試析制度意識的制約因素和強化路徑

駱慶

摘 要：制度意識是發揮制度效能的關鍵因素之一。制度意識受制于制度、制度相關人以及環境之間的互饋關系。制度本身合法公正、操作有據、結構清晰，制度相關人普遍具有深度認同感、較高水平執行力及群策力，環境以制度為先并輔以有力監督和及時反饋，三者才能在制度運行過程中實現有效互動，從而強化制度權威意識、制度執行意識、制度創新意識。

關鍵詞：制度意識;新制度主義政治學;制度有效性

中圖分類號：D0 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2021）06-0034-04

“必須強化制度意識”[1]，是黨的十九屆四中全會提出的一項重要課題。牢固的制度意識是維系制度生命力的有力支撐，更是堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的迫切要求。目前學界對于制度意識的研究為數不多，主要基于黨建視角，且集中于制度意識的重要性和改進措施，尚有很大的學術探究空間。本文基于新制度主義政治學視角，以制度有效性的“制度—制度相關人—環境”三維度框架分析制度意識的具體內涵及制約因素，并提出強化制度意識的路徑選擇，以期深化關于制度意識的認識。

一、新制度主義政治學：制度意識研究的新視角

（一）新制度主義政治學及其分析框架

1894年，詹姆斯·馬奇（JamesG.March）與約翰·奧爾森（Johan P.Olsen）發表《新制度主義：政治生活中的組織因素》[2]一文，標志著新制度主義政治學在西方的興起。新制度主義政治學“力圖把舊制度主義關注制度在政治生活中的作用和行為主義關注政治行為兩者結合起來”[3]，強調制度與行為之間的有效互動關系。

在新制度主義政治學研究范疇內，所謂有效制度，是指制度和行為在某種特定環境下具有契合性。這個定義實際上蘊含了制度的實效性和合理性，即“制度被承認遵守”和“制度值得承認遵守”兩個問題。表面上看，這兩個問題都是由人作為行為主體直接選擇的，但制度本身作為內在考量、特定環境作為外在變量都深刻影響著人的承認和遵守行為。基于此，新制度主義政治學構建起“制度—制度相關人—環境”三維度框架，深入制度運作過程考察制度有效性的獲得與否。

（二）制度意識的內涵

制度意識不僅包括人關于制度的認識理解、人自覺以制度來處理相關事務的價值觀念，還應該包括人對于制度的反作用，如制度執行方式的優化、制度變遷的創新、制度權力的約束等。關于制度意識的具體內涵，學界至今都沒有相對權威而清晰的論述。基于本文研究思路，綜合相關研究成果，筆者嘗試將制度意識內涵概括為：制度權威意識、制度執行意識和制度創新意識。

制度權威包含外生性制度權威和內生性制度權威意識，前者指“有制可依”，制度本身具有合法性、科學性和權威性，后者指“有制必依”，即人具有“制度畏懼感”，發自內心地尊重和服從制度。

廣義上的制度執行包含制度制定、實施、調整、監督等一系列環節的階段性活動，狹義上的制度執行僅僅指制度的實施階段。制度執行意識就是從思想根源上認可制度的可執行性，自覺將制度內化為價值觀念以及外化為實踐行動的表現。

制度創新是衡量制度長效性和生命力的重要標準。制度源于實踐又高于實踐，制度創新要致力于解決三個時間維度的問題：一是“顧后”的既然問題，二是“唯實”的實然問題，三是“瞻前”的未然問題。制度創新意識就是對實踐的動態性變化、需求和反應堅持一種“靈敏性”，積極支持制度在改革和變遷中發揮最大效能。

制度意識是制度權威意識、執行意識和創新意識在制度運行過程中的有機結合，在具體執行時間節點可有所側重，但三者缺一不可。

（三）新制度主義政治學與制度意識研究的契合性分析

首先，兩者在研究內容上具有契合性。

1.制度與制度權威意識之間的內在關聯。制度的合法性和科學性是形成制度權威意識的前提和基礎。制度合法性指制度制定程序及文本內容需符合國家法律法規。制度科學性是通過制度內容及結構“是否符合客觀規律”來判斷，即制度結構、規則、表述、程序、監督機制等規定性內容，能否在解決實踐問題中發揮出切實有效作用。制度合法性和科學性程度愈高，愈能引起制度相關人的普遍認知和心理認可，制度權威意識也就愈堅定。

2.制度相關人與制度執行意識之間的密切關系。制度相關人作為最積極、最能動的制度要素，其思想意識、能力素質直接關系到制度執行意識的培養。具體而言，人在思想意識上對制度認同感的有無、高低決定制度是否得到執行以及得到何種程度的執行;人的能力素質，包括認知、溝通、執行能力的高低，直接關系制度有效執行的力度和速度。制度相關人在制度運作過程中將忠誠、靈活、高效三原則有機結合起來，執行制度意識自然會更強烈。

3.環境與制度創新意識之間的耦合聯系。環境兼具的復雜性和多變性必然要求制度創新意識的樹立。環境包括制度運作過程中一切影響執行活動的要素的總和，也包括制度運作與環境要素之間的互動關系。與之對應，制度創新意識既涵蓋有利于制度執行的社會文化氛圍的適時引導和塑造，也強調根據環境變化不斷修訂制度內容和調整執行方式，以降低制度僵化和執行不力的風險。對環境保持高度敏感性和積極適應性，維持制度運作系統與環境之間具有動態性的均衡步調，制度創新意識就會具有連續性。

其次，兩者在研究方法上具有契合性。

新制度主義政治學以“制度—制度相關人—環境”三維度框架建立制度與行為的互動模式，制度意識研究強調制度與人之間的“作用—反作用”關系，在致力于建立理論與實踐良性互動的基礎上，兩者在系統分析、比較分析、動態分析等研究方法上具有相通性。

20世紀90年代中期以后，我國政治學界才開始系統地介紹新制度主義政治學。正如學者所述，新制度主義理論的基本方法、中心概念對于中國過渡政治學和發展政治學的建立所具有的理論價值應該是沒有疑問的，但它的應用更需要在理論的一般性與中國現實的特殊性之間找到更合適的實踐路徑與結點[4]。

近年來，一些學者以新制度主義政治學視角深入探討中國政治制度和政治實踐，并取得有益結論。例如許曉龍與李里峰運用新制度主義政治學的視角考察我國五年計劃制度的變遷，提出五年計劃制度的變遷和延續是環境、觀念、行動者三要素之間互動的結果[5];又如呂麗、楊崇祺則運用新制度主義政治學的研究范式探討高校腐敗治理的困境，主張從促進高校權力的均衡化、推動制度的規范化以及創造良好的環境三個角度入手解決問題[6];再如王立峰與呂永祥以新制度主義政治學研究思路論述制度治黨，提出將構建嚴密制度體系、提升制度相關人制度意識、強化制度與環境契合度作為制度治黨的具體路徑[7]。上述研究成果表明，制度、制度相關人、環境及內在關聯性是政治制度建設中的共性問題，制度意識與三者兼有內容契合性，新制度主義政治學的研究框架和方法恰恰就能為其研究提供一種理論分析工具。

二、“制度—制度相關人—環境”三維度分析制度意識的制約因素

（一）制度層面的制約

1.制度合法性不足。對于制度而言，合法性中的“法”應兼具抽象法和具體法兩重意義。一方面，制度設計必須得到人們心中道德律的價值承認;另一方面，制度設計程序及具體內容必須遵循國家法律法規。制度設計出臺前沒有經過大規模的前期調研、意見征詢以及必要的法規論證，導致人們對制度的心理抵觸和行為對抗，這就是制度合法性不足的典型表現，其權威性自然大打折扣。

2.制度科學性不強。制度的科學性主要體現為內容完整性和結構體系性。完整的制度內容應涵蓋“由誰執行”“對誰執行”“執行什么”“怎么執行”“違反后果”的清晰表述。結構的體系性指制度內部以及制度之間的邏輯關聯，實現彼此沖突和內耗的最小化。制度條文“重行為輕后果”“重規定性輕操作性”，或制度內部缺乏序列性和閉合性，再或規約相同相似問題的制度之間重復疊加甚至相互矛盾，彰顯不出制度嚴肅性和權威性，一些制度最終會淪為“多講少做”的尷尬境地。

（二）制度相關人層面的制約

1.思想意識上的深度認同缺失。制度相關人對制度的認同度主導其制度執行意識和行為。不認同者不執行或歪曲執行制度，中度認同者被動機械式執行制度，深度認同者主動創造式執行制度，一般來說，這三種認同程度呈“兩頭小、中間大”差序格局。制度認同建立在相關人對制度的價值判斷、內容認知和效果預期等基礎之上。不承認制度合法性、對制度不了解或一知半解、制度預期效果不利于自身或超出其預期范圍等，都會導致制度深度認同的缺失，進而影響制度的有效執行。

2.能力素質上的專業本領危機。制度相關人的制度執行能力素質既源自制度意識，又會反作用于制度意識的提升。具體而言，制度執行能力素質主要包括三個向度，即執行前的認知分析能力、執行中的溝通協調能力、執行后的調整應變能力，分別對應忠實、高效、靈活的制度執行三原則。對制度條文規定和精神實質認知不足、難以甄別過濾并有效整合執行信息、不能因時因事因地選擇最有效執行辦法，都是執行“本領危機”的表現，不僅限制了人的制度執行話語權，也容易導致制度失語。

（三）環境層面的制約

1.傳統社會文化環境的束縛。任何制度的執行都是在社會環境下進行的，自然會受到社會文化的制約和滲透。在由“一根根私人聯系所構成的網絡”[8]所編織、具有明顯差序格局特征的熟人社會和文化中，制度自身的適應性以及對相關人行為的影響力和約束力都會因面子、人情和關系等因素被不同程度地消解。更值得警惕的是，某些特殊環境排擠甚至打擊遵守制度的人，反而造成消極的制度執行行為導向，制度法規成為似“稻草人”“紙老虎”般的擺設，制度的適應性和前瞻性創新動力更無從談起。

2.內外環境復雜多變的要求。制度執行環境具有整體穩定性和局部多變性，決定了制度創新的可能性和必要性，也預指了制度創新方式要將漸進性和突進性有機結合起來。若一味追求制定更多新的規章制度，會陷入“制度繁密化”陷阱，而執著迷信于制度自我更新，又會走向“制度內卷化”歧途[9]。這兩種錯誤傾向本質上都是制度創新思維模式的僵化，沒有把握環境與制度、制度相關人的內在關聯性，與真正意義上的制度創新意識相差甚遠。

三、“制度—制度相關人—環境”三維度視角下制度意識的強化路徑

制度意識生成于制度“大運行”過程中，繞不開制度、制度相關人、環境因素及三者間的互動關系，制度權威、執行、創新意識的強化路徑也理應從此入手。

（一）關于制度權威意識的強化路徑

合法公正的制度、制度為先的環境以及制度相關人對于制度的深度認同，三者統一作用于制度權威意識的強化。制度本身具有合法性、公正性，才能促進外生制度實現內化于心，當制度成為絕大多數制度相關人的共同價值取向時，制度為先的環境也自然生成。反而言之，“大環境”下形成關于制度的輿論聲勢和權威氣勢，制度相關人就會形成相信制度的良好心理和自覺按制度辦事的良好習慣，制度本身的權威性也就有了足夠的內原動力和外部支撐。于此，“制度—制度相關人—環境”之間互動的內在邏輯可以概括為：制度權威性是“其然”，制度相關人深度認同為“知其所以然”，那么，制度至上的環境也就“自然而然”，制度權威意識的強化便“理所應然”。

制度本身的權威性是強化制度權威意識的前提條件。制度的權威性，一方面歸因于制度屬性的合法性以及程序的法定性;另一方面源自制定過程中的民主性及公開性。就如何獲得權威性，前者偏向于自上而下，后者則偏重于自下而上。制度不能與國家法律法規相抵觸，兩者間的有機銜接和協調配合將大大提升制度內容的權威性和強制性。制定過程的民主性和公開性，是指增強制度制定主體的廣泛性，有效征詢意見和要求，提高對制度的心理認可和利益認同，這是自下而上獲得制度權威，或者說是制度權威意識深入化的過程。

制度相關人對制度的深度認同是維系制度權威意識的重要資源，亟待充分開發和積蓄。就具體方式而言，一是完善制度傳播機制;二是強化制度學習教育。制度傳播要拓寬渠道途徑，借助于新興媒介多向度多維度多通道的傳播能力，形成及時全面的雙向互動式傳播，人們既愿意接受、消化制度權威信息，也能夠反饋制度認識和看法，從而形成更為真實客觀的關于制度權威的認可感受。制度學習教育應鼓勵內容和方式創新，例如利用文學藝術宣傳形式、參與式案例教育、情景模擬教育、儀式教育等，促使制度教育由簡單信息傳遞上升為交互情感共鳴，這是由外而內認同制度權威，或者說是制度權威意識內在化的過程。

制度為先的環境實際上就是全社會范圍內對制度的一種價值肯定。環境對人的思維方式和行為模式都有著潛移默化的影響，只有在規則明朗、法律至上、風清氣正的社會，才會給人們普遍投射制度至上的思想意識和行為導向。

（二）關于制度執行意識的強化路徑

制度本身的操作有據、制度相關人的能力到位以及監督環境的糾偏補正，構成了整體推進制度執行意識強化的三大要素。制度執行各環節有據可依、有章可循，能夠最大化發揮制度相關人執行制度的主觀能動性，同時利于監督機制及時糾正制度執行過程中存在的偏差和錯誤之處。環境對制度執行的監督，既是全面掌握制度本身執行現狀和問題、剖析制度執行阻滯因素的過程，也是檢驗制度相關人執行力水平、明確執行力提升方向的過程。三者在強化制度執行意識過程中的互動關聯，可以類比為不同的觀察視角：制度執行性是觀察制度執行要素全體輪廓的俯視視角，制度相關人執行有力是觀察制度執行要素內在圖景的透視視角，而環境監督有力則是觀察制度執行要素相互結構的環視視角，俯視保證廣度、透視保證深度、環視保證關聯度，三視角的合一能夠有效集中各種資源來強化制度執行意識。

制度本身的操作性主要依賴于制度的程序性規定和后果模式設定。程序性制度規定“怎么做”的操作性問題，制度的后果模式包括肯定性和否定性兩種，前者是正向遵循制度的激勵性規定，后者是逆向違反制度的懲戒性規定。目前大部分制度存在實體性規定有余、程序性規定不足，行為模式多、后果模式少的局限性，制約了制度執行的連貫性和震懾性。芻思因應之道，一在于細化制度執行各環節的操作性內容，確保流程的環環相扣、回形閉環;二在于合理設定制度后果模式，嚴格設定行為量與后果量的程度對應關系。單項制度的“可執行”和“好執行”，能夠從根源上保障制度執行意識的最大閾值。

制度相關人的制度執行能力既包括個人，也涵蓋其所處組織的能力結構。具體而言，個體制度相關人“懂不懂執行制度”“能不能執行制度”“善不善于執行制度”都是執行能力的外顯體現。個人所處組織的執行能力或者說能力結構，如組織成員知識水平、性別、年齡搭配，組織成員分工，組織部門協調等，會從總體戰略層面影響制度執行效果的大小。從戰術層面大力推進制度相關人制度執行能力建設，尤其是認知分析、溝通協調、調整應變能力，輔之從戰略層面科學平衡組織能力結構，如整合組織資源、明確權責分工、加強部門溝通等，才能夠促使制度相關人在高效的制度執行實踐中提高制度執行意識。

環境對于制度執行進行不遺余力地監督，“就是規范行為的過程，就是糾偏補正的過程”[10]。制度執行監督機制應遵循“由誰監督—怎么監督—監督問責”的演進邏輯，明確監督主體、途徑方法和懲戒措施。若制度執行監督機制存在體系混亂、職責不明、追責不力等弊端，制度執行行為自然會受到限制。“最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查”[11]，只有理順監督體制以形成監督合力，實施績效考核以明確執行權責，加強責任追究以落實相應責任，實現制度執行的可追溯性和可比對性，才能充分發揮環境對于制度執行行為及意識的塑造和引導作用。

（三）關于制度創新意識的強化路徑

制度本身趨于結構明晰、制度相關人樂于集思廣益，評估環境基于反饋及時，三者都是強化制度創新意識的重要環節，都蘊含著居安思危和防患未然的前瞻意識，彼此間存在著相互滲透的機理作用。制度的體系化構建是前置環節，預留創新空間并挖掘創新重點;制度相關人的集思廣益是中間環節，整合創新資源并破解創新難點;評估環境的及時反饋則是后置環節，檢驗創新成效并節約創新成本。后置環節是根據創新成效反饋信息進行的，所以略帶被動性。相較而言，前置環節和中間環節更具有主動性，但存在主觀性或過度創新的風險，因而在實際的制度創新意識強化過程中，應該將三者結合起來，相互循環構成制度創新回路，以達到揚長避短、相得益彰的效果。

制度體系的結構化特征是制度創新的直接載體。及時清理、查漏補缺、有效整合是實現制度體系結構化的基本途徑。所謂及時清理，就是定期根據實際需要和新鮮經驗，廢止不適用或失效的制度;所謂查漏補缺，就是以頂層設計思路全面規劃制度的修訂完善，發現填補制度空白;所謂有效整合，就是以一以貫之的邏輯進行制度整合，構建相互銜接、功能明確、邏輯嚴謹的制度體系。現行有效制度的結構化為制度創新留有充足空間，更重要的是，制度體系結構化過程是制度已然、實然、應然、將然狀態的鋪開延展，其中應然和將然狀態是制度創新的方向，也是制度創新意識的內涵所在。

制度相關人的集思廣益主要借助于調查研究和理論探究兩大途徑。實踐調研是為明確制度制定和運行問題的癥結所在，繼而提高制度創新意識的現實性。理論研究旨在防止制度設計陷入滯后于實踐發展的惡性循環，以此提升制度創新意識的前瞻性。調查研究關鍵在于抓住制度制定、試行、運行時機，充分利用社會公眾的智力支持，并且借助現代信息技術手段和優化的數理統計方法。理論探究要“有組織地廣泛聯系專家學者，建立多種形式的決策咨詢機制和信息支持系統”[12]，致力于研判現實問題的發展趨勢和應對思路。科學有效的調查研究和理論探究是從廣度、深度、關聯度視角深刻揭示制度建設和創新規律，這恰恰是制度創新意識的應有之義。

關于制度創新的評估反饋機制，具體而言，就是對制度創新后的執行情況、所產生的績效、所出現的問題等進行綜合評價，并根據評價反饋來確定制度創新的去向，是繼續、調整或者終止。明確翔實可行的制度評估方案，采用靈活有效的評估方法，才能確保制度評估的專業性和一定獨立性。充分發揮不同評估方式的優勢，堅持綜合與局部評估相結合，內部與外部評價相對照，方能實現評估結果可信性的最大化。以自我檢驗或總結報告形式對于評估結果進行事實回溯和價值判斷，并及時反饋給相關的制度創新決策和執行主體，才能對制度創新進行及時調整和完善。制度創新“評估—反饋”是以制度運行互動過程為切入點，強調循環往復的跟蹤調試過程，這是制度創新的必要途徑，也是制度創新意識的意義所指。

四、結語

制度意識本質上是人的意識，其研究范疇涉及“主體、客體、主客體聯結”三個層面，依次對應“制度相關人、制度、環境”三大要素。制度意識具有忠實性和約束性，即突出制度對于制度相關人和環境的考量導向;制度意識具有自覺性和靈活性，即強調制度相關人對制度和環境的能動作用;制度意識具有前瞻性和平等性，即偏重環境對制度和制度相關人的正向強化。

制度意識的生成與強化是在一定時空情境下進行的，也就是“制度—制度相關人—環境”在時空向度上的交互化過程。制度本身合法公正、操作有據、結構清晰，制度相關人普遍具有深度認同感、較高水平執行力及群策力，環境以制度為先并附以有力監督和及時反饋，才能在制度運行過程中實現三要素的有效互動，制度意識的生成與強化才能“有著落”且“落得實”，制度優勢便能更好地轉化為制度效能。

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