韌性視角下基層智能化社區社會風險防范

秦施爽

（上海市委黨校,上海 200233）

1 問題的提出

黨的十九屆四中全會提出“優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力”，社區應急管理能力體系建設成為新時期國家應急管理能力體系建設的重要組成部分?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》 指出：“建設海綿城市、韌性城市。提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控?！表g性城市的提出為推動國家治理體系和治理能力現代化，加強城市風險防控提出了新的視角。韌性社區是韌性城市在空間尺度上更精細化的要求。社區作為國家治理體系的最小單元，城市防范和抵御風險的一線陣地，進行社區韌性治理研究具有實踐前沿意義。在此次抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情阻擊戰中，社區作為疫情聯防聯控的第一線，發揮了在應對社會重大風險方面的重要作用，但也暴露出基層社區治理結構和能力的“脆弱性”。

在科層制的組織環境中，常態下的社區治理體系本身就面臨紛繁復雜的事務和自上而下層層加碼的行政任務。當遭遇到非常態的風險沖擊時，社區應當何去何從？在基層治理體系與能力現代化的建設過程中如何增加非常態治理思維？社區何以在常態時有效運轉，在非常態狀態下及時感應、迅速反應、恢復常態？既是新時代社會治理研究迫切需要回答的理論問題，也是亟待解決的社區治理實踐難題。智能化社區作為大數據時代的必然趨勢，在新型冠狀病毒肺炎疫情阻擊戰中，智能化社區比傳統社區的反應更及時有效，極大地節約了防范疫情的人力成本和時間成本。研究技術如何賦予基層智能化社區韌性，有助于推進基層治理現代化，進而有效防范化解社會重大風險。

2 文獻綜述

2.1 韌性

韌性也被稱為彈性、復原力等，用來表述物質在外力作用下變形后的恢復能力。韌性最開始被運用于工程學和物理學中，逐漸運用于心理學、生物學、社會學等方面的。2002年，聯合國可持續發展全球峰會上第一次將“韌性”運用于城市建設與防災減災領域。2016 年聯合國召開第三次人類居住會議，構建有韌性人類居住區成為可持續發展的重要目標之一[1]。從2010年開始，國外學術界中對韌性的使用也從簡單的概念定義轉換為一種全新的理論分析工具，韌性越來越頻繁地被使用在安全研究、全球治理、反對恐怖主義等領域，以期用一種獨特的視角研究和回應新形勢下的治理研究中存在的問題和不足。目前，國外學者在工程學、生態學、公共管理學等領域對韌性的研究都比較豐富。

2.2 韌性治理與韌性社區

“韌性治理”是治理理論隨時代發展的延伸，也是對風險社會的現實回應。在社區層面的韌性治理會形成韌性社區。國外學者結合各國的特征，從社會、經濟、自然等不同維度解構社區韌性，并根據研究視角不同，將這些維度分為“資本”和“脆弱性”兩類。其中，資本視角側重于社區對危機的防范和應對應以能力或資源為基礎，認為社區的韌性與其資源豐富性和適應能力正相關，例如信任、經濟資本和自然資本等指標；脆弱性視角則強調降低社區的結構、環境等方面的脆弱性來加強其韌性，比如制度、基礎設施建設等[2]。但是，部分研究認為脆弱性和韌性不是簡單的相反關系，而是一種耦合、獨立和雙螺旋結構，也有部分研究認為脆弱性是一種結果、一種狀態，而韌性是一種響應、抗擊、恢復的行為過程，兩者在本質上屬于不同范疇[3]。

國內學者關于韌性治理的研究，主要集中在國家治理體系和城市治理、城市公共物品供給、治理貧困等方面。唐皇鳳、王豪認為可控的韌性治理是新時代基層社會治理現代化的戰略路徑，即在基層社會日益信息化和智慧化的大背景下，執政黨憑借自身的制度優勢，以一種網絡化的權力運行模式超越傳統黨政結構和條塊結構的限制，在保證基層社會有序性的基礎上充分激發基層社會多元主體的內生性活力，從而不斷優化基層社會治理結構和提升基層社會治理現代化水平[4]。

關于韌性社區的研究主要集中在如何構建韌性社區這一方面。吳曉林認為韌性社區是在社區共同行動的基礎上，通過整合內外資源、有效抵御災害與風險，并從有害影響中恢復、保持可持續發展的能動社區。赫迎秋論述了通過建立綜合風險評估體系、綜合利用存量空間留白地、完善智慧系統建設、培育社區居民安全意識等構建韌性社區，將社區從“被動救災”轉變成“主動防災”，從而保障社區安全[5]。韓瑞波、唐鳴通過案例研究表明，以技術賦權和社會賦權的雙重發力提高社區韌性，才能實現國家與社會之間的相對均衡和功能互補，從而提升基層社會治理能力[6]。唐明鳳、吳亞芳基于創新生態系統視角構建了韌性社區概念框架及包含政府服務系統、社區自治組織系統、中介輔助系統和信息交流系統在內的城市韌性社區治理框架，并認為政府應在國家戰略層面推進韌性社區建設，推動社區利益相關者的相互溝通，增強社區資產的核心能力并促進社區的數字化、智慧化[7]。

從國內外研究中可以看出主要是通過減少結構的脆弱性，增加應對風險能力的角度來構建韌性社區。隨著大數據時代的發展，智慧城市是未來的發展趨勢，對應到社區層面則是智能化社區。目前還沒有學者從韌性視角下分析智能化社區的治理模式，本文以智能化社區的一個實踐——“安心社區云”平臺在疫情防控中發揮的作用為例分析技術如何賦予社區治理韌性。

3 理論基礎與分析框架

3.1 理論基礎

自然系統組織理論的學者發現在面臨任務的不確定性時，非正式結構表現出顯著的優勢。在應對任務的高度不確定性和復雜性時，組織應該縮小縱向差異，減少層級，采用扁平化結構，同時增加參與者之間更多直接開放的溝通[8]。韌性理論認為組織系統設計時增加重復或者多余的部分，即冗余結構。在常態下冗余性的系統設計往往被閑置，當遭遇非常態的狀況時會被觸發，通過及時反應、發揮作用、分散風險、提供備份，從而最大限度地降低損失，起到重要應急作用[9]。社會技術學派設計理論認為，在環境高度動蕩和工作需求高度不確定的情況下，功能冗余優于部件冗余。基于功能冗余的設計為個體和小單位保留多種活動以應對變化，允許他們自我管控，從而更能適應動蕩的環境。在個體層面，設立角色而非崗位；在組織層面，引入鼓勵多樣化的系統取代壓制多樣化的傳統控制系統?！灾鞴ぷ鲌F隊（組織之間和組織內部的）協作而非競爭以及縮減層級等措施，都是在當代的動蕩環境中有效運營的途徑。社區治理結構包括社區日常運行的組織結構和冗余結構。社區日常治理主要以黨建引領的多元主體協作來進行社區治理。在韌性社區的建設中，更傾向于冗余功能的構造而非冗余結構。貝克在《風險社會》中提到我們處于一個風險社會中。目前我國正處于轉型期間，各類風險具有高度的不確定性和復雜性，所以社區應該構建常態下的治理結構和非常態下的冗余功能。

奧林克斯基認為技術具有兩重性——既是產品又是對象。技術是人類活動的產品，當他們被開發和采用的時候，就會走向客體化和制度化，即具有了組織的結構屬性[10]。智慧物業、智能化社區等技術的存在，能快速感應、識別風險，及時作出反饋。同時技術嵌入也是逐漸打破基層社區治理中傳統官僚結構僵化、信息不對稱、反應遲緩的一劑猛藥，可以打破信息壁壘，實現流程再造和結構重塑，形成整體性治理格局。

3.2 分析框架

基于以上關于結構、技術的理論基礎，本文為實現韌性社區建設，構建了“結構——功能”的治理體系框架（見圖1）。智能化社區的韌性來源一是結構，二是功能。在結構方面，通過自治、法治、德治、技術治理多種治理方式有機結合，全面激發黨組織、政府組織、社區組織、社會組織、居民等多元主體的活力，在技術的牽引下，串聯各主體之間的互動機制，編織基層社區治理的協同治理網絡。

圖1 韌性社區治理分析框架

韌性社區的功能包括常態社區功能和冗余功能兩個方面。在常態情況下，社區主要承擔社會服務、人的社會化、社會參與和社會民主、社會控制與社會穩定等功能[11]，保證國家權力的運行和滿足居民的各類需要。常態下的冗余功能是被閑置的，在非常態下卻會被觸發，通過分散風險，提供備份，最大程度降低損失，起到重要應急作用。當社區恢復常態，以社區黨組織為主的治理主體又會根據備份，總結經驗，進一步完善冗余功能，在下一次應急狀況下再啟用。

4 “社區云”在疫情防控中的作用機制

為了在基層落實“一網通辦”和“一網統管”等技術管理平臺，上海市設計了“社區云”社區應用平臺?！吧鐓^云”是一款可以安裝在手機、平板等終端上的app，既是科技發展助力基層治理智能化的工具，也是人民共享科技發展成果、提升對政務服務的幸福感和滿意度的平臺。“社區云”的總框架結構被總結為“1+2+X”，“1”指一個全市統一的“社區治理主題數據庫”，上接大數據中心，下接各區、街鎮和居村，橫向連通各政府職能部門；“2”指兩個應用平臺，包括居村干部發布通知、統計數據、了解民情的“社區治理”平臺和居民進行意見表達、政治參與等活動的“居社互動”平臺；“X”代表開放性，目前存在的社區治理平臺、應用、小程序等，經過改造都可以接入“社區云”平臺[12]。在此次新冠疫情的應對中，上海市X區開發了“安心社區云”平臺接入“社區云”，用技術為社區增加了韌性，讓社區在防疫的過程中發揮了更為及時有效的作用。

4.1 應急狀況下的服務供給機制

在疫情防控期間，為了防控疫情的蔓延，在2020年2月，全國大多數企業都停止辦公，或選擇居家辦公，學校選擇網課模式，社區成為人們隔離新型冠狀病毒肺炎疫情感染的重要陣地。社區日常在家居民人數激增，對社區服務的需求也隨之變大。特別是中高風險地區的社區，社區處于封閉或半封閉狀態，就需要社區自身承擔起公共服務的供給?！鞍残纳鐓^云”作為主線，串聯起了政府、市場和居民，政府主要以社區工作者為主體，通過與生活物品、應急物資的市場建立供求關系，直接提供社區居民生活所需要的物資，減少了人群的聚集和新冠疫情擴散的可能。

以新型冠狀病毒肺炎疫情為例，由于在藥店、網店很難購買到符合防疫標準的口罩，社區通過“安心社區云”平臺搭建正規口罩供應平臺，居民通過電子口罩預約碼申請，并根據預約碼上的口罩領取時間、地點，進行領取，減少了人員接觸的同時保障了社區居民利益的實現；疫情防控期間為了讓居民買到健康、實惠的生鮮食品，“安心社區云”為社區直供崇明農場蔬菜，居民可以在線放心選購，配送全程零接觸。

4.2 數據快速匯集機制

“安心社區云”分為居民端、管理端、服務商端。居民端可以通過數字身份認證、獲取小區出入證、返滬居民信息登記等了解居民的信息和出行軌跡，保證小區疫情防控的有效性。管理端可以實時了解相關數據，在出現病例時也可以通過出行軌跡快速找到接觸人員，及時采取行動，避免傳染人數的增加；社區工作人員可以在管理端在線配置物資發放信息，如發放小區名稱、小區戶數、發放數量、發放形式等等，配置完成后，根據配置規則，居民可在居民端申請物資領取；依托社區數字身份，社區管理部門可對各個小區人員進行出入管理與統計，方便居民出入、無紙化記錄，并且數據真實可溯源。服務商端則可以及時更新相關物資的供應情況，保障能夠滿足社區居民對日常生活物品的需求。

4.3 運行保障機制

突發公共衛生事件危害到公共安全與社會穩定，因此處理突發公共衛生事件是政府的必然責任。從社區層面來說，基層黨組織是承擔應對風險領導責任的核心主體。在常態治理中的自治、法治、德治交織的網絡中，快速有效整合社區內志愿組織、社會組織、社工及居民等人力資源，日常的多元主體協同治理為社會風險的應對提供了一定的社會基礎，保障了以基層黨組織為領導的運作機制。

4.4 資源交叉整合機制

對于政府部門而言，“社區云”是獲取社區數據、下沉服務資源的重要媒介。對于社區而言，可以在云上快速提交申請，獲得應對社區風險的人力、物力、財力資源。疫情防控期間的黨員干部下沉社區，不僅是為社區提供人才資源，有效進行社區的聯防聯控，同時也是國家權力對基層社會的把握和調控。社區在疫情防控期間會通過發布需求對接合適的社會組織，包括紅十字會、志愿者組織等，為社區應對疫情保證充足的后備資源。“安心社區云”的存在交叉整合了各類資源，發揮資源利用效率的最大化，為疫情防控提供了堅實的物質基礎。

4.5 信息高效交互機制

“社區云”通過對接市級和區級的大數據中心，為社區精細化治理和服務提供了大數據支撐。對居村干部和社區工作者而言，“社區云”作為減負增能的工具給予其大數據、物聯網等全方位技術支撐。社區干部既可以從統一的居民信息庫中下載需要的信息，也有權及時完善更新，實現居民信息的動態化和精準化，從而為居村依法自治共治、依法協助行政事務提供智能化保障，更有助于未來實現“信息找人”與“政策找人”，助力精準化服務、智能化治理。

對區、街鎮來說，“社區云”接入城市運行管理平臺，有助于區和街鎮匯集社區數據和民情民意，提供決策支持和末端處置通道。對居民而言，通過“社區云”的“居社互動”平臺，依托“居務公開”“社區公告”“在線服務”“自治議事”“鄰里互動”等功能版塊，可以進行線上社情民意表達和參與社區治理。尤其是在“議事廳”版塊，居民群眾可以直接對社區公共議題進行投票，發表意見，從而實現居村與居民的零距離溝通交流，讓居委有更多渠道收集民意、匯集民智、溝通民情。“安全社區云”平臺的上線是在“社區云”的群眾和功能基礎上進行信息高效交互，從而達到資源的供給與需求相匹配。

5 韌性化的社區治理體系

5.1 黨組織統一領導下的多元主體治理機制

“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切”[13]。在中國，中國共產黨是社區治理的唯一領導主體，黨與政府、社會組織、群眾等其他治理主體是領導與被領導的相互關系。吳曉林認為社區作為官方組織體系的神經末梢，既不是單純的行政單元，也不是社會學意義上的共同體，而是已經形成了一種黨組織領導下的“社區復合體”[14]。社區是國家改造社會意志的最小單元，也是國家與社會交接的最廣闊領域。依靠基層黨組織再造社會秩序，發展社區的公共精神和增強社會動員機制已經成為我國的經驗性做法。在此次疫情的防控中，自上而下的壓力型體制將疫情防控的任務層層分配至街道政府、黨組織、社區居委會等組織，這些組織在“應收盡收”和“不漏一人”的剛性目標要求下成為社區抗疫的主力軍，在摸底排查、服務供給、宣傳教育等工作中發揮著至關重要的作用。在中國共產黨宗旨的指引下，社區黨員、團員被充分動員起來，主動承擔抗疫工作及宣傳動員工作，在抗疫工作中起到模范帶頭作用。同時，通過發動企業、社會組織、居民等柔性力量參與到抗疫中來，“剛柔并濟”提升基層社區抗疫的效能[15]。剛性力量和柔性力量的交融是處于風險社會的中國進行特色治理的重要表現，這為社區實施常態化風險治理提供了政治基礎。

5.2 黨員干部下沉社區一線

黨員干部下沉到社區一線體現了韌性社區治理冗余功能的強大作用。在常態時，黨員干部各司其職，當非常態情況出現時，黨員干部迅速“下沉”回歸社區，構筑應對風險的圍墻。此次疫情中，從不同崗位“下沉”到社區的黨員干部與社區工作人員共同堅守聯防聯控一線，通過臨時黨支部等臨時跨部門組織，整合政府、社區組織、社會組織等多組織資源，在黨的統一管理下采取聯合行動共同應對疫情。憑借不同崗位的治理智慧與基層社區治理的有機結合，各社區不同的創新實踐源源不斷，這既體現了總體上與中央的高度統一，又發揮了基層的治理智慧和積極性，是值得進一步完善和鞏固的中國特色動員機制。

5.3 技術賦能人情韌性

社會資本的存在是構建韌性社區人情韌性的重要因素。我國城市化率的提升必然帶來傳統“熟人社會”的解體和社會結構的重建，鄰里之間的社會資本也逐漸淡薄乃至消亡。隨著技術的進步與普及，社區通過微信群、QQ群等線上方式搭建社區居民參與社區治理、協商交流的虛擬平臺，培養社區居民的主人翁意識，激發其廣泛參與社區風險預防與應對的積極性。同時，網絡也構筑了發展社區志愿服務的新平臺，鼓勵社區居民互動互助，編織社區居民互信合作的社區關系網絡，盤活社區資源，構建起一個“新熟人社會”。技術的發展也會帶來“數字鴻溝”，導致老年人、殘疾人等被排除在享受科技帶來的便利之外，社區韌性的構建不能犧牲少部分人的利益，在疫情防控期間老年人刷身份證即可顯示“健康碼”，這折射出城市迅速發展的人情溫度。

5.4 社區應急物資配置

韌性治理強調社區治理要具備冗余性，通過提供冗余的物資以有效應對猝不及防的風險。社區在常態治理下應建立健全應急物資的配置機制和應急資金籌措機制，為常態治理下的社區配置充足的應急物資和資金，同時做好突發事件的應急預案，保證平戰可以快速轉換。首先，運用現代信息技術科學按時檢查、科學更新應急物資的種類、結構和體量，保證應急物資隨時能用、隨時好用、隨時受用；其次，社區要與市場、社會建立合作關系，充分依靠各類企業和社會組織，在風險來臨的第一時間啟動應急資源供應鏈條，保證資源的持續供給；最后，在日常情況下，社區居委會通過財政支持、社會捐助、居民物業費、社區廢品回收等多種渠道籌措資金，建立社區居民應急資金，完善資金管理的制度和措施。

6 結語

在面對突發公共衛生事件的大考時，社區的韌性結構要求（冗余功能）來源于舉國體制強大的動員優勢和黨員同志的先鋒模范作用，智能化社區的技術暢通了數據的交互渠道，保證了社區居民的需求被及時回應和滿足，這為應對風險提供了緩沖的時間。在以后智能化社區韌性治理的過程中應該把冗余功能常態化、制度化，從黨組織領導、冗余功能建設、多元主體協同、應急機制的完善這幾方面入手，完善具有韌性的基層社區治理體系，讓社區成為應對風險的第一陣地，有效應對風險社會層出不窮的不確定性風險。當社區智能系統識別到風險的時候，社區能激活冗余功能，在黨組織的領導下盤活社區組織、社會組織等多方資源，快速應對社會風險。