拜登政府2022財(cái)年國(guó)防預(yù)算的主要特點(diǎn)

吳敏文

5月28日，拜登政府向國(guó)會(huì)提交了任上首份財(cái)年國(guó)防預(yù)算案，總額高達(dá)7529億美元。雖然預(yù)算案要在國(guó)會(huì)通過(guò)并經(jīng)總統(tǒng)拜登簽署后才能成為2022財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案，但其基本特點(diǎn)已經(jīng)顯現(xiàn)出來(lái)。

結(jié)構(gòu)調(diào)整

橫向看差異，縱向看趨勢(shì)。在與世界其他國(guó)家的對(duì)比上，美國(guó)年度軍費(fèi)開(kāi)支遙遙領(lǐng)先，占全球軍費(fèi)開(kāi)支的40%左右，超過(guò)居于其后的十幾個(gè)國(guó)家財(cái)年軍費(fèi)預(yù)算的總和。通過(guò)近年來(lái)美軍財(cái)年軍費(fèi)的對(duì)比，即可看出拜登政府2022財(cái)年軍費(fèi)預(yù)算的結(jié)構(gòu)調(diào)整。

美國(guó)近年的軍費(fèi)預(yù)算結(jié)構(gòu)是這樣的：2017年，總額6187億美元，其中基礎(chǔ)性開(kāi)支5430億美元，能源部（主要是核軍備經(jīng)費(fèi)）和其他與國(guó)防相關(guān)機(jī)構(gòu)等167億美元，海外應(yīng)急作戰(zhàn)支出590億美元；2018年，總額6999億美元，其中基礎(chǔ)性開(kāi)支6055億美元，能源部等287億美元，海外應(yīng)急作戰(zhàn)行動(dòng)支出657億美元；2019年，總額7160億美元，其中基礎(chǔ)性開(kāi)支6171億美元，能源部等299億美元，海外應(yīng)急作戰(zhàn)行動(dòng)支出690億美元；2020年，總額7380億美元，其中基礎(chǔ)性開(kāi)支6292億美元，能源部等320億美元，海外應(yīng)急作戰(zhàn)行動(dòng)支出768億美元；2021年，總額7405億美元，其中基礎(chǔ)性開(kāi)支6286億美元，能源部等351億美元，海外應(yīng)急作戰(zhàn)行動(dòng)支出768億美元。

在拜登政府提出的2022財(cái)年7529億美元國(guó)防預(yù)算中，國(guó)防部（含海外應(yīng)急作戰(zhàn)行動(dòng)預(yù)算）7150億美元，其中基礎(chǔ)性開(kāi)支6653億美元，能源部等379億美元（其中能源部277億美元），總額比2021財(cái)年的7405億美元增長(zhǎng)1.6%，但海外應(yīng)急作戰(zhàn)行動(dòng)預(yù)算總額497億美元，比上個(gè)財(cái)年減少了271億美元。

我們將“海外應(yīng)急作戰(zhàn)支出”單拎出來(lái)看，它從2017年至2022年的基本走勢(shì)是：590億美元、657億美元、690億美元、768億美元、768億美元、497億美元。也就是說(shuō)，2022財(cái)年的這項(xiàng)開(kāi)支，不僅是最近6年來(lái)的最低，而且比上一年度減少達(dá)35%以上。

我們?cè)侔选盎A(chǔ)性開(kāi)支”單拎出來(lái)看，它從2017年至2022年的基本走勢(shì)是：5430億美元、6055億美元、6171億美元、6292億美元、6286億美元、6653億美元；也就是說(shuō)，這項(xiàng)開(kāi)支不僅是最近6年以來(lái)的最高，而且比上一財(cái)年增加5.8%，比最低的2017年增加更是高達(dá)22.5%。

上述可見(jiàn)，拜登政府2022財(cái)年國(guó)防預(yù)算的結(jié)構(gòu)調(diào)整，即減少海外干預(yù)及應(yīng)急軍事行動(dòng)、強(qiáng)基固本、加大創(chuàng)新研發(fā)、促進(jìn)美軍轉(zhuǎn)型和戰(zhàn)斗力提升。這既是美國(guó)近年來(lái)從伊拉克、敘利亞、阿富汗等中東地區(qū)撤軍，聚焦“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”軍事準(zhǔn)備的繼續(xù)，也是未來(lái)美國(guó)防戰(zhàn)略和軍費(fèi)支出的主要方向。

著眼未來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)

拜登政府2022財(cái)年國(guó)防預(yù)算的結(jié)構(gòu)調(diào)整是聚焦“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”軍事準(zhǔn)備的繼續(xù)

4月30日，美國(guó)防部長(zhǎng)勞埃德·奧斯汀在美國(guó)夏威夷珍珠港參加美國(guó)印太司令部新司令約翰·阿奎利諾上將的就職典禮上表示：“我們的下一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)的方式將與以往非常不同，我們必須朝著捍衛(wèi)國(guó)家安全的新愿景邁進(jìn)。”拜登政府的2022財(cái)年國(guó)防預(yù)算案，至少在以下3個(gè)方面體現(xiàn)出美軍建設(shè)向適應(yīng)新的戰(zhàn)爭(zhēng)方式的努力。

淘汰老舊裝備，優(yōu)化裝備結(jié)構(gòu)。美軍在新財(cái)年淘汰的裝備包括：空軍的42架A-10攻擊機(jī)、48架F-15C/D和47架F-16戰(zhàn)機(jī)、18架KC-135和10架KC-10加油機(jī)、4架E-8聯(lián)合星預(yù)警機(jī)和20架RQ-4全球鷹無(wú)人機(jī)；海軍的2艘提康德羅加級(jí)導(dǎo)彈巡洋艦和4艘瀕海戰(zhàn)斗艦。由于本財(cái)年美國(guó)海軍僅有一艘驅(qū)逐艦，空軍只有35架F-35入列，上述裝備的退役將使美軍水面艦艇部隊(duì)和美軍空軍機(jī)隊(duì)的規(guī)模均有縮減。

與此同時(shí)，美軍武器采購(gòu)總量和現(xiàn)役部隊(duì)規(guī)模有所下降，但精確彈藥采購(gòu)卻有明顯增加。在常規(guī)彈藥采購(gòu)量從上個(gè)財(cái)年的50億美元銳減至39億美元的同時(shí)，增加采購(gòu)的精確彈藥采購(gòu)包括：可打擊機(jī)動(dòng)目標(biāo)的空地精準(zhǔn)炸彈、聯(lián)合空對(duì)地遠(yuǎn)程防區(qū)外發(fā)射導(dǎo)彈、遠(yuǎn)程空艦導(dǎo)彈和陸基遠(yuǎn)程精確導(dǎo)彈等。

必須看到，美軍即將淘汰的裝備，同世界其他國(guó)家的武器裝備相比，不僅不落后，而且具有巨大優(yōu)勢(shì)。例如美國(guó)20世紀(jì)50年代末研制的F-4鬼怪式戰(zhàn)機(jī)，屬于第二代戰(zhàn)機(jī)，美軍早已全部淘汰，但伊朗在親美的巴列維國(guó)王時(shí)代從美國(guó)購(gòu)得，至今仍在使用。美軍即將淘汰的F-15、F-16戰(zhàn)機(jī)，屬于第三、第四代戰(zhàn)機(jī)。由于F-22、F-35等第五代戰(zhàn)機(jī)已是美軍主戰(zhàn)機(jī)種，第六代戰(zhàn)機(jī)正在緊鑼密鼓地研制，所以第四代戰(zhàn)機(jī)已經(jīng)進(jìn)入淘汰程序。

美國(guó)印太司令部新司令約翰?阿奎利諾上將

與此同時(shí)，美軍已在減少和停止采購(gòu)第四、五代戰(zhàn)機(jī)和相應(yīng)裝備。如空軍采購(gòu)F-35戰(zhàn)機(jī)的數(shù)量從上個(gè)財(cái)年的96架，減少為本財(cái)年的85架；上個(gè)財(cái)年采購(gòu)量為24架的F-18E/F戰(zhàn)機(jī)，本財(cái)年不再采購(gòu)；上個(gè)財(cái)年采購(gòu)量為9架的P-8A反潛機(jī)，本財(cái)年不再采購(gòu)。

全力研發(fā)高新技術(shù)及裝備。拜登政府2022財(cái)年國(guó)防部預(yù)算中的研究、發(fā)展、試驗(yàn)與鑒定經(jīng)費(fèi)高達(dá)1120億美元，比2021財(cái)年增長(zhǎng)5.1%。其主要投向包括微電子、高超聲速導(dǎo)彈、人工智能、網(wǎng)絡(luò)空間能力和5G網(wǎng)絡(luò)等。其中的大項(xiàng)有：微電子23億美元、高超聲速導(dǎo)彈38億美元、人工智能8.74億美元、5G網(wǎng)絡(luò)3.98億美元等。

投入高超聲速武器的38億美元，將用于部署美陸軍第二個(gè)遠(yuǎn)程高超聲速武器連隊(duì)，該連隊(duì)計(jì)劃在2025年成軍；海軍的DDG1000型朱姆沃爾特級(jí)驅(qū)逐艦將增加高超聲速導(dǎo)彈發(fā)射能力；空軍采購(gòu)的AGM-183A高超聲速滑翔飛行器飛行速度達(dá)到馬赫數(shù)20。這樣一來(lái)，美陸、海、空三軍都將具備高超聲速遠(yuǎn)程精確打擊能力。

與此同時(shí)，拜登政府2022財(cái)年國(guó)防預(yù)算案中能源部的277億美元，將用于核投送能力現(xiàn)代化，主要包括B-21戰(zhàn)略轟炸機(jī)、哥倫比亞級(jí)彈道導(dǎo)彈核潛艇、下一代空射戰(zhàn)略巡航導(dǎo)彈和陸基洲際彈道導(dǎo)彈的研發(fā)工作。

優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。在人員構(gòu)成方面，新的財(cái)年預(yù)算要求將美軍現(xiàn)役和預(yù)備役部隊(duì)的總員額，從2021財(cái)年的215.0375萬(wàn)人削減至214.59萬(wàn)人，減少4475人。但是，太空軍員額逆勢(shì)增長(zhǎng)，從2021財(cái)年的6434人擴(kuò)大到8400人，增加1966人。兩相增減，美軍總員額將減少2509人，但太空軍人員增加達(dá)30%以上。這反映出美軍對(duì)太空軍的高度重視，也是從整體上對(duì)人員結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

推動(dòng)軍事變革的主要因素包括：技術(shù)進(jìn)步的推動(dòng)、作戰(zhàn)理論的牽引、局部戰(zhàn)爭(zhēng)的刺激等。信息化軍事變革和冷戰(zhàn)取勝以來(lái)，美國(guó)經(jīng)歷了海灣戰(zhàn)爭(zhēng)、科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)等信息化條件下局部戰(zhàn)爭(zhēng)，以及阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)、伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)等反恐或以反恐名義進(jìn)行的地區(qū)干預(yù)戰(zhàn)爭(zhēng)。當(dāng)前，美國(guó)防戰(zhàn)略正面臨從反恐重返大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，智能化技術(shù)推動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)向智能化演變，又正逢戰(zhàn)爭(zhēng)間隙期，正是推動(dòng)軍隊(duì)建設(shè)轉(zhuǎn)型、戰(zhàn)斗力升級(jí)的時(shí)間機(jī)遇點(diǎn)。抓住機(jī)遇、擴(kuò)大優(yōu)勢(shì)、確保霸權(quán)，是美軍建設(shè)的重中之重。凡此種種，說(shuō)明美軍追求相對(duì)其他國(guó)家軍隊(duì)裝備代際優(yōu)勢(shì)的意圖，不僅一如既往，而且還在強(qiáng)化。這或許意味著美軍裝備的又一次轉(zhuǎn)型升級(jí)，正在蓄勢(shì)待發(fā)。

聚焦印太地區(qū)

美軍空軍機(jī)隊(duì)F-35戰(zhàn)機(jī)

特朗普政府自上任即全力推進(jìn)以遏制中國(guó)崛起為目的的“印太戰(zhàn)略”，拜登政府繼承這一衣缽，上任幾個(gè)月以來(lái)，一方面大力拉攏印太地區(qū)盟國(guó)，包括日本、澳大利亞、韓國(guó)和印度加入；另一方面大力修復(fù)與歐洲盟友的關(guān)系，企圖將北約的職能向印太地區(qū)拓展。

對(duì)于美軍本身而言，更是加大了軍事圍堵中國(guó)的力度。為了加強(qiáng)印太地區(qū)軍力和投入，在上個(gè)財(cái)年，美軍以“太平洋威懾倡議”為名目，撥專款14億美元，用于提升駐太平洋地區(qū)美軍的導(dǎo)彈防御能力、增強(qiáng)印太地區(qū)美軍的前沿部署態(tài)勢(shì)，以及通過(guò)提升互聯(lián)、互通、互操作性和信息共享能力，加強(qiáng)印太同盟和伙伴關(guān)系等目的。

2021年3月初，現(xiàn)已退休的原美國(guó)印太司令部司令菲利普?戴維森將“太平洋威懾倡議”進(jìn)一步落實(shí)為“太平洋威懾計(jì)劃”，即在2022財(cái)年—2027財(cái)年逐年增加投入，5年內(nèi)總共投入270億美元，打造針對(duì)中國(guó)的所謂“四大支柱”：提高聯(lián)合部隊(duì)殺傷能力、改進(jìn)區(qū)域兵力結(jié)構(gòu)及部署、加強(qiáng)聯(lián)盟和伙伴關(guān)系，以及開(kāi)展戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合部隊(duì)和與盟友的戰(zhàn)術(shù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)、演習(xí)等。在拜登政府推出的2022財(cái)年國(guó)防預(yù)算中，為“太平洋威懾計(jì)劃”編列了50億美元，旨在建立“抵御來(lái)自中國(guó)威脅”的能力，具體內(nèi)容包括上述加強(qiáng)研發(fā)和實(shí)驗(yàn)的高超聲速武器系統(tǒng)和下一代作戰(zhàn)網(wǎng)絡(luò)，以及增加采購(gòu)的高精度打擊彈藥等。

美國(guó)民主黨的執(zhí)政傾向歷來(lái)強(qiáng)調(diào)縮減政府開(kāi)支、減少債務(wù)。上屆民主黨的奧巴馬政府上任之初，就誓言在其第一個(gè)任期內(nèi)縮減防務(wù)開(kāi)支1000億美元。雖然這一目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)，但在奧巴馬兩屆任期的中期，從2011年—2015年，國(guó)防開(kāi)支都較前一年有明顯的縮減。拜登政府的第一個(gè)財(cái)年即在前屆政府軍費(fèi)高企的基礎(chǔ)上繼續(xù)增加，有被特朗普政策綁架的因素，也有其主動(dòng)追隨的原因。

一方面，已經(jīng)被特朗普政府炒熱了的“印太戰(zhàn)略”難以逆轉(zhuǎn)，拜登政府只能蕭規(guī)曹隨；另一方面，美國(guó)政府和社會(huì)已經(jīng)深受“中國(guó)威脅論”毒害，被中國(guó)趕超的焦慮和美國(guó)社會(huì)內(nèi)部因種族矛盾、新冠疫情、經(jīng)濟(jì)下滑等引發(fā)社會(huì)亂象，使得拜登政府需要繼續(xù)用中國(guó)話題轉(zhuǎn)移矛盾、安撫民心、緩解焦慮。

然而，即使拜登政府努力加大國(guó)防投入，仍然受到國(guó)會(huì)共和黨方面的嚴(yán)厲批評(píng)。共和黨議員、參議院軍事委員會(huì)高級(jí)成員吉姆?英霍夫認(rèn)為：“拜登政府的國(guó)防預(yù)算要求是完全不夠的。這份預(yù)算案遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠給我們的軍人提供他們需要的資源、設(shè)備和訓(xùn)練。”共和黨眾議員邁克?羅杰斯更是指責(zé)拜登“謊報(bào)軍費(fèi)”，稱“這一預(yù)算申請(qǐng)使軍費(fèi)增加是不誠(chéng)實(shí)的，因?yàn)樗臐q幅甚至趕不上通貨膨脹，這實(shí)際上是一個(gè)軍費(fèi)削減的預(yù)算案。”由此可見(jiàn)，美國(guó)能夠提供的國(guó)防預(yù)算與它惡性膨脹的欲望之間矛盾凸顯，目標(biāo)與資源的失衡將日益成為美國(guó)行政當(dāng)局的苦悶與糾結(jié)之處。