基于政策工具理論視角的我國智慧養老產業政策現狀及優化策略

侯雅文 梁麗芝

（湘潭大學,湖南 湘潭 411100）

1 引言

隨著老年人口數量的不斷增長，人口老齡化逐步成為我國的重大社會問題。國際上一般認為，當一個國家60歲以上人口占全部人口比重超過10%，說明這個國家進入老齡化社會。其中，10%～20%之間屬于輕度老齡化，20%～30%之間為中度老齡化，超過30%是重度老齡化。據2020年第七次全國人口普查數據，我國60歲及以上人口為26 402萬人，占總人口的18.70%[1]。在我國老齡化程度逐步加深的社會壓力下，養老服務產業的問題也日漸凸顯。養老服務的總量存在不足，供需雙側嚴重失衡；養老服務產業規范性缺失，兩極化趨勢明顯；養老行業發展動力不足，融資環境惡劣，使得我國養老形勢格外嚴峻。

依托于互聯網大數據的智慧養老產業自2011年興起發展以來，建立了以社區、家庭、養老機構等為依托單位的智慧養老服務體系，明顯緩解了傳統養老服務產業的嚴峻形勢，展現出養老服務發展的優化路徑，在社會中有著廣闊的發展空間。國家也出臺了多項政策推動智慧養老服務的發展，如2017年，工業和信息化部、民政部、國家衛生計生委發布《智慧健康養老產業發展行動計劃（2017—2020年）》，從政策上為智慧養老的發展提供宏觀規劃支持。但受制于我國養老產業的整體發展頹勢，智慧養老產業剛興起便遇阻，在初步探索推廣階段就困難重重。良好寬松的政策環境是養老產業健康發展的關鍵，行業規范和標準體系建設有助于構建公平有序的市場環境，稅收優惠和財政補貼能夠有效地吸引社會富余資金進入養老服務行業，人才培育和土地投入給養老服務行業的發展提供有力保障，養老產業發展離不開政策扶助。在對智慧養老政策分析的研究中，黃劍鋒（2020）、何振宇等（2019）從量化角度對智慧養老政策進行計量分析，以數據形式展示智慧養老政策的整體狀況[2-3]；左美云等（2021）將智慧養老服務政策劃分為啟蒙Ⅰ期、啟蒙Ⅱ期、探索Ⅰ期和探索Ⅱ期四個階段，梳理政策的發展歷程[4]；余曉艷等（2018）、吳嵐（2019）從智慧養老政策發展及各地發展的實踐情況入手，探析政策實踐中的問題及完善舉措[5-6]。

政策工具是政府能夠用以實現特定政策目標的一系列機制、手段與方法的總稱。政策工具作為政府實現政策目標的“器”，其正確選擇和科學設計是順利實現政策目標的基本保證。早在18—19世紀，政策工具就已作為研究視角，開始被引介入經濟學、政治學等多個學科領域。在政策工具的分類上，Rothwell和Zegveld（1985）將科技創新融入政策工具分類中，將其分為環境側、供給側、需求側三方面[7]。Howlett和Ramesh（2009）以政府角色為中心將政策工具分為自愿性、混合性、強制性[8]。在政策工具的系統化研究中，陳振明（2009）在其《政府工具導論》中比較系統地介紹了當代政策工具的基本輪廓及研究方向，并從理論和實踐上，對政策工具的重要主題如政府工具的內涵、特征和功能等進行了研究，形成了較為系統的政府工具論[9]。

2 智慧養老政策工具分析研究設計

2.1 理論基礎

本文以Rothwell和Zegveld的政策工具模型為主要分析理論，從供給側、環境側和需求側三個層面來理解政策工具助力智慧養老產業的作用機制。環境側政策工具是指政策對智慧養老產業的影響力，政府通過策略性措施、目標規劃等手段為智慧養老產業營造市場環境提供支持，間接推動智慧養老產業的發展；供給政策工具表現為政府對智慧養老產業發展的推動力，是政府通過為智慧養老產業有關企業、個人提供人才、資金、技術和服務等方面的資源，完善智慧養老產業的供給要素，為其發展提供更為全面的資源保障，從多個方面直接助推智慧養老產業的可持續發展；需求側政策工具表現為政府對智慧養老服務行業發展的拉力，政府通過扶持、培育與智慧養老產業發展相關的服務項目以及海外交流等，減少不利因素對智慧養老產業發展可能存在的市場障礙和負外部性影響，拉動智慧養老產業發展進程[10]，本文采用的具體政策工具分類見表1。Rothwell和Zegveld的政策工具模型強化了政府作為推進政策項目過程中的環境營造者的角色，而非僅僅是干預者和控制者，具有明顯的市場化導向，凸顯了供給和需求在促進智慧養老產業發展中的重要作用。基于此，本文結合已有政策文本探索政府如何從保障供給側、拉動需求側和完善產業環境側三個方向發力，完善政策工具的選擇和運用，破解當前智慧養老產業發展的困境，形成政策合力，有效實現智慧養老產業健康發展的政策目標。

表1 政策工具分類及內容描述

2.2 分析方法

本文采用內容分析法對智慧養老產業相關的政策文件進行計量分析，通過對智慧養老政策工具的定義能反映政策語義與語詞之間的映射關系，在政策文本中對政策內容的每一項具體條款進行編碼，形成基于政策工具的智慧養老政策文本的內容分析單元編碼，并對分析單元進行政策概念的識別和處理，構建分析單元到數值的編碼標準與從政策文本到政策語義的智慧養老政策分析框架[11]。最后在政策編碼歸類的基礎上進行頻次統計，并結合相關理論和社會現實進行闡釋，其目的是探究智慧養老服務政策在政策工具選擇配置中存在的問題，進而給出相應的政策修正建議。

2.3 資料來源

選擇恰當的政策文本對政策工具的量化研究具有重要意義，由于智慧養老這一概念是在2017年第一次以正式政策文本的形式單獨出現，之后與之相關的政策數量呈爆發式增長，為了保證研究的真實性和代表性，本文通過在國務院、民政部等中央政府各部委官方網站以及北大法律信息網檢索2017—2021年的智慧養老產業相關公開政策文本。按照三方面原則進行政策文本篩選：一是和智慧養老產業直接相關；二是僅采用中央層級發布的政策文件；三是僅保留通知、規劃、意見等正式規范的政策文件。篩選后保留政策文本12份，如表2所示。

表2 政策文本匯總

3 智慧養老產業政策工具分析

環境側政策工具使用較多，占到總體的57.58%，其次是供給政策工具，占32.66%，需求側政策工具所占比例最低，僅為9.76%，見表3。這三種政策工具的差異表明在當前智慧養老產業發展方面，政府更加偏好使用環境側政策工具，更加注重智慧養老產業的發展推力和環境改善，對需求側的拉力作用缺乏重視，難以驅動產業的整體性發展。

表3 政策工具分布表

3.1 環境側政策工具居多、服務體系建設不完善

在環境側政策工具中，策略性措施和法規管制居多，分別占32.75%和28.66%，從宏觀層面對智慧養老產業的發展進行約束和規劃，在較短時間內構建智慧養老服務體系，也表明了政府希望在短時間內達到構建智慧養老健康產業服務體系的目標突擊心理，如“堅持黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動，著力加強全社會積極應對人口老齡化的各方面工作，著力完善老齡政策制度，著力加強老年人民生保障和服務供給”，但缺乏較為明確的操作細則，政策制定得大而籠統。標準評估體系占比8.19%，涵蓋了智慧養老設備產品標準、服務標準、涉老工程建設標準以及養老服務評估制度和評價機制，規范智慧養老產業的發展。金融支持（4.09%）和稅收優惠（2.34%）政策工具的占比小，欠缺良好的投融資環境，難以釋放市場活力。組織建設（7.60%）強調政府部門要強化工作責任落實，構建黨委領導、政府主導、部門負責、社會參與的養老服務協同工作機制，優化服務改革，有利于保證智慧養老產業政策的落實。此外，社會文化環境（5.26%）能在無形中營造尊老、養老的社會氛圍以及通過建立養老服務褒揚機制等增進智慧養老產業人員的市場道德。而社會文化環境構建過少反映了政府重視較為直接的手段推動智慧養老產業發展，忽視了良好的社會文化環境對智慧養老市場的軟影響。政府較少地使用金融支持、稅收優惠和社會文化環境類工具，說明其對社會資本和社會環境的重視度不足，不利于智慧養老健康服務業的良好可持續發展。

3.2 供給政策結構不均，基礎要素投入不足

智慧養老的發展依托于互聯網和大數據，政府偏好從信息技術投入（29.89%）上完善產業供給，推動傳統養老服務業改革升級，這也體現了智慧養老服務業中設施建設的關鍵性地位。構建養老信息共享服務平臺、創新孵化平臺以及技術服務平臺等公共服務平臺，完善市場數據庫信息，便于精準匹配老年人需求。設施投入占比21.65%，但過多偏重適老化設施投入，缺少安全設施和網絡基礎設施投入，難以保證智慧養老產業的數字資源普及和產品安全保障。試點示范（10.31%）主要表現在政府支持建設一批示范企業、街道和基地，推廣智慧健康養老產品和服務、形成產業集聚效應和示范帶動作用，樹立智慧養老產品和服務的模范標準。此外，近幾年政府越來越重視在智慧養老產品和服務供給中發揮醫養結合的作用，允許依托醫療機構發展互聯網醫院，完善“互聯網+醫療健康”支撐體系，有助于促進智慧養老產業高質量發展。同時，較為缺乏社會組織的支持力量（10.31%），老年服務的供給不能只依靠政府或企業等外部力量，還要強調激發社會力量的內生性動力來促進老年健康服務業發展，更多的老年健康服務社會組織亟待培育。基礎要素的投入不足主要體現在：一是場地投入不足，難以在年度建設用地供應計劃中保證智慧養老產業用地需求；二是人才培養力度不足，盡管國家已高度重視對老年健康服務人才的培養，但與傳統養老產業不同的是智慧養老需要更加專業化、技能化的人力資源，在這方面仍存在明顯的人才短缺；三是資金投入不足，財政支持對智慧養老產業有直接的推動作用，這類政策工具的使用不足會使對老年人的養老兜底保障以及對企業的扶持都難以體現，限制智慧養老產業的進一步發展升級。

3.3 需求側政策工具不足，側重市場塑造

需求側政策工具可以幫助政府借助養老服務外包采購、海外交流等形式開拓并穩定養老服務發展的各種市場，促進養老服務產業的轉型升級[10]。相較于其他兩類政策工具，需求側政策工具的運用明顯不足，其中國際交流（6.90%）占比最少，缺少與海外政府、企業等展開智慧養老服務或技術產品的交流合作，難以充分引進先進技術和經驗，這樣會導致老年健康服務供應鏈難以達到最優化。服務外包和政府購買服務分別占比20.69%和13.79%，政府逐漸重視起要充分發揮市場主體作用，探索民辦公助、公建民營等多種智慧養老產業運營模式，鼓勵社會資本投入，堅持政企聯動、開放融合。消費市場塑造占比最多（58.62%），說明政府側重從市場角度出發，探索智慧養老商業模式創新模式，創新和優化智慧養老服務提供方式、對老年人進行消費培訓、填補“銀色數據鴻溝”、對家庭和個人提供補貼支持等。總體來講，因為政策工具的組合形成了一個工具框，其最終的政策績效是多方合力、持續互動、調整平衡的結果。需求側政策工具的使用度不足，難以形成政策工具之間的優化配置，最終會影響智慧養老產業的健康良性發展。并且，過于偏重于消費市場塑造的需求側政策工具，弱化了智慧養老政策的保障和引領作用，不利于市場優化和資本引入。

4 智慧養老服務政策工具優化策略

現有的智慧養老服務政策工具主要表現出環境側政策工具居多、供給政策工具結構失衡、需求側政策工具短缺的問題，這種不均衡、互動不足的工具框組合勢必會從長遠上影響智慧養老產業的健康發展。因此，解決智慧養老產業發展的政策困境必須從有針對性地設計、調整三側政策工具入手，使其形成結構平衡的政策合力，以推動智慧養老發展。

4.1 細化環境側政策工具，發揮政策的影響力

正確使用環境側政策工具對智慧養老產業健康發展有著重要的推動作用。在策略性措施和標準規范等方面，要細化政府對智慧養老產業的許可、評估、監管體系以及智慧養老產品的信息規范標準，明確智慧養老產業各方權責，并規范個人、社區、機構等智慧養老產業各參與方行為，完善智慧養老服務的基礎制度，增強其配套性和系統性，使其形成一個完整成熟的行業模式，以促進智慧養老領域的生態健康。除此之外，政府增加金融稅收工具的使用，要在財政上加大扶持力度，并給予企業更多的稅收優惠、信貸優惠、政府補貼等方面的政策照顧，要讓更多的企業和社會資本參與進來，支持智慧養老產業運營，鼓勵拓展養老服務融資渠道，逐步改善由政府主導發展的模式，使智慧養老產業的資金鏈更充實。

4.2 調整供給政策工具，加強有效政策供給

提高智慧養老服務的供給質量是推動智慧養老發展的根本。具體而言，一是加大對智慧養老服務業專業人才的培養力度，合理布局職業教育和高等教育體系中的老齡事業教學與研究工作，并提高養老服務行業的工資標準和福利待遇等從業待遇，吸引更多專業服務和技術人才加入智慧養老行業；二是要積極推動養老服務信息化建設，可以利用國家大數據庫信息系統，建設現代化的全國性老年人信息系統，科學監控和統計分析全國老齡數據，實現數據加工處理、動態指標分析、個性化推送，幫助各地政府根據數據結果作出具有前瞻性和準確性的老齡政策，為區域性或全國性智慧養老規劃提供科學性指導和數據支持；三是加大資金投入，加大對智慧養老年產品研發體系的財政投入，吸引各方資金與力量研發操作簡易、功能齊全的智能終端設備，進一步助力老年人跨越“數字鴻溝”，釋放市場活力。

4.3 增加需求側政策工具，完善產業市場

需求側政策工具的補充與完善是進一步發展智慧養老服務的重點。首先政府應從老年服務的直接提供者轉向老年服務的營造者、出資者、購買者、管理者和服務質量的監督者[12]。加大政府智慧養老服務購買、采購的支持力度，充分發揮市場競爭優勢，倒逼各市場主體更加準確地捕捉老年人的養老需求，幫助解決老年人最棘手、最急需解決的各種難題，如日常照料、醫療康復、娛樂、精神撫慰等，突破單一的、集中于日常照料的服務局限，提供全方位多種類的智慧養老服務。其次，各政府部門應充分利用政策優勢，整合現有資源，建立以市場機制為主導的智慧養老服務體系，鼓勵社會各種資本進入智慧養老產業，塑造出發展向上、公平競爭、開放有序的消費市場環境，以滿足老年人多層次的智慧養老服務需求。最后，要加強智慧養老產業的海外交流，開放政策吸引外資加入我國智慧養老服務行業，借鑒學習歐美等發達國家的成熟經驗，開拓國際養老市場。

5 小結

近年來，我國人口老齡化趨勢逐步加深，養老形勢日趨嚴峻，智慧養老的到來是大勢所趨。通過對智慧養老政策文本從供給側、需求側以及環境側進行政策工具分析，探析政策工具使用中存在的問題，并從細化環境側政策工具、增加需求側政策工具、調整供給側政策工具入手解決，組合成平衡的工具框，形成智慧養老服務的政策合力，使智慧養老產業充滿擴張的活力和前進的動力，促進智慧養老產業的良性發展。