淺談區域土地節約集約利用問題的規劃方法應對

盧依川

【摘要】根據國家自然資源部2019年修訂的最新《節約集約利用土地規定》（以下簡稱“《規定》”），土地節約集約利用是較為復雜和系統的概念。其本質是為了提高土地綜合效益，實現土地資源的最大化利用，確保單位面積內的利用效益最大化。我國當前土地管理的情況來看，還存在著較多粗放利用問題，對土地資源造成了較大浪費。本文分析了土地節約集約利用中存在的問題，并提出了相應策略方法。

【關鍵詞】土地節約利用;土地政策;規劃應對

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

16.021

近些年我國城鎮化建設發展迅速，區域內新增可利用的建設用地資源越來越少，經濟發展用地需求和土地資源的有限性之間構成了一對主要矛盾。土地作為非可再生資源，做好其節約集約開發和合理利用是當務之急。我國土地開發程度不高，存在著各種問題，如對集約利用和空間規劃之間的關系研究不夠深入，難以為用地實踐提供具體、有效的支撐。本文針對土地節約集約利用存在的問題及成因進行分析，并提出實現土地規劃層面的應對方法。

1、土地節約集約利用的含義

土地節約集約利用和粗放利用是相對的，在社會生產力、經濟發展的作用下，人們對土地改造、開發的能力不斷提升，且在經濟社會發展的不同階段，對土地集約利用的程度也有著不同要求。節約集約利用土地，從廣義的角度來看，就是要合理進行選址布局，在原有土地管理方式上不斷進行改善和調整，盤活存量土地資產;從狹義的角度來看，要本著經濟效益最大化的原則，增加土地投入量。

根據學理解釋定義和最新《規定》，土地節約集約利用的內涵主要體現在這幾個方面：（1）首先就是要對土地資源進行節約利用，對建設用地進行合理規劃;（2）要對土地進行節約集約利用，確保能夠產生更多的經濟效益;（3）要進一步提升土地配置效率，對土地開發從空間布局和土地利用分類方面進行優化。也就是說，土地節約集約利用并不僅僅是強調土地投入和經濟效益，而是如何利用有限的資源，實現最大化產出的一個系統工程。

2、區域土地節約集約利用的現狀和問題

2.1區域土地節約集約利用現狀

以福建省莆田市仙游縣作為調查對象，該地區有12個鄉鎮;1個國家級工業園區，2個區級工業園區，工業園區主要生產通訊終端、新型電子元器件設備。該區域共有企業243家，其中正在建設的企業12家;從用地的角度來看，除去教育、醫療、管委會等公共用地，工業以及倉儲用地共占地358公頃，企業占地面積為307公頃，還沒有供地的面積約為51公頃;從開發程度的角度來看，地上總面積為267萬平方米，建筑基底面積為94萬平方米;從用地效益的角度來看，產業園區累計的固定資產投資為562000萬元，工業價值1342200萬元;從品牌建設的角度來看，有2個全國馳名商標，中國名牌、省名牌共有19個;從閑置土地的角度來看，沒有按照國家規定動工并開發而造成閑置土地的企業一共有6家，面積達到21公頃。

2.2區域土地節約集約利用存在的問題

2.2.1土地開發利用程度不高

主要表現在這幾個方面：（1）用地容積率低;（2）為了吸引更多企業加盟，該地區放寬了準入門檻，勞動密集企業聚集，所能夠產生的經濟效益不高，直接導致土地集約利用率低下;（3）部分企業綠化面積超過正常范圍，土地的生產性利用效率不高;（4）部分企業改變了土地用途，原本用于建設用地開發利用的土地，被出租或者另作他用。

2.2.2土地閑置現象嚴重

該區域內少部分企業沒有按照合同約定按期建設，造成土地資源閑置和浪費。在目前我國土地資源日益緊張的背景下，閑置土地會為國家經濟發展造成較大影響，同時可能面臨土地閑置法規的處罰。

2.2.3土地利用監管機制不完善

“重審批，輕監管”的現象較為普遍，在審批后對土地用途的監管力度不足，造成審批和開發利用兩個環節脫節，產生這一問題的原因包括政府部門職能劃分不夠清晰，行政管理無法落實等等。

3、區域土地節約集約利用問題的規劃應對策略

3.1突出規劃引領機制

規劃手段作為土地利用的頂層設計，合理的規劃是保證土地資源最大化利用的必要前提，在規劃過程中需要遵循因地制宜的原則，同時要明確各部分的規劃目標，需要利用規劃指導和規劃先行，合理確定建設用地總量以及城鄉建設用地總量。對特定地區的土地規劃安排，應當提出針對性的解決策略，各地可以依照方法推廣借鑒。

在規劃過程中還需要注意這幾個方面：（1）在現有基礎上，規劃編制源頭上從嚴控制供地，明確規劃約束指標;（2）在總體規劃層面，要按照國家空間規劃管控要求，指定收回閑置土地計劃，從源頭提升節約集約用地水平;（3）在專項規劃層面，可以從土地利用規劃、控制性詳細規劃層面優化綠化用地面積、優化區域內的地塊分割、集約規劃道路路網等。

3.2發揮市場調節機制

在應對區域土地節約集約利用存在的問題中，還需要充分發揮市場的作用，可以利用基準地價工具，引導對科學合理的土地市場定價機制，實現土地資源的節約集約化利用。一方面，國家和政府要完善現有的土地有償使用體系，要嚴格按照國家制度來合理利用資源，除了法律法規規章及法定規范性文件規定的用地（如軍事、重大公共基礎設施等），均需要通過招拍掛形式有償取得和利用土地資源;另一方面，完善土地規范取得制度，完善工業項目的相關標準，合理規劃布局，提升工業用地容積率，在符合法規規范的前提下，政府應當大力支持高層建筑、廠區擴建，從而科學合理提升土地利用率。

3.3強化政府監督機制

堅決貫徹國家土地政策法規，加強監督管理。為了解決政府自然資源與規劃相關主管部門“重審批，輕監督”的問題。首先，要對土地容積率、節約集約利用水平進行全面監督，加強農用地與建設用地利用直接的矛盾調處力度，政府各關聯職能部門都需要全力配合;其次，各級負有監督管理的主管部門應當從嚴土地市場動態監測管理，重點對建設用地報批和開發利用情況實行全程監管，對土地出讓各環節、對土地管理中涉及重大公共利益、典型違法等行為進行定期公示，主動接受社會公眾的監督;最后，從考核機制的角度來看，要明確土地開發利用的獎懲措施，對政府機關和土地使用權人、利益相關人出臺相關權責對等的獎懲政策，如對違反集約節約利用規劃政策的政府機關予以懲戒，對接政府信用名單制度等。對符合高效利用土地的單位予以獎勵，如從優安排用地指標等。

結語：

總之，從規劃層面頂層設計角度規范土地節約集約利用，確保每一寸土地資源發揮效益最大化。這也是符合我國現階段建設資源節約型環境友好型社會的必由之路。在規劃管理和市場運行的過程中，政府主管部門應當在政策法規的框架內，充分發揮引導作用、獎罰分明，確保土地開發和利用率得到高質量保障，確保社會經濟可持續發展，為子孫后代造福。

參考文獻：

[1]朱昱，于敏，李偉偉.區域土地節約集約利用問題及規劃應對——以江蘇省4地為例[J].杭州師范大學學報（自然科學版），2020，19（06）：112-118.

[2]田豐.包頭市建設用地節約集約利用評價及對策研究[D].內蒙古師范大學，2019.