遼寧綠色工業發展的財政支持政策研究

童恩華

(沈陽大學，遼寧 沈陽110041)

一、引言

“十四五” 規劃指出: “強化綠色發展的法律和政策保障，發展綠色金融，支持綠色技術創新，推進清潔生產，發展環保產業，推進重點行業和重要領域綠色化改造。” 遼寧省作為我國傳統的工業大省，在當前全球提倡綠色經濟的時代潮流中，應當發展能改善產業經濟結構、促進產業變革升級、營造綠色健康環境的綠色工業。

二、相關理論基礎

(一)公共產品理論

薩繆爾森于1954年在《公共支出的純理論》中就提出，純粹的公共產品或勞務是這樣的產品或勞務，即每個人消費這種物品或勞務不會導致別人對該種產品或勞務消費的減少。公共產品擁有兩個特征，即非競爭性和非排他性。非競爭性是指一個消費者在消費完某一種產品或服務后，不會對其他消費者造成影響。非排他性是指一個消費者在消費一種產品或服務時，同時他人也在消費這種產品或服務。例如醫院提供的醫療服務不會因為一個人的消費而對其他患者造成影響。

實際上綠色工業發展帶來的環境效益也屬于公共產品，人們生活在其中，并不會受到他人影響，即邊際成本不會受到影響。這可能就會造成部分企業過分地以犧牲生態環境為代價追求高額利潤的 “公共悲劇” 以及部分人無須花費成本卻能同樣享受美好環境的 “搭便車” 現象，所以政府必須進行宏觀調控。如政府可以利用稅收來調節，對犧牲生態環境的企業以及零成本的消費者征收較高的稅款。

(二)外部性理論

1920年，庇古在其發表的《福利經濟學》中系統歸納形成了外部性這一概念。他指出外部性是指經濟主體在從事自己的經濟活動時，對其他個體的利益產生有利或不利影響，這種影響帶來的利益和損失都不是該主體所應獲得或承擔的。在經濟學中，外部性又有正負之分。正外部性是指某主體無須付出任何代價就可以享受到其他個體經濟活動所帶來的益處。而負外部性是指某主體自身的經濟行為使得其他個體或社會的利益減少而沒有付出任何代價。

外部性理論體現在綠色工業發展的過程中。例如，企業甲因為資源利用不合理，造成了大量污染物的排放，所以購買了節能減排和污染處理設施來提高資源利用率，減少污染物排放量，這就是正外部效應。再比如，企業乙將污水直接排放到河里，不花費成本來治理，于是生活在河邊的居民們不得不集資來購買設施處理，這對居民來說是不公平的。諸如此類的情況在綠色工業發展的進程中可能會出現，如果單獨依靠市場而政府不加以干涉，會造成市場失靈，最好的辦法是政府利用補貼和稅收政策來調節。

三、遼寧綠色工業發展的現狀

綠色工業簡而言之就是實現清潔生產，生產綠色產品的工業。在生產產品的過程中，能夠最大限度地提高其原材料利用效率，最大限度地減少污染物、污染氣體排放量，而且生產出的產品要符合環境的標準。這個過程是合理利用原料生產人們所需的產品的過程，也是維護生態環境的過程。綠色工業體系中的每一道生產工序，每一條生產結構都是相輔相成的。在生產過程中，它們會相互分享自己所需的原料信息，從而能精確地利用原料，彼此不交叉、不重疊、不出錯，從而達到合理利用資源的目的。

表1反映了近年來遼寧省工業增加值的狀況。從中可以看出近六年來遼寧省第一、第三產業增加值總體穩定上升，而第二產業增加值很明顯地呈現先降后升的趨勢，且降低的幅度要大于上升的幅度。另外，第三產業增加值都超過了第二產業增加值，這說明近年來遼寧省第三產業發展較為迅速，在經濟增長中所發揮的作用也越來越重要，第二產業的發展速度有所減緩。但結合表2分行業增加值來看，工業增加值遠遠高于其他行業增加值，這說明工業在遼寧省的經濟發展中仍然占據著重要地位。

表1 2014~2019年遼寧省產業增加值狀況 單位:億元

表2 2013~2017年遼寧省分行業工業增加值狀況 單位:億元

再如表3，遼寧省廢水、廢氣、固體廢物排放量遠遠高于我國廢水、廢氣、固體廢物排放量的平均水平。結合幾張表來看，遼寧省的工業發展雖然推動遼寧省經濟的快速增長，但其帶來的污染物排放量也較大，繼而表明工業發展中存在資源利用不合理、資源利用效率低的問題。這說明，遼寧省現階段的工業發展還遠遠達不到綠色工業的要求。

表3 2013~2017年中國與遼寧省三廢排放情況

四、遼寧綠色工業發展的財政支持現狀及存在的問題

(一)遼寧省綠色工業財政支持現狀

這些年來，遼寧省也實行過許多財政政策來促進工業逐步綠色化。這些財政政策中除了有每年固定的環保、科技支出之外，還有其他包括專項資金、財政補貼以及相關的稅收優惠政策。這些政策往往用于鼓勵、支持、引導綠色環保的高新技術的研發與創新，培養高素質人才，積極推進工業園區的建設、企業轉型發展，治理環境和節約資源等方面。例如某企業生產產品利用的是高新環保技術，企業在獲得利潤要繳納稅款時，政府會給予一定的獎勵或稅收優惠，從而降低企業的成本，調動企業的積極性，繼而促進企業的發展。為了避免本省人才流失，引進高素質人才，政府會給予科研人員一定的補貼；同時政府也鼓勵發明創造，給予發明創造者適當的獎勵，在對其征收個人所得稅時會給予減免。為了節約資源、保護環境，政府實行適當減免綠色企業所得稅，適當減免綠色環保產品及勞務增值稅等政策，引導重工企業進行升級改造，對綠色環保企業發展進行資金扶持。

(二)遼寧綠色工業發展財政支持存在的問題

1.財政投入不足

一個國家或地區要想促進綠色工業的發展，政府必須要投入一定的財政資金來支持這項事業。具體來說，這筆財政投入主要體現在環保支出和科技支出兩方面。環保支出重點在于防治污染、節約資源、保護環境、發展綠色經濟等。而科技支出重點在于促進科學技術的創新與發展，培養更多的科學技術人才，推進工業結構的改革，轉變生產方式。

國際上用一國或一個地區的環保支出比上當年的GDP的比值來衡量環保支出對生態環境的影響。當環保投入占GDP的比例保持在1%~1.5%時，能稍微減弱環境污染，當比例達到2%~3%時，才能使環境得到進一步改善。世界銀行也曾提出，中國對環保的投入至少要達到GDP的1%以上，爭取達到2%以上，環境質量才可能出現改善的趨勢。從表4中可以明顯看出，這5年來遼寧省節能環保支出所占GDP的比例都不超過0.5%，跟國際規定相比還差著很大的距離。這也深刻地表明，遼寧省的環保支出遠遠不夠，難以真正改善環境。

表4 遼寧省2015~2019年的環保支出相關數據

科學技術是綠色工業發展的重中之重，它貫穿于整個工業的產業鏈。遼寧省是工業大省，必須依靠科學技術深化工業供給側改革，提高能源資源的利用率，變革工業生產技術。從表5中可以看出，這5年來我國的R＆D投入強度均在2%以上，而遼寧省的R＆D投入強度平均在1.7%左右。遼寧省的科技研發投入比較接近國家平均水平，但還有一定的差距。也就是說，遼寧省對科學技術發展的支持力度是比較大的，但還有些許不足。

表5 中國和遼寧省2015~2019年科技支出相關數據

2.缺乏相關財政專項預算

預算是指一個國家或地區的集中性年度收支計劃，其實行要經過合法程序的審核批準。其作用是有利于反映政府的活動方向和促進政府合理做出益于人民與社會的政策措施。為了順應全球綠色經濟的潮流，為了深化我國供給側結構性改革，同時也為了遼寧省自身經濟穩定、繁榮、健康發展，必須要發展綠色工業。毋庸置疑，要支持這一項事業，政府就必須制定完善相關專項預算。

一般公共預算收入包括稅收收入以及非稅收收入。稅收收入是各項稅種的收入，非稅收收入主要包括專項收入、行政事業收入、罰沒收入、國有資源使用收入、國有資產經營收入。預算支出包括國防支出、公共安全支出、教育支出、科技支出、環保支出等各方面支出。

遼寧省的綠色工業相關收支預算應當是被包含于一般公共收支預算中，例如與之相關的有資源稅收入、銷售綠色產品的增值稅收入、科技支出、環保支出等項目，可以說跟其有關的預算零星分布在這些項目之中，并沒有形成一個系統的整體。

一個國家或地區政府的決策措施通常能夠影響企業的受損或收益。政府應發揮其宏觀調控職能，發揮財政預算籌資的作用，保證綠色產業擁有穩定的、足夠的資金。然而當前遼寧省尚未建立綠色發展財政專項預算，這就使得綠色工業發展所需要的預算支出沒有得到保障，財政投入與發展所需資金不匹配，缺乏統籌規劃，資金配置不合理。

3.稅收優惠政策不合理

推進工業綠色化，要依靠財政政策的支持，對促進綠色工業發展的企業或個人要給予稅收優惠。就一般而言，一個企業在生產經營過程中，投入生產所用的資金越多，那么產生的效益就會更多。也正因為如此，從經濟學的角度出發，存在資金使用時間滯后性的說法。例如政府允許某企業一筆稅款可以延期納稅，那么企業會把這筆延期繳納的稅款當作企業生產的投資資金，繼而會產生更大的效益。

當前遼寧省的稅收優惠政策更多的是采取直接減免稅和低稅率的政策，較少使用加速折舊、延期納稅、投資抵免等方法。直接減免通常發生在企業獲得利潤之后，在時間上沒有滯后性。也就是說，這樣就很可能會導致企業錯過投資的最佳時機，繼而會影響企業的收益。另外，實行這種政策，雖然起到了優惠作用，但是也會減少政府的財政收入。而加速折舊、延期納稅、投資抵免這些方法與之相反，在時間上具有滯后性，不僅能保證企業在遇到機遇時有充足的資金投入，而且還能使政府財政收入損失降到最低。

當前遼寧省稅收優惠政策主要體現在生產技術和清理污染技術這兩個層面。但是當今社會正處于信息化和大數據時代，在工業生產經營中不可避免地利用互聯網技術和大數據技術分析、傳遞、共享各個環節資金供需、資源分配使用、勞動力投入等信息，從而達到合理利用資金、資源、勞動力，提高生產效率。然而，遼寧省的稅收優惠政策更多的是關于資源、治理污染、生產技術等方面的優惠，對互聯網技術、大數據技術方面的優惠政策還很少。

五、促進遼寧綠色工業發展的財政支持政策建議

(一)合理規劃財政投入

雖然近年來遼寧省的經濟增速與其他省份相比還較低，但其經濟規模在全國仍處于中上水平，遼寧省政府擁有較為雄厚的財政資金。所以，遼寧省政府應當加大這方面的投入力度。環保投入能夠有效地促進環境污染的治理，而且相關方面的行業能夠直接得到部分資金支持，積極參與環境治理事業。科學技術投入能夠有效地保證綠色工業的發展，它能夠改變傳統工業的生產方式，把原來耗能高、效率低、污染重、產量少的落后技術改變成節能清潔、綠色高產的技術。高新技術的開發研究常常伴隨著高風險，需要有大量的資金、人才支撐，所以需要政府的財政支持。除增加科學技術投入之外，還可以通過提高財政投入資金，支持遼寧省工業園的形成與發展。在建設生態工業園時，要根據每個階段遇到的問題，仔細分析當前的需求，制定能夠解決問題、滿足發展需求的財政政策。如實行PPP模式、設立專項資金或直接給予支持工業園建設企業一定的財政貼息或補貼，保證工業園建設過程中的重點項目經費充足的同時還要加強宣傳，以此來吸引外商投資和大量的資金涌入，引進高新技術和先進設備，促進工業園的循環發展。加大財政投入力度，引導傳統的、落后的企業積極改變生產技術，加強與工業園區內企業的合作，尤其是對煤炭加工、化工石油行業，用先進的、綠色的高新技術提高資源循環利用率，依靠園區的領頭帶動作用，促進資源能源在這些企業間的循環利用。對于已經符合綠色工業標準的企業，也要給予一定資金支持、政策優惠，鼓勵、支持、引導其進一步發展。

(二)開設綠色專項預算

綠色預算，顧名思義就是反映綠色生產、綠色環保方面的收支情況。在遼寧省的政府預算中，還沒有獨立的綠色專項預算。從遼寧省需要長遠發展綠色工業的角度考慮，應當開設綠色專項預算。

從預算的定義可以看出，要形成與其他預算項目一樣完善的綠色預算，必須要明確規定其中的收入和支出項目。綠色專項的預算收入可以包括:綠色產品和勞務方面的增值稅、銷售綠色產品獲得利潤的企業所得稅、對促進綠色技術和工業發展做出貢獻的人員的個人所得稅、開發資源礦產及能源的資源稅以及其他與綠色工業發展相關的稅收收入和非稅收收入。預算支出項目包括:環保支出、綠色高新技術支出、促進綠色企業發展的資金投入等。

綠色專項預算收支的明確劃分，使其既有穩定的收入來源，又能夠擁有足夠的財政支出來推動綠色工業的發展。而且，綠色專項預算的設立使得財政投入與發展所需資金能夠相互匹配，使其能統籌規劃，形成財政資金的合理、科學、規范配置。當然，完善的預算體制還要有配套的措施，即相關法律的規定、保護以及監督評價體制。加強相關法律條規的制定，保障預算的正常投入，建立監督評價機制保障預算的科學、透明、合理分配。

(三)優化稅收優惠政策

在前面已經提到過，遼寧省在實施稅收優惠政策中主要以直接減免稅和低稅率的方式。所以，政府除了實行減免稅優惠之外，還可以實行延期納稅、加計扣除、加速折舊或者直接在繳稅之前給予適量的財政補貼，這樣不會使企業錯過良好的投資時機，調動其參與綠色工業生產的積極性。例如政府可以按稅款大小設立梯度延期納稅時間。根據應交的稅款數額、企業的信譽程度、技術的研發費用、產品是否符合行業標準等方面綜合考慮，實現不同程度的加計扣除比例，從而能讓企業少交一部分應交稅費。在企業生產初期投入使用固定資產時，允許納稅人從中提取適量的折舊，提前收回投資資金。

加大對互聯網技術活動和大數據技術活動相關方面的稅收優惠政策。如降低互聯網技術、大數據技術方面勞務的增值稅稅率，對主要經營信息化分析、數據化分析以及人工智能化的知識型企業減少企業所得稅率，允以技術研發一定量的資金補助。對信息化、數字化科學技術人員、高科技人才減少其應交個人所得稅，發放一定量的津貼。