在探索創新中抓住牛鼻子、蹚出新路子
——大熊貓國家公園白水江片區體制試點工作紀實

母金榮 趙龍

自然保護地是自然生態系統最精華、最珍貴的部分，國家公園又是其中最重要的類型和主體，是精華中的精華。國家公園在維護國家生態安全關鍵區域中居首要地位，在保護最珍貴、最重要生物多樣性集中分布區中居主導地位，國家公園保護價值和生態功能在自然保護地體系中占主體地位。通過長期努力，我國自然保護地建設取得了歷史性成就，但保護地切割管理、碎片化等問題突出，一些重要自然保護地沒有得到很好的保護。建立國家公園體制，就是要對碎片化的自然保護地進行整合調整，對自然價值較高的國土空間從源頭上建立保護體制機制，將重要生態系統納入生態紅線管控范圍，實行最嚴格的保護。國家公園是自然保護地體系的主體，國家公園體制能不能建立建好，直接影響我國自然保護地體系建設的進展，甚至是成敗。

甘肅地處黃土高原、青藏高原、內蒙古高原三大高原交匯處，承擔著“三阻一涵養”的特殊功能，即阻止騰格里和巴丹吉林兩大沙漠匯合，阻擋沙漠切斷河西走廊，阻隔沙漠向青藏高原南侵，涵養長江、黃河和河西走廊內陸河，在全國生態安全格局中具有舉足輕重的地位和作用。我省境內岷山、秦嶺山系是大熊貓的重要分布區，是大熊貓分布密度最大、生境最好的區域，也是我省生物多樣性最為豐富的區域之一，在大熊貓國家公園建設中占有重要位置。

2017 年中央提出開展大熊貓國家公園體制試點以來，甘肅省嚴格按照《大熊貓國家公園體制試點方案》，牽緊“解決重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發展矛盾突出等問題”的牛鼻子，扎實推進大熊貓國家公園體制試點任務，不斷鞏固生態治理成效，在管理體制創新、科學系統布局、制度標準建立、生態保護修復、強化科技支撐、推動共建共享、加強宣傳推介等方面開展了諸多有益探索，為我國國家公園建設積累了一系列可復制、可借鑒、可推廣的經驗。

“多元并存”探索國家公園管理機構建設新路徑

大熊貓國家公園白水江片區涉及隴南市武都區、文縣2 個縣（區），管理機構包括白水江國家級自然保護區管理局、武都區裕河金絲猴省級自然保護區管理局、武都區洛塘林場、文縣岷堡溝林場、省森林公安局白水江分局等，片區管理機構類型多、人員身份復雜，整合難度較大。甘肅省立足現有管理機構級別和架構，研究提出“多元并存”的國家公園管理機構設置模式，即在省林草局加掛“大熊貓祁連山國家公園甘肅省管理局”牌子，內設國家公園管理處；依托甘肅白水江國家級自然保護區管理局、隴南市林草局2 個縣級機構分別組建白水江分局和裕河分局，其中，裕河分局實行大熊貓祁連山國家公園甘肅省管理局與隴南市政府雙重領導、以隴南市政府為主的管理體制；依托省森林公安局白水江分局組建白水江片區綜合執法局，承擔片區資源環境綜合執法職責；設立“甘肅省國家公園監測中心”，作為國家公園建設科研監測業務支撐單位。以上管理模式，將現有行業管理機構、執法機構、國有林場全面納入國家公園管理體制中，有利于調動相關單位的積極性，充分體現了大熊貓國家公園白水江片區現有管理機構的特點，就前期運行情況看，基本實現了“統一高效、權責一致、順暢協調”的總體要求，為試點期間各項任務順利推進提供了強有力的組織保障。

“協同發力”確保試點各項任務落到實處

國家公園體制試點牽扯面廣、涉及部門單位多、工作任務重。甘肅省在部門、地方“協同發力”方面動腦筋、想辦法，建立了一整套協調配合機制，助推各項試點工作任務落實見效。省林草局作為大熊貓國家公園甘肅園區建設協調領導小組辦公室，積極發揮牽頭抓總職能作用，不斷加強與相關市縣和部門銜接溝通，積極向上匯報工作進展及困難，協調解決試點工作中遇到的問題，及時通報有關情況，確保國家公園體制試點任務按部署按進度落實推進，相關地方政府和省直部門作為大熊貓國家公園甘肅園區建設協調領導小組成員單位，按照職責分工，積極主動做好相關工作，齊心協力、密切配合，形成了同頻共振、合力攻堅的良好工作局面。同時，甘肅省還結合國家公園體制試點重點任務清單，建立“周調度、月跟進、季盤點、半年通報、全年總結”跟蹤落實機制，及時對部門、市縣試點任務推進情況進行調研督導，掌握進展情況，倒逼責任落實，建立了省負總責、上下聯動、分工協作的工作機制，凝聚形成推動試點工作的合力，2017 年以來，共組織召開各個層面的協調推進會30 余次，協調機制在打通“跨地區、跨部門”障礙，理順管理職能掣肘，解決棲息地多頭管理問題等方面發揮了積極有效作用。

下好“先手棋”強化規劃引領作用

試點初期，按照《大熊貓國家公園體制試點方案》要求，及時組織相關地方、部門開展本底資源和數據信息調查，全面掌握大熊貓國家公園白水江片區經濟社會、生物多樣性、人類活動干擾、自然資源等方面本底基礎數據，在摸清“家底”的基礎上，推動科學規劃布局。2017 年，由省林草、民政、自然資源等部門會同國家林草局，聯合開展大熊貓國家公園范圍勘界調查，與相關地方政府共同提出《大熊貓國家公園白水江片區范圍和功能區勘界方案》，經省政府常務會議和省委常委會會議審議通過后上報國家林草局，納入《大熊貓國家公園總體規劃》。2018 年，編制完成《大熊貓國家公園白水江片區總體規劃》，確立了試點建設的總綱和藍圖。試點工作中，緊緊依托大熊貓國家公園科技創新聯盟專家團隊優勢，結合大熊貓國家公園白水江片區實際，積極推動大熊貓國家公園體制試點相關專項規劃和方案編制工作，截至目前，已編制完成44 個專項規劃和制度方案。

打出“組合拳”構建生態保護長效機制

甘肅境內岷山、秦嶺山系是大熊貓生境最好的分布區之一，在大熊貓國家公園建設中占有重要位置，為將這片大熊貓的家園保護好，甘肅省以大熊貓國家公園體制試點為主要抓手，依托山水林田湖草生態保護修復試點項目打出“組合拳”，推動生態保護修復提質增效。在試點工作中，嚴格落實國土空間用途管控規定，把大熊貓國家公園整體納入全省生態保護紅線范圍，實現國家公園體制試點與生態保護工作同步推進；將大熊貓國家公園范圍武都區、文縣2 縣（區）列入生物多樣性生態功能區范圍，明確重點生態功能區禁止發展的產業，規范產業準入審查監管要求。2019 年，全面完成大熊貓國家公園自然資源資產負債表編制任務，為科學評估國家公園自然資源資產價值、落實自然資源有償使用制度建立基礎。甘肅省深入貫徹“生態優先、綠色發展”理念，優化資金支出結構，逐步向國家公園所在區域傾斜，2017 年以來，省財政安排武都區、文縣國家重點生態功能區轉移支付資金8.43 億元，統籌推進大熊貓國家公園相關市縣生態保護修復，初步建立了大熊貓棲息地生態系統修復的長效治理體系。

“精準施策”形成社區共管合力

積極探索社區共管新模式，鼓勵引導并扶持國家公園范圍內社區群眾從事國家公園生態體驗、環境教育服務、生態保護工程、生態監測等工作，發展第三產業，促進增收致富。相繼研究制定《大熊貓國家公園白水江片區周邊區域產業發展、基礎設施和公共服務體系建設專項規劃》《大熊貓國家公園白水江片區特許經營管理辦法》等相關規劃和辦法，推動建立統一規范的國家公園產業準入、特許經營管理制度。借助大熊貓棲息地水源保護項目，先后為白馬河等基層保護站周邊農戶提供液化氣灶具975 套，受益群眾達3440 人。結合自然資源統一確權登記，明確自然資源狀況、權屬狀況及公共管制要求，依法依規簽訂保護協議，截至目前，白水江片區集體所有土地保護協議簽訂率已達50%以上。依托世界自然基金會項目開展社區共建試點，在碧口鎮開展“協議保護項目”，成立社區共管組織，簽訂共管協議，引入第三方評估實施獎懲。白水江片區各保護站普遍與社區群眾簽訂《森林防火和野生動植物保護聯防協議》和《集體公益林管護協議》，引導周邊群眾參與自然資源保護，探索建立國家公園社區共管新模式。

“多管齊下”加大科技支撐力度

通過建設多方參與的科研推廣平臺，初步構建了完備有效的科技支撐體系，科研工作水平顯著提升。2017 年，組建大熊貓國家公園體制試點顧問專家咨詢組，邀請相關領域專家學者，參與國家公園體制試點規劃方案編制、法規標準制定、生態保護研究、技術方案論證，配合開展國家公園體制機制創新研究等工作。2019 年，整合省內外20 余家科研院所、高?？萍假Y源優勢，在全國率先成立大熊貓國家公園科技創新聯盟，組織開展《大熊貓棲息地生態恢復及自然資源合理利用研究》等科研項目。2017 年以來，各相關科研院所圍繞國家公園的科學研究取得了豐碩成果，蘭州大學與中國大熊貓保護研究中心簽署戰略合作框架協議，在動植物資源可持續利用、重點物種保護與監管、國家公園建設與管理等關鍵領域開展交流合作；西北師范大學專家團隊正在開展的《大熊貓棲息地恢復技術集成與示范》項目，已列入省級重點研發項目計劃；白水江分局重點圍繞大熊貓棲息地、大熊貓主食竹、社區建設等方面進行科研攻關，組織開展《大熊貓分布動態與棲息地質量調查》等6 項課題研究，共發表論文26 篇。

把生態移民搬遷落實為“民心工程”

大熊貓國家公園白水江片區核心區共有居民147戶515 人，甘肅省始終把大熊貓國家公園核心保護區移民搬遷作為一項生態保護工程、民生改善工程、轉型發展工程來抓，積極穩妥推進實施。在搬遷項目實施前期，研究制定《大熊貓國家公園白水江片區移民搬遷方案》，組織干部進村入戶調查摸底，講解宣傳易地搬遷政策，征求搬遷意愿，確保搬遷工作精準到戶、到人。項目推進實施過程中，充分考慮搬遷群眾后續生活，將易地扶貧搬遷與城鎮化、產業開發和美麗鄉村建設結合起來，采取建安置樓等靈活方式，實現了經濟效益與生態效益有機統一。同時，充分利用“互聯網+”、種養殖、扶貧車間、電子商務、鄉村旅游、技能培訓、勞務輸轉、公益崗位等政策優勢，鼓勵群眾轉產就業，帶動提升收入水平。截至目前，白水江片區核心保護區居民實施移民搬遷87 戶、330 人，已完成總任務的64%，所有搬遷戶得到妥善安置并基本解決了搬遷后轉產就業問題，核心保護區剩余居民搬遷工作正在按計劃有序推進。

“鍛長板”完善巡護監測網絡

野外巡護工作是對自然資源和生物多樣性最直接、最有效的保護管理措施，是大熊貓國家公園“空天地人”一體化監測系統的重要組成部分。甘肅省通過不斷摸索，建立了完備的大熊貓野外巡護監測體系，目前共布設固定野外監測樣線109 條、各類巡護樣線169條、監測樣地29 個，安裝570 余臺紅外相機，通過定期開展巡護及時發現并依法制止違法行為，全面監測大熊貓國家公園內生物多樣性變化，及時掌握重點區域自然資源動態數據。結合巡護工作實際，制定《巡護監測技術規程》《巡護監測管理制度》等10 余項方案制度，聘用巡護監測員36 名、兼職護林員112 名，成立村級護林組織69 個。2017 年以來共組織大熊貓野外巡護13 次、全國重點區域大熊貓調查1 次，累計開展線路監測1213 次，采集線路航跡1213 個，積累了大量珍稀動物照片、視頻以及活動軌跡資料。2019 年5 月，與四川省聯合開展為期4 天的“兩省三縣”聯合巡護行動，共同簽署《大熊貓國家公園岷山區域聯防聯護協議》，通過持續開展聯合巡護行動，在打破行政界線、構建跨區域巡護網絡方面探索形成了較為成熟的工作模式。

“多措并舉”推動產業轉型

為使大熊貓國家公園核心保護區移民搬遷工作真正落到實處，白水江片區創新提出“搬得出、穩得住、能致富”的工作目標，多措并舉推動產業轉型，讓搬遷群眾安居與樂業并重、搬遷與脫貧同步。2019 年以來，裕河分局利用貧困村基礎設施建設項目，深入挖掘當地自然生態資源和本土文化，建成6 個美麗鄉村，通過發展鄉村生態旅游，開辦農家客棧，提供采摘茶葉、耕作、編制等體驗活動，增加就業崗位500 多個，為周邊社區居民脫貧致富蹚出了新路子。同時，將大熊貓國家公園生態修復工程和特色經濟林果產業相結合，在4 個鄉鎮栽植經濟林果1233.3 公頃，每年帶來5550 多萬元經濟收入，人均增收5000 元以上，為當地群眾帶來了可觀的收入。

“以點帶面”打造國家公園宣傳平臺

試點開展以來，甘肅省持續加大國家公園改革政策宣傳力度，采取多種形式開展宣傳活動，發布國家公園概況、生態環境狀況、環境教育和服務信息，宣傳試點工作成果，提高社會公眾對建立國家公園的認識，打造國家公園生態文明體制改革先行區域形象。結合國家公園體制試點實際，制作完成大熊貓國家公園宣傳畫冊，拍攝了大熊貓國家公園綜合宣傳片。2018 年第三屆絲綢之路（敦煌）國際文化博覽會期間，舉辦“國家公園與生態文明建設”高端論壇。試點開展以來，中央媒體共播出大熊貓、金絲猴等國家重點保護野生動物影像6 次，甘肅日報及其新媒體共發表相關報道近200 篇，微信公眾號推送信息500 余條，閱讀量達10萬人（次）。白水江分局利用現有展覽館、博物館，適時向社會公眾和中小學生開展自然環境教育體驗活動，2017 年以來共開展自然體驗活動100 余場次。