出發點，才能避免對私有權的忽視和侵犯。二是，“科學合理的補償標準是房屋拆遷正當性的根本保障。”補償標準偏低，補償方式僵化，往往是許多拆遷問題產生的最直接原因。

在對私人財產的程序保障方面，楊建順教授要求政府應該建立，一是“先行協商對話，后決定拆遷方案；先行補償、安置，后付諸拆遷實施的程序原則。”將協商對話作為拆遷方案確定的前置程序，有利于提前了解被拆遷民眾的想法和需求，能夠及時調整拆遷方案中的不合理之處，幫助制定更為全面的拆遷方案。此外，在未完成補償安置程序便強行拆遷的做法，是一種不合理也不合法的“強買強賣”行為，應予以杜絕。二是“對話機制、協商或者參與機制，重視政府的特別監督職責。”政府在拆遷過程中應置于相對中立一方，對開發商的拆遷活動進行監督，以防止開發商“狐假虎威”濫用權力。三是“房屋拆遷評估中的正當程序。”房屋拆遷評估是房屋拆遷中的一個至關重要的環節，評估程序是否健全關系到被拆遷民眾所能得到的補償是否合理，事關政府公信力，不容忽視。在合理、有效的程序運作體制下，行政權才能更好地發揮應有的作用。

關于拆遷中的行政強制問題。房屋拆遷中的行政強制通常具有時間緊、工作量大、對抗性強等特點。如果處理不當，很容易引發民憤，使政府喪失威信。因而，政府在行使強制執行權時，應該更重視個人的基本權利。應以最小損失為原則，采取的手段應與所要達到的法益相適應。對于停水、停電等直接關系到公民基本生活和身體健康甚至生命安全的強制措施，在補倉協議簽訂階段，是絕對不允許使用的。因為這種野蠻拆遷的手段，嚴重侵犯了個人的權利。政府在履行其職能，實現公共利益的同時，也應該最大限度的保障拆遷人的合法權益。 [科]

【參考文獻】

［１］楊建順著.行政規制與權利保障[M].中國人民大學出版社.2007:447.

［２］劉連泰主編.行政法與行政訴訟法[M].廈門大學出版社.2011.