立足“小切口” 做足“小快靈”

朱寧寧

從2015年設區的市被普遍賦予地方立法權以來，遼寧省朝陽市人大法制委副主任委員、常委會法工委副主任郭玉磊發現，在當地，由于真正接地氣、務實、管用、讓人眼前一亮的地方立法并不多，社會各界對地方立法的期望值、關注度呈現走低的趨勢。分析其中原因，郭玉磊認為與觀念還沒有真正轉變不無關系。

“雖然平時都在提‘小切口，小而精、接地氣、真管用，但是實踐中一旦進入立法程序，大家仍然追求大而全、面面俱到，都想把所看到、想到、聽到的，通過一件法規加以解決。”5月14日，在全國人大常委會法工委舉辦的2021年第一期地方立法培訓班小組交流會上，郭玉磊的發言引起了很多地方同志的共鳴，有關地方立法如何立足“小切口”也成為當天小組熱議的話題之一。

據了解，被普遍賦予地方立法權之初，設區的市追求立法“大而全”的現象非常普遍。為了增強地方立法的針對性和實效性，一些地方開始注重搞“小切口”立法，不再單純追求立法體例的完整性，而是結合本地實際針對問題立法，有幾條就制定幾條，堅持問題導向，力求務實管用。“不抵觸、有特色、可操作”成為地方立法工作的基本遵循。

精選項目，不因主題不重大而不入“法眼”

設區的市地方立法直接面對基層社會治理，必須講究實用性，以解決治理難題為立法的出發點和落腳點。實踐證明，“小切口”立法由于實施效果明顯，受到各方歡迎。

被賦予地方立法權之后，寧夏回族自治區吳忠市人大常委會先后頒布實施了《吳忠市紅色文化遺址保護條例》等5部“小切口、立得住、真管用”的民生小法，用一部部“貼民心”的地方性法規改變著廣大人民群眾的生活。

“堅持‘小切口立法，選題小是基礎，內容細是靈魂，結構精是重要特征，廣參與是關鍵。”吳忠市人大常委會副主任王永福認為，不能因主題不重大而不入“法眼”，只有“小切口”切入，針對問題立法，才能讓地方立法“立得住、行得通、真管用”。

截至目前，山東省濰坊市共制定出臺了13部地方性法規，其中，《濰坊市燃放煙花爆竹管理條例》篇幅最短，只有十三條，但卻是實施效果最好的一部。“我們在立法題目的選擇上主張‘開口要小、挖掘要深，推崇‘小切口立法，不追求大而全的綜合性立法。實踐證明，這種做法不但制定修改的成本小，效果也好。”濰坊市人大常委會副主任、人大法制委員會主任委員范福生說。

“小步快走”，提升地方立法廣度精度深度

浙江省湖州市是全國首個地市級生態文明先行示范區。為了避免“東一榔頭，西一棒槌”式的無序立法，湖州市人大常委會高度重視地方立法的整體性、協調性、系統性，注重總體規劃，形成了以“生態+”為主線的立法模式，并進一步衍生發展“鄉村+”新主線，在生態文明和鄉村治理兩大重點領域內，開展集中立法、系統立法、系列立法。

通過“小步快走”的方式，湖州市先后制定了一系列“小切口”法規，不斷提升法規體系的廣度、精度、深度。2016年將《湖州市生態文明先行示范區建設條例》作為實體性法規立法的“開篇之作”后，以該條例為“龍頭”和“總綱”，逐漸形成了“1+X”的立法模式，將生態文明建設全面納入法治化、制度化軌道。不搞“大而全”立法的同時，湖州市人大常委會還注重發揮系列立法的協同效應。對于兩大領域內的法規，針對其在實施過程中存在的薄弱環節，通過制定后續法規積極補位，體現系列立法“集體作戰”的獨特優勢。

聚焦住宅區內管理混亂、電動自行車集中充電等問題，河南省新鄉市專門出臺了《新鄉市居民住宅區消防安全管理條例》。“這一立項不但得到有關部門的大力支持，而且出臺后的效果也很好。”新鄉市人大常委會法工委副主任陳峰認為，地方立法要改變過去等、靠、觀望或者照搬其他地市的做法。只有注重從自身突出問題選項立項，解決自身的問題，立法效率和質量才能得到明顯提升。

“小快靈”立法，解決生態文明建設大問題

目前，地方立法呈現出時間緊、節奏快、要求高、任務重的特點。面對一些迫切需要通過立法提供制度供給的實際問題，一些地方通過“小快靈”立法加以應對，效果顯著。

比如，在去年疫情防控的關鍵時刻，江蘇省人大常委會響應緊急立法任務，法制委法工委成立工作專班，在30多個小時內就完成了關于依法防控新冠疫情切實保障人民群眾生命健康安全的決定的起草、征求意見、提請審議通過等全部立法程序，為打贏疫情防控阻擊戰提供了及時有效的法治保障。

內蒙古自治區烏蘭察布市人大常委會堅持小切口、大視角、接地氣、真管用的原則，自2015年被賦予地方立法權以來共制定了9部地方性法規，其中涉及生態環境領域的法規就有6部，這些圍繞水、土、氣、草四大生態要素進行的立法均是通過“小切口”集中解決當地一些生態環境難題，充分發揮了地方立法發力準、效果好的作用。

“有了地方立法權以來，我們尤其注重從‘小切口入手，制定對于解決地方治理體系和治理能力現代化急需、特別是生態文明建設領域的地方性法規。可以說，‘小快靈解決了大問題。”吉林省通化市人大常委會法工委副主任王春山以《通化市文明祭祀管理條例》為例介紹說，這部條例雖然只有十二條，但充分體現了源頭治理的設計理念，職責清晰、罰則明確，施行后在全市范圍引起積極反響，得到廣大群眾廣泛支持，加之政府職能部門嚴格、規范執法，不文明祭祀的現象得到了徹底有效的根治，每年清明期間必定要光顧的山火再沒燃起，不僅城市空氣環境質量得到明顯改善，同時也為推進移風易俗、樹立文明祭祀新風發揮了重要的作用。? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? （來源：《法治日報》）