新常態(tài)背景下國家審計在國家治理能力現(xiàn)代化中的重要作用研究

杜 浦

(河北金融學院經(jīng)濟貿易學院，河北 保定071051)

一、引言

經(jīng)過40多年的經(jīng)濟發(fā)展，中國經(jīng)濟由兩位數(shù)的高速發(fā)展時期轉進到高質量發(fā)展的新常態(tài)發(fā)展時期。黨的十八屆三中全會提出，應 “完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化” 。十九屆三中全會更要提高 “構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系” 。作為能夠預防、揭示和抵御問題的國家審計，必須要適應國家治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展步伐與效率，加速審計方式優(yōu)化，提升審計治理效率，有效實現(xiàn)新常態(tài)下國家治理目標規(guī)劃的完善和提升。國家治理目標的期望和設定決定著國家審計的未來方向，國家治理模式則引導著國家審計的制度形態(tài)指向。國家審計隨著國家治理的未來期望而不斷調整、轉化和拓展自身的功能，適應國家治理能力現(xiàn)代化已成為國家審計發(fā)展的系統(tǒng)動力。國家審計功能已從單純的鑒證功能向審計對權力的制約、績效審計和宏觀審計等拓展(蔡春等，2006)。

二、國家審計適應國家治理能力現(xiàn)代化的歷史背景

自2013年底習近平同志在當年的中央經(jīng)濟工作會議中首次提出 “新常態(tài)” 這一戰(zhàn)略研判，黨和政府就在正確認識我國經(jīng)濟發(fā)展的特征和實質基礎上，對社會主義建設實踐中出現(xiàn)的新課題新狀況進行深刻了解和科學研判，從國家建設的各個方面提出了一系列的科學論斷，總結得出富有遠見卓識的新理念新看法新觀點新結論，深刻總結了中國特色社會主義發(fā)展規(guī)律和馬克思主義黨派科學執(zhí)政規(guī)律的發(fā)展和傾向，提出了中國在新的歷史發(fā)展階段的科學目標、規(guī)劃方向和理論遵循，營造了國家發(fā)展趨勢的新常態(tài)。

(一)堅持中國特色社會主義的新常態(tài)

黨和政府深入把握中國革命實踐發(fā)展和社會主義理論基礎，深入秉持自身的道路自信、理論自信、制度自信和文化自信，并不斷地推陳出新，不斷推進發(fā)展實踐的深化，提出適合中國發(fā)展的新理論、新政策和新創(chuàng)新同時深化改革開放步伐，始終沿著中國特色社會主義道路前進，堅持黨提出的路線、方針和政策，奪取一個又一個勝利，并使之成為新常態(tài)。

(二)推進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的新常態(tài)

2010年以來，我國GDP總量超過日本，位居世界第二，人均可支配收入也是一路走高。從2014年開始，我國正式步入上中等收入國家之列，同時意味著我國面臨著 “中等收入陷阱” 風險。但是根據(jù)國際慣例，發(fā)展中國家在經(jīng)濟發(fā)展初期，往往以經(jīng)濟的快速增長為首要目標，但不能使技術、產業(yè)結構等因素統(tǒng)籌推進，造成了經(jīng)濟社會、城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展的失衡，嚴重者導致經(jīng)濟停滯或者嚴重下滑。從2010年起，中國經(jīng)濟步入科學發(fā)展的中高速增長時期，克服了前期經(jīng)濟增長速度換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期疊加的發(fā)展階段，保持經(jīng)濟發(fā)展一直位于中高速增長的合適 “擋位” ，保證了中國經(jīng)濟的行穩(wěn)致遠，確保了經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)。從圖1可知，我國農村居民人均純收入從2010年的5919元上升至2018年的13066元，年均增長15.09%；我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從2010年的19109元上升至2018年的39251元，年均增長11.71%。從圖2可知，我國GDP總量從2010年的39.79萬億元升至2019年的99.09萬億元，年均增長16.56%；GDP年均增長率在2010年達到10.64%后，平穩(wěn)步入中高速增長的新常態(tài)，一直穩(wěn)定在年均6%~8%之間，體現(xiàn)了中國經(jīng)濟增長的常態(tài)化。

圖1 2010~2018年人均可支配收入示意圖

圖2 2010~2020Q2中國GDP及其增長率示意圖

(三)生態(tài)文明建設形成新常態(tài)

黨和政府汲取國內外的經(jīng)驗教訓，摒棄舊有的發(fā)展模式，高舉生態(tài)文明大旗，步入生態(tài)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展軌道，科學探求環(huán)保理念，推進經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)保共贏的雙輪驅動新常態(tài)；遵循系統(tǒng)建設思路，樹立生態(tài)紅線，遵照 “兩山理論” 科學構建國土資源利用布局，倡導 “兩型社會” 建設，推進資源節(jié)約和垃圾分類，資源利用方式轉變形成新常態(tài)；強化推進生態(tài)環(huán)保，實施最嚴厲的生態(tài)環(huán)保標準，設計 “自然資源資產離任審計” 推進國家治理的制度設計，構建領導干部損害生態(tài)環(huán)境責任終身追究制度，成為新常態(tài)。

(四)國際國內應對凸顯新常態(tài)

隨著經(jīng)濟全球化和世界多極發(fā)展趨勢的加深，我國深入加強對外交流，我國和世界的全方位開放格局新常態(tài)逐步成型，我國深度涉入國際事務、妥善應對各方面問題，維護我國全方位利益的新常態(tài)也在逐漸形成。隨著開放戰(zhàn)略的深入，也有雜音襲來，美國針對我國產品出臺了一系列限制政策，黨和國家審時度勢，構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的發(fā)展新常態(tài)正在形成。

三、國家審計對國家治理現(xiàn)代化的促進作用

國家治理現(xiàn)代化的推進明確了國家審計的發(fā)展速率。國家治理在應對未來高速發(fā)展的科技進展、日漸復雜的管治環(huán)境和管控手段的提升時，必須不斷推進和改善國家治理手段、方式和模式，才能更好地推進國家治理目標的達成。作為國家治理的重要工具，國家審計必須要主動適應、跟隨和配合國家治理模式的轉型，才能有效地實現(xiàn)國家治理目標。國家審計作為國家整體治理系統(tǒng)中內生的免疫系統(tǒng)，具有 “預防、揭示、抵御” 的功能特點，受到國家治理需求相關條件的限制，其發(fā)展方向隨國家治理目標的決定而變動，其制度形態(tài)隨國家治理模式的改變而改變。國家審計會隨國家治理時期的不同、國家治理模式的不同和國家治理目標的不同而變化。國家審計的完善會受到國家治理的組織形式、政治模式設計和上層建筑等因素的影響。國家審計主要通過減低公共管理成本，提升公共治理績效來獲取社會力量的支持。

隨著公共管理理論的發(fā)展，國家治理體系面臨著深刻的理論和實踐變化，也推動了國家審計理論的巨大進展。國家審計的治理功能主要體現(xiàn)在能夠解決社會效用、政府效用和政府雇員個人效用不統(tǒng)一的弊端，能助于解決政府管理目標多頭且不能精確計量的問題。政府審計可以有效嵌入各級責任政府，通過明確各級責任主體的實際行為，并與已經(jīng)制定的既定標準和客觀事實制度相比對后出具鑒證意見來推進國家治理能力的提升。國家審計通過 “事前考核指標和內部規(guī)章制度制定—事中的考核指標分配—事后評價活動” 的制度流程和設計來推動地方政府治理效果評價。與我國國家治理發(fā)展模式趨同，中國國家審計整體歷經(jīng)了 “威權制導—法治推動—民主主導” 的發(fā)展歷程。

我國國家審計機關成立以來，一直根據(jù)國家治理的需要來發(fā)揮自身功能。從20世紀80年代承包經(jīng)營審計到20世紀90年代的預算審計和財政審計監(jiān)督再到21世紀的審計風暴，預算審計與執(zhí)行效果深刻提升，審計工作也由以前的項目審計全方位拓展為 “項目審計＋資源環(huán)境審計＋涉外審計＋經(jīng)濟責任審計” 的工作格局，深入地推進了國家治理，拓寬了服務職能。

四、國家審計推進國家治理能力現(xiàn)代化功能服務路徑模型及應用

作為國家審計理論體系的重要組成部分，審計功能起理論主導作用。在國家審計理論結構中，審計本質作為中心理念，決定了國家審計的功能指向，而審計本質的實現(xiàn)也需要審計功能來進行推進，審計功能又要由外化的審計作用來實施，所以說審計功能位居中心，三項功能逐層遞進。同時審計功能的實現(xiàn)和審計作用的應用又要靠制度設計和項目管理來保駕護航(詳見圖3)。

圖3 國家審計理論體系示意圖

國家審計通過驗證信息，能夠有效減少委托代理成本，消除信息尋租行為。作為國家治理制度的核心組成與應用環(huán)節(jié)，國家審計能力的發(fā)展能夠推動和影響國家治理的發(fā)展和實施，能夠有效推進治理系統(tǒng)的優(yōu)化。國家審計因為站位獨特，各方面信息資源集中，能夠給政府及有關部門提供真實可靠的運營信息，在信息挖掘中能夠揭示問題產生的深層次成因，并在此基礎上提出改革優(yōu)化、制度健全、機制規(guī)范、管理有序和風險防范的意見和建議，以推動經(jīng)濟運行程序化，經(jīng)濟社會發(fā)展全面化、協(xié)調化和可持續(xù)化。同時，國家治理范疇又是國家審計職責范圍區(qū)域。國家審計一方面是國家治理要求的需要，一方面又是社會政治、經(jīng)濟和環(huán)境賦予的使命。國家治理能力現(xiàn)代化的方向和要求為國家審計改革指明了路徑，其發(fā)展主旨決定了國家審計的方向，國家治理模式的變革限定了國家審計的制度設計。

國家審計需要拓展自身功能以適應國家治理能力現(xiàn)代化的不斷發(fā)展。雖然我國國家審計制度建立于計劃經(jīng)濟時期，在當時直接服務于行政機構，但從現(xiàn)在來看，其中的審計模式設計是符合當時的國情需要的。但隨著有中國特色的社會主義經(jīng)濟制度確立和社會主義特色的民主法治進程的逐步推進，我國國家審計正在從以往的 “行政立法雙服務” 轉向 “立法服務型” 模式。國家審計行為責任不斷遞進，從以前的 “傳統(tǒng)保全，遵章守紀” 逐步擴大和拓展，報告責任也由 “單一受托” 逐步遞進到向社會公眾報告。現(xiàn)代國家審計功能開始逐步向權力制約、績效審計和宏觀審計等方向拓展。

隨著國家治理能力現(xiàn)代化的改革推進和深化，國家審計制度必須隨著國家治理能力提升的要求而提升，這就引起了國家審計制度的變革和躍遷(詳見圖4)。國家治理能力現(xiàn)代化改革的期望和國家審計變革需要共同決定了國家審計功能的確立；國家審計功能的確立最終以國家審計功能實施來進行外顯，同時受國家審計功能目標管理約束；最后國家審計功能實施推進了國家治理能力的提升，但是國家治理能力提升還要被國家審計質量監(jiān)督和功能保障所制約。按照國家治理能力現(xiàn)代化的要求，國家審計需要科學提升自身管理水平，完善審計技術準則，并按照國家治理制度改革目標積極推進國家審計體制的改革。具體方式可以通過自下而上進行，即通過鼓勵基層審計機關和地方政府積極試點，推行制度和模式創(chuàng)新，由審計署根據(jù)試點經(jīng)驗進行總結并積極推廣取得的優(yōu)秀經(jīng)驗，以實現(xiàn)制度推動的誘致性變革和強制性制度變革的完美融合。

圖4 國家審計路徑模型示意圖

國家審計通過為國家治理能力提供信息鑒證來進行問題揭露、解決和促進，推進政治信任，以獲取社會成員的信任托付。國家審計可以通過信息鑒證以緩釋不同層級政府間的信息不對稱，進一步減少委托代理成本，消除信息尋租。當前我國國家治理顯現(xiàn)智能化、網(wǎng)絡化和整體性的特征，國家審計可以充分運用自身信息優(yōu)勢，提升社會互信，并將自身進展內化入國家治理能力現(xiàn)代化進程中，推進國家社會的治理性互賴的發(fā)展。通過國家審計基礎的問責功能，提煉審計機關的信息功能，利用自身具有的信息綜合供應的優(yōu)勢，可以為國家治理相關方提供高水平的綜合信息，提升國家治理能力。

國家治理能力的提高又能反向促進國家審計的改革。中共十七大報告中提出的 “建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制” 的精神，又推動國家審計注重自身決策能力、執(zhí)行能力和監(jiān)督能力的建設和提升。作為監(jiān)督體系的重要成員，國家審計尤其要注重自身的經(jīng)濟監(jiān)督功能。除重視預算執(zhí)行基礎外，國家審計還要在現(xiàn)有經(jīng)驗基礎上完善和優(yōu)化信息披露機制，提升在政府部門透明度增強和民生審計等方面的積極探索。另外，國家審計還必須著重關注公共財政及預算能力規(guī)范。推進預算功能的進步，充分應用各種先進信息化手段，完善不同層級政府財權和事權的劃分，推進責任政府實現(xiàn)和績效審計水平的提升，有效實現(xiàn)政府效能的提升。最后，國家審計應根據(jù)自己在設計過程中發(fā)現(xiàn)的問題典型和事件傾向，及時向國家高層提供高質量的決策依據(jù)。

五、國家審計在國家治理能力現(xiàn)代化中的戰(zhàn)略支撐體系

從國內外應用實踐綜合來看，國家審計和國家治理具有雙向聯(lián)動的促進關系。國家治理的推進演化彰顯國家審計的必需，國家審計的進步又完善了國家治理。我國國家審計的發(fā)展經(jīng)歷和實踐也凸顯了國家治理和國家審計間的雙向聯(lián)動邏輯。改革開放后我國穩(wěn)定發(fā)展的國家環(huán)境保障了國家審計的工作環(huán)境，而國家審計的實踐發(fā)展又為國家治理現(xiàn)代化的實踐發(fā)展提供了質量保證。國家治理能力現(xiàn)代化的全方位支撐需要更加重視國家審計的發(fā)展。國家治理能力現(xiàn)代化的全面深化和推進，應全面彰顯國家審計的重要性，根據(jù)國家治理能力現(xiàn)代化的改革期望和國家審計變革需要來優(yōu)化和推動，國家審計機構應充分根據(jù)國家治理能力現(xiàn)代化的要求開展工作，以促進國家治理能力的完善，并對審計模式從人員配備、技術規(guī)則、思維準則和質量控制等諸方面進行優(yōu)化提升，為國家治理能力現(xiàn)代化改革進程提供戰(zhàn)略支撐。同時，國家治理能力現(xiàn)代化的推進還應該為國家審計創(chuàng)造更好發(fā)展環(huán)境，加快國家審計的發(fā)展趨勢。

(一)積極應用審計效益，提升審計發(fā)展功效

應用 “效益最優(yōu)化” 原則配置審計資源，以提升審計資源功效，實現(xiàn)國家審計目標。通過國家審計優(yōu)化提升國家治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展可以被看成是系統(tǒng)工程，涉及情況繁雜，因此應有效地針對經(jīng)濟發(fā)展要求質量高的領域進行投放，以實現(xiàn)目標管理的高效性，可以優(yōu)先關注財政、金融、重要國企和關系國計民生的重點領域，以防范系統(tǒng)性風險的發(fā)生。同時應重點關注績效審計的開展，積極實施對公共資源的效率與功效的評定。

(二)完善審計質量控制機制，形成信息源頭

積極提升國家審計管理水平，提高國家審計機構工作效率，使國家審計成為國家治理監(jiān)督系統(tǒng)中舉足輕重的部分。繼承年度 “審計風暴” ，積極發(fā)揮自身獨有的獨立性、專業(yè)性和集成性優(yōu)勢，加大對自身獲取綜合信息進行科學評價、評估和匯總，以形成高風險治理領域清單，為國家治理提供重要信息源。

(三)積極跟進信息技術發(fā)展，完善應用智能審計

積極跟進信息技術和電子技術的推進和升高，提升國家審計的技術條件和信息化水平，完善數(shù)據(jù)資產應用手段，充分打通審計數(shù)據(jù)壁壘，積極挖掘現(xiàn)有數(shù)據(jù)，在現(xiàn)有技術潛力基礎上，總結智能審計實施經(jīng)驗，建立被審計單位數(shù)據(jù)庫，完善對其進行監(jiān)控動態(tài)化和監(jiān)控常態(tài)化。

(四)積極借助 “外腦” ，提升審計人力資源水平

經(jīng)濟形勢的綜合發(fā)展對國家審計人才隊伍提出了嶄新的要求，國家審計機關應采取多種舉措提升人力資源水平:首先，豐富審計人員的知識架構，在注重財務查賬的基礎上，招聘時向信息技術、經(jīng)濟學、管理學和法律等專業(yè)傾斜；然后，積極和綜合性大學聯(lián)合，借助其學科綜合優(yōu)勢，提升審計人員的多學科知識基礎和能力；最后，推進審計機構職工的統(tǒng)籌協(xié)調和宏觀看待及解決問題的能力，使他們具備審度國家經(jīng)濟發(fā)展趨勢的能力，提升業(yè)務能力積累和儲備。