滬蘇同城化下蘇州承接上海技術和人才外溢的對策研究

趙 雄

(蘇州銀行，江蘇 蘇州215028)

一、引言

改革開放四十多年來，蘇州借著緊鄰我國經濟中心城市上海的優勢很快發展成為一個經濟強市，并且在長三角乃至全中國范圍內名列前茅。近些年來，蘇州一直處在對接上海、服務上海、學習上海的最前沿，包括科技創新、醫療服務、教育資源等一系列的戰略協作也在如火如荼地開展，使得蘇州在長三角地區眾多城市中脫穎而出，當仁不讓地成為承接上海技術和人才外溢的第一陣地。

2019年的十三屆全國人大二次會議提出，要將長三角區域一體化上升為國家戰略；在2020年11月舉行的長三角一體化城市推介會上，蘇州市委書記許昆林提出蘇州要深度融入上海大都市圈建設，積極探索推進 “滬蘇同城化” ；在2021年 “兩會” 期間，蘇州市政協組織開展了一場 “為長三角一體化滬蘇同城化建言獻策” 專題座談。這種種跡象表明 “滬蘇同城化” 已經是當下長三角地區的大趨勢。而蘇州如何在這樣的大環境下利用自身優勢全面接軌上海，加快承接上海技術和人才資源的外溢，對蘇州的技術創新以及擴大發展來說意義重大。

二、目前 “滬蘇同城化” 的進展

在虹橋國際開放樞紐 “一核兩帶” 功能布局中，正式將昆山、太倉、相城、蘇州工業園區納入其中；除此之外，在《虹橋國際開放樞紐建設總體方案》的102項主要舉措中，有21項涉及蘇州，涵蓋了航空產業集聚培養、產業支撐體系、跨區域軌道交通網、港口集疏運體系等多個方面。 “滬蘇同城化” 已經在兩地人民生活的方方面面有所體現，比如兩地一體化惠民政策的實施，基礎設施的互聯互通帶來的 “雙城生活” 模式等。未來的同城發展，還有資源共享、產業互通等一系列的深層次融合。

(一)住房公積金一體化落成以及跨區域養老探索

2020年9月，蘇州政府發布了加速長三角住房公積金一體化的通知；同年12月，蘇州工業園區率先宣布園區和上海住房公積金一體化落地。至此，上海退休的園區居民可以線上認證養老資格；園區的參保人員可以一年兩次提取園區公積金用于償還上海的購房貸款；全區參保人員申請上海公積金遷移的，還可以合并計算在園區申請主貸時的主貸額度。此舉打開了蘇州和上海連通的大門，形成了一個高度融合的城市群，也足見政府對于滬蘇同城化進展的高度重視。在此基礎上，越來越多的上海退休市民選擇了蘇州這個安靜祥和的城市養老；蘇州和上海地區圍繞著信息公開、標準互認、政策互通方面開展了跨區養老的探索，并且成果顯著。

(二)兩地交通便利和快捷的優化升級

“滬蘇同城，交通先行” 的口號喊了已經很多年了，蘇州確實極其重視軌道和高鐵與上海的連接。往返蘇州和上海的交通方式在最近幾年發生了質的提升，這中間要數鐵路最為亮眼。蘇州到上海目前共開通了190列次的往返列車，在早晚高峰時期平均5分鐘就有一班，甚至有幾列次間隔只有1分鐘；蘇州大市范圍內大大小小9個火車站幾乎都有到上海的班次；再加上通勤時間的縮短(蘇州園區站到上海站最短只需要23分鐘)大大增加了兩城 “異地工作，本地居住” 朝九晚五的人群。下表所示為早高峰時期(7點至8點)蘇州小市范圍開往上海的列車時間表，可以更加直觀地感受到兩地通行的便利。(如表1所示)

表1 早高峰時期蘇州—上海列車時刻表

兩地公路的通行也沒有落下，連接吳江區和青浦區的東航路在2020年正式通車；上海嘉定城北路和蘇州太倉岳鹿公路也在同年貫通，使得兩地通行時間從半小時縮短至3分鐘。再看軌交方面，兩地在2019年開始打造連接蘇州、昆山和上海的全長41.25公里的軌道交通S1線。這些已經落地或者正在實施的項目完善了滬蘇兩城同城化的基礎設施需求，也為長三角地區的交通一體化發展提供了示范。不僅如此，從2019年5月開始，蘇州和上海就開始實行地鐵掃碼乘車的一體化，這種城市基礎設施的支付一體化將極大程度地加快兩座城市交通的連接，使得 “滬蘇同城化” 不再是紙上談兵。

(三) “昆山模式” 逐步擴大到整個蘇州

隸屬于蘇州的昆山在1980年左右就開始瞄準上海，積極地融入上海大都市圈。這些年來，昆山圍繞著上海國際金融中心來建設自己，主動接受上海科技以及人才的輻射，著重瞄準金融衍生和后臺業務，全面構建成了一個 “金融上海、后臺昆山” 的產業體系。在經濟貿易方面，昆山和上海一同規劃建設了跨貿小鎮，并且大力開展了花橋商務城的建設；在科研承接方面，昆山依靠著上海市科技創業中心，承接成果溢出，引進了一大批具有核心技術、投資體量大的龍頭項目，并且成功復制推廣一批上海自貿區改革創新經驗，率先提出了在綜保區開展增值稅一般納稅人資格試點；在城市配套方面，上海地鐵11號線成功接入昆山，并且兩地已經實現公共交通異地刷卡消費；在醫療教育方面，昆山積極主動地歡迎上海一大批優質的高等院校、科研院所、醫療資源到昆山設立分支機構。作為先行試點的 “昆山模式” 走出了成功的第一步。近幾年，整個蘇州以昆山作為參考和媒介主動對接上海的科技成果，推進商業區域的聯合和產業企業的發展，推動院校之間、醫療機構之間和福利機構之間的資源流通，力爭在未來幾年把 “昆山模式” 擴大到 “蘇州模式” 。

三、蘇州承接上海技術和人才外溢存在的問題

蘇州與上海在制造業、現代服務業和醫療器械行業等方面已有緊密的產業合作基礎，而且上海和蘇州之間極度深厚的歷史淵源、互聯互通的交通、相互接壤的地理位置都是蘇州承接上海技術和人才外溢的有利條件。但是目前蘇州和上海的行政體制壁壘、科技創新水平和配套設施的差距等都給蘇州承接上海技術和人才造成了障礙。

(一)行政體制存在壁壘

從蘇州和上海執行的經濟、貿易政策的實際情況來看，行政區之間的體制壁壘依然存在，上海具有自己的一套行政管理政策，在教育、公共服務、基礎設施、網絡通信等方面都有著鮮明的區域特色。總的來說行政壁壘具體表現在，首先，蘇州政府和上海政府都只為自己的城市代言宣傳，還沒有形成一體化的格局。其次在落戶的政策上有著明顯的差異，這一差異也直接導致了兩地人才到另一地很難享受跟本地人同樣的福利待遇。在科技研發和成果轉化方面，還存在著項目資金跨過省市的局限。在教育方面，蘇州教育資源比較薄弱并且蘇州與上海的高校聯動還不十分緊密，同時兩地政府關于就業的各項制度較為分散，社會知曉度不高，政策的查詢也較為復雜，提高了兩地人民獲得另一城市就業信息的勞動成本，導致了人才很難獲得另一城市的相應政策，降低了人才流動的熱情。

(二)科技創新產業發展水平有差別

在2019年，蘇州與上海的嘉定區、青浦區以及虹橋商務區等地簽署了 “嘉昆太” 的協同創新核心圈，啟動了G60科創走廊合作的戰略，但是蘇州在對接呼應上海的全球城市建設上表現出了明顯的動力不足，表2是蘇州市和上海市2019年財政支出和社會科研財政性投入金額對比，從數據中總結出了蘇州市在科技創新方面與上海的差距。

表2 2019年上海與蘇州財政支出及科研投入比較

2019年上海市的財政收入是蘇州市的3.22倍；財政支出是蘇州市的3.82倍；而社會科研財政性投入卻是蘇州市的8.26倍。從產業結構來看，蘇州的工業產值雖然在2020年上半年以400億的差距領先于上海，但是蘇州的工業依賴于外資，同時以鋼鐵和紡織產品為主，技術含量不是很高。近幾年蘇州大力發展生物醫藥和集成電路等高科技產業，但是在整體上來說和上海的工業綜合實力仍然有明顯差距。以上幾點均會讓上海的科技型企業對遷到蘇州望而卻步，也讓蘇州難以獲得類似于信息技術、生物工程技術以及新型材料技術等高端產業。

(三)城市配套功能還不能完全跟上

從交通設施上來看，蘇州和上海都擁有基本的交通設施，但是上海有虹橋和浦東兩大機場，加之交通線密度綜合排名在全國居第二，線路網密度在2.93左右；相比于蘇州的1.92，上海的交通基礎設施明顯較為完善。從醫療水平上來看，蘇州的三甲醫院數量是11家，上海則是48家，是蘇州的4.36倍，而上海市常住人口卻只有蘇州市常住人口的2.25倍。從數據上看，上海市人均獲得的醫療服務是遠超蘇州的，雖然從三甲醫院數量上看，蘇州已經是一個城市化水平非常高的地區，但是和上海這個國際大都市還是不可同日而語的。從教育水平來看，蘇州的本科加專科院校一共只有24所，且只有一所蘇州大學是211院校；可縱觀上海的教育，共有本科加專科院校75所，并且有4所985院校和5所單211院校。由以上幾點可見，蘇州的城市化程度還遠遠不及上海，城市相應的配套設施也相對落后，在承接技術和人才方面肯定會存在一定的問題。城市化差距的存在，讓很多人不得不考慮蘇州能否滿足其生活的需求，上海依舊是眾多人才所選擇的對象。

四、美國大都市圈中的紐約－新澤西模式的參考借鑒

紐約大都市圈于1929年完成規劃，橫跨紐約、新澤西和康涅狄格三個州。然而對比后發現，強在制造業和貨運業的新澤西州和世界第一的金融大都市紐約與我國的蘇州、上海更為相似。1921年美國國會批準的紐約新澤西港是近代歷史上非常經典的港口行政資源整合的案例。它所管轄的范圍是以紐約自由女神像為中心，半徑為25英里的區域，共約1500平方英里，包括了紐約曼哈頓的金融中心區域、新澤西的紐瓦克和伊麗莎白兩個港口。

眾所周知，紐約作為國際化大都市，在非常早的時候就產生了人口膨脹、房價飆升、環境惡化以及資源緊缺的大都市通病，所以那些更注重生活的紐約高端人才們就會選擇在臨近的新澤西居住，那些高端技術產業公司也隨之迅速降臨在新澤西北部那些本不富裕的城市。紐約新澤西港區的成功和區域的合理規范分不開，同時也有政府政策、企業融合等方面的影響。

(一)規劃獨立性強

從規劃方面來看，整個紐約大灣區最突出的特色就是在1921年成立了非政府組織——紐約區域規劃協會，專門從事紐約大灣區的區域規劃，這有利于避免政府為了各自區域的單獨利益而阻礙灣區的發展，彌補了地方政府在跨區域決策中的局限性。在整個城市群一體化的過程中，紐約和新澤西都注重了交通運輸體系的一體化和區域內分布格局的調整。這一系列舉措也讓生活在該區域的紐約人和新澤西人之間的界限變得非常模糊，因為他們可以工作在紐約生活在新澤西而不影響報稅；他們說自己的城市有3個飛機場，其實有2個在紐約1個在新澤西；找工作時也不會因為戶口問題而被拒之門外。

(二)政府政策支持力度明顯

雖然從大環境來看，紐約新澤西都市圈主要是依靠市場因素，通過社會經濟的發展規律以及兩座城市自身的發展軌跡，自發形成的一個具有明確分工體系的都市圈，但是在研究的過程中也不難發現很多政府的有效干預起了決定性的影響。比如政府在新澤西推出了稅費抵扣、租金優惠以及能源補給來吸引本來在紐約的創新型企業落地；并且針對個別產業還有專門的優惠政策，例如影視稅抵免、生物科技產業退稅等。兩地政府共同制定相關政策、完善激勵機制，以推動兩地相關主體更好地發揮創新潛力。

(三)新澤西找準自己的定位

其實相較于兩地合理的規劃以及政策的導向，一個城市找準自己的定位才是吸引技術人才和留住技術人才的重中之重。新澤西從一開始就極其堅定地以紐約作為核心來建設都市圈，在發展的過程中找出自己相對于紐約的差異化優勢，從而以一種服務于紐約的態度去承接紐約的技術和人才外溢。紐約市的人口有將近900萬，這相當于排名第二的洛杉磯、排名第三的芝加哥和排名第五的費城的總和；新澤西就瞄準了這一點差異化優勢承接了大量從紐約外溢的制造型企業和科技型企業，從而減輕了紐約的人口壓力，也直接地幫助自己獲得更多的高科技產業以及高端人才。此外，個人所得稅的稅率在新澤西也比紐約市低很多，紐約市的個人所得稅率是8.75%，而隔了一條哈德遜河的新澤西卻只有7%，這對新澤西吸引紐約外溢的人才至關重要，從而也間接地幫助紐約解決了一部分城市擁擠問題。

五、蘇州承接上海技術和人才外溢的策略建議

(一)謀劃相關規劃和制度的統一

從紐約灣區的成功案例中可以發現，獨立的規范對于城市之間的融合具有巨大的意義。政府在推動城市資源承接和城市群的規劃中，往往會更多地考慮到本地的利益，導致城市群的融合進度較慢，融合的效率也大打折扣，因此在謀劃的過程中城市之間可以建立一個獨立的規范組織，專門從事城市群的規劃，并在發展的過程中不斷地在兩地之間協調溝通，以便讓兩座城市高效地融入與合作。應該以昆山作為先行試點，主動加強和上海自貿區的合作交流，深化并擴展昆山承接上海技術和人才成功的制度。

(二)聯合上海在蘇州打造高端人才項目

探討并深入實施蘇州引進上海高端人才的激勵機制，完善外溢人才來蘇后的落戶、買房以及子女入學等民生項目。同時還可以與上海合辦一批人才引進活動，增強蘇州的識別度，讓上海的高端人才深入認識蘇州這座城市，以便加快在科研合作、商務合作以及金融合作大背景下的人才輸入進程。在此基礎之上，聯合上海打造一批高科技產業園，促使一批科研合作接軌上海，成為上海科技研發的 “后花園” ，這對于上海的技術以及人才來蘇無疑是一種動力和安全感。如果因為行政體制的壁壘較難完成，也可以遴選一些民間影響力較大的組織或者公司作為 “中介” 去建立一些實質性的合作關系，促使上海技術和人才向蘇州重點產業外溢。

(三)利用自身的差異化優勢

作為長三角龍頭城市的上海有著不可撼動的中心位置，而蘇州正是要走一條 “大樹底下種好碧螺春” 之路，依托上海，錯位發展。與紐約新澤西都市圈類似，蘇州也像新澤西一樣具備城市環境、生活成本等差異化優勢。所以蘇州也應該找準自己的定位，去發展科研產業等能夠服務到上海的產業，從而在幫助上海解決一些大都市問題的同時，也承接到上海的技術和人才外溢。比如大力提升蘇州國際科技園和蘇州生物納米科技園等一系列地理位置靠近上海的蘇州高科技產業平臺的承載力，利用差異性定位和特色化服務來布局有蘇州特色的新型產業園。并且通過與知名院校以及各創新行業龍頭企業通力合作，完成從市級、省級科技園向全國性甚至全球性科技產業園的過渡。

(四)民生工程向大都市看齊

首先，繼續深化昆山和上海在地鐵、公交等公共交通領域的互通，并且慢慢擴大到整個蘇州。如果能夠做到像紐約和新澤西那樣，從兩地的任何地方上了地鐵都能夠到達另一座城市，那市民們也會慢慢模糊兩座城市的邊際，人才也不會介意待在蘇州還是上海。其次，蘇州需要積極推進滬蘇兩地醫保全面互通，現如今只有蘇州醫院轉院去上海指定醫院看病才可以使用蘇州醫保，否則需要自費，這絕對不是有意愿來蘇發展的上海高科技人才樂于看到的。最后，繼續積極引進上海名校、國際學校等優質的教育資源，促成兩地合作辦校，合作科研；加快推進蘇州的醫院和上海知名醫院深層次合作，平衡兩地的教育、醫療、養老等資源。

六、結語

“滬蘇同城化” 對于蘇州來說既是一次機遇又是一次挑戰。未來蘇州經濟的再一次騰飛離不開上海技術和人才的輻射，更離不開蘇州政府堅決貫徹落實接軌上海的決心。蘇州是長三角地區接軌上海、承接上海資源外溢最有基礎的城市，之后必將與上海共同打造一片國際性都市圈，帶領長三角地區成為全國經濟強勁有力的發動機。這是兩地政府為之努力的方向，也是兩地民眾翹首期盼的愿景。