政策語境下的檔案治理及其推進策略—基于《“十四五”全國檔案事業發展規劃》及相關政策的分析*

常大偉

（鄭州大學信息管理學院 鄭州 450001）

1 引言

改革開放以來，我國政策議程設置經歷了從權力精英支配向互動創設的制度變遷，專家參與也從開展個別咨詢轉向支持智庫建設和政策議題建構，政策決策的科學化、民主化水平進一步提升[1]。檔案政策制定也遵循了我國政策議程設置的一般程序，能夠廣泛征求檔案學界和業界的政策建議，從而將檔案理論研究成果和檔案工作經驗轉化為檔案政策實踐，在一定程度上賦予了檔案政策的理論性和實用性色彩。與此同時，檔案政策制定過程（確立政策目標、制定政策方案、進行政策選擇、實現政策合法化等），也是國家發展意圖與檔案工作實踐相銜接、檔案行政管理需要與社會利益訴求相協調的過程，體現了某一特定時期檔案事業的內外部環境和主要發展任務。從這個意義上來說，對檔案政策內容及其表述方式的變化加以分析，有助于從政策語境的視角探究檔案事業的演進過程與發展趨向。推進檔案治理體系和治理能力現代化，是近幾年國家檔案主管部門提出的檔案事業發展的新目標和新要求，也是檔案政策需要加以規范和引導的重要內容。對《“十四五”全國檔案事業發展規劃》[2]（下文簡稱“《發展規劃》”）及相關政策中關于檔案治理的政策內容加以分析，可以看出檔案主管部門對檔案治理這一新事物的認識過程，也能夠從側面反映出新階段檔案事業發展的新方向。

2 檔案治理的提出與政策化轉型

檔案治理是在黨政機構的領導支持下，由檔案主管部門主導，各級各類檔案機構、社會組織或個人參與，通過一定的制度安排進行合作互動，共同促進檔案事業發展和提升檔案工作服務社會發展大局能力的過程[3]。2013年，中國共產黨十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”以后，國家檔案局于2014年提出了“推進檔案治理體系和治理能力現代化”的目標。放在中國政治話語中來理解兩者的關系，可以認為由于檔案事業是中國特色社會主義事業的重要組成部分，在檔案領域遵循國家大政方針、服務黨和國家工作大局，必然要求實現檔案事業管理走向檔案治理[4]。這一時期檔案治理的內涵與外延尚不明確，更多地是國家治理的政治理念在檔案領域的映射，是國家檔案主管部門積極靠攏國家發展戰略的外在表現，還未通過法定程序上升為檔案政策。

2016年，《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》[5]（下文簡稱“《規劃綱要》”）將“加快完善檔案治理體系、提升檔案治理能力”作為檔案工作的指導思想。這標志著檔案治理實現了從政治話語到公共政策的合法化轉型，正式成為檔案工作的政策依據。檔案治理的政策化轉型，是國家檔案主管部門將檔案治理理念、檔案治理機制和檔案治理手段合法地轉化為檔案治理成效的必經階段，也是促進檔案治理體系和相關制度安排定型的重要舉措。此后，全國檔案局館長會議為了貫徹落實《規劃綱要》的政策要求，從多個角度提出了檔案治理現代化的發展建議（如表1所示）。

表1 全國檔案局館長會議關于檔案治理的發展建議及認知維度

從上表可以看出，全國檔案局館長會議對檔案治理的認知維度是不斷演進和拓展的：其一，從營造外在檔案治理法治環境，向打造內在檔案安全治理空間深化；其二，從面向國家發展戰略的檔案管理與服務體系構建，向基于現代信息技術的檔案治理體系建設延伸。這說明隨著檔案治理實踐的發展以及國家檔案主管部認知的深入，檔案治理的政策方向更加清晰、政策內容更為具體、政策路徑更為科學。

3 政策語境下檔案治理的核心觀點

從學界對檔案治理核心內容的認識來看，主要集中在治理法治化和多元共治兩個方面。其中，在檔案治理法治化方面，相關學者認為“推進檔案治理體現代化需要構建新的體制機制、法律法規，使檔案管理制度更加科學和完善”[11]，“需要運用法治化思維和方式，加強檔案立法能力、依法行政能力、公正司法能力和有效監督能力建設，推進檔案治理方式的法治化轉型”[12]；在檔案治理多元共治方面，相關學者認為“多元主體參與是檔案治理的核心要義，也是檢驗檔案治理成果的重要標準”[13]，“檔案治理應秉持多元共治理念，將社會組織和公民個人視為檔案治理主體，擴展治理主體范圍，充分調動社會力量協同參與檔案事務，形成多元、多層的治理主體體系”[14]。

結合我國政策議程設置的一般程序來看，相關學術觀點已經通過專家政策咨詢的方式被吸收進《規劃綱要》和《發展規劃》，并反映在具體的政策內容之中。例如，《規劃綱要》要求“推進檔案治理法治化，基本形成較為完整的檔案法規標準、高效的檔案法治實施、嚴密的檔案法治監督、有力的檔案法治保障的檔案法治體系，檔案法治治理能力和水平顯著提升”；《發展規劃》提出“鼓勵、引導、規范社會力量參與檔案事務，激發全社會支持參與檔案事業發展的積極性、主動性”。

但從檔案政策的具體內容來看，檔案治理的核心觀點又根據我國的政治體制、社會力量發育狀況以及檔案工作實際作了相應調整，即在吸納檔案治理法治化觀點的基礎上，從政治上堅定了中國共產黨在檔案治理中的領導地位，同時將社會力量在檔案治理中的“共治地位”調整為“參與地位”。這就形成了政策語境下檔案治理的三個核心觀點：堅持黨的領導、堅持人民立場、堅持依法治檔。

其中，《發展規劃》將檔案治理堅持黨的領導表述為“牢記檔案工作的政治屬性，提高政治站位，增強政治自覺，把黨的領導貫穿檔案工作全過程、各方面，確保檔案工作正確方向”；將檔案治理堅持人民立場表述為“貫徹以人民為中心的發展思想，堅持檔案工作為了人民、依靠人民，建設好覆蓋人民群眾的檔案資源體系和方便人民群眾的檔案利用體系，提高人民群眾滿意度”；將檔案治理堅持依法治檔表述為“堅持在法治軌道上推進檔案治理，不斷提高檔案工作法治化、規范化、科學化水平”。

政策語境下檔案治理“堅持黨的領導、堅持人民立場、堅持依法治檔”核心觀點的形成，有其特定的邏輯和背景。從我國檔案事業管理體制的角度來看，“隨著檔案機構改革的完成及其與黨的機構的深度融合，需要從政黨治理的維度重新審視我國檔案工作的運行機制和檔案事務管理的可能方式”[15]，這使得堅持黨的領導成為檔案治理有效開展的基本保證；從中國特色社會治理共同體的角度來看，“中國共產黨領導決定了國家利益至上的政治共同體的穩定性，以人民為中心的價值導向保證了社會的公正公平和多元主體協同參與治理的積極性，同時也保證了社會治理目標的實現”[16]，這使得堅持黨的領導和堅持人民立場成為檔案治理突破西方治理社會中心論的理論窠臼，擴大社會參與并維護檔案公共利益的可行之路；從治理理論中國化的角度來看，“盡管在今天國家治理的主體已經趨于多元化，但最主要的主體依然是政府，檔案治理不應簡單地落在主體參與多元化、治理方式協同化等西方治理框架內，而應將重點放在檔案事務管理的制度化、規范化與科學化轉型上”[17]，這使得恰當定位社會力量在檔案事務中的作用以及推進檔案治理法治化，成為檔案治理適應中國國情和法治中國建設的必然要求。

4 《發展規劃》對檔案治理的政策要求

在《發展規劃》中“治理”作為高頻詞之一共出現24次，其中檔案治理、檔案數據治理等出現15次，這說明推進檔案治理現代化是“十四五”期間檔案事業發展的重要任務。從政策內容來看，《發展規劃》從健全檔案治理體系、強化檔案治理能力、提升檔案治理效能、創新檔案治理模式、深化檔案治理領域等5個方面提出了檔案治理現代化的政策要求。

（1）檔案治理體系作為各種正式或非正式的制度關系的集合，是檔案治理權威、治理規則、治理形式和治理機制等有效實現和運行的制度框架[18]，是檔案治理現代化的重要支撐。在“四個體系”建設中，檔案治理體系屬于上層建筑，居于統領地位，是保障其余三個體系建設正常運轉的根本[19]。在健全檔案治理體系方面，《發展規劃》要求“健全檔案管理體制機制，完善檔案法規制度和標準規范，完善與新修訂檔案法實施相適應的管理體制和工作機制，加強部門協同、區域協同、行業協同，鼓勵、引導、規范社會力量參與檔案事務，全面建立和落實檔案工作責任制，優化檔案工作檢查考核機制”。

（2）檔案治理能力是檔案治理主體在治理的制度框架內通過治理實踐表現出的綜合素質, 是運用治理工具達成治理目標的執行力、發展力和創造力[20]。檔案治理能力是衡量檔案治理水平的直觀因素，也是檔案治理融入國家治理體系的必然要求[21]。在強化檔案治理能力方面，《發展規劃》要求提高檔案執法、普法能力，提升檔案政務服務便利化、檔案行政職權運行規范化以及檔案決策和檔案政策執行水平，加強重點領域檔案工作監管，依法嚴肅查處違法違規行為。

（3）檔案治理效能是檔案治理體系運行和檔案治理能力轉化所表現出的作用與效果，是檔案治理的制度理念、工具價值等外化為檔案治理實踐的具體成效。提升檔案治理效能，有助于更好地發揮黨管檔案工作的制度優勢，呈現檔案法規制度的規范價值。在提升檔案治理效能方面，《發展規劃》提出“十四五”時期“黨管檔案工作體制機制更加完善，檔案法律制度更加健全，依法治檔能力進一步增強，檔案工作在推進國家治理體系和治理能力現代化中的基礎性、支撐性作用更加明顯”。

（4）檔案治理模式是檔案治理構成要素及其相互關系的總和。創新檔案治理模式有助于理順檔案治理要素的相互關系，降低檔案治理的運行成本，促進檔案治理現代化的實現。在創新檔案治理模式方面，《發展規劃》要求健全“互聯網+監管”手段，建立檔案數字治理新模式；推動建立縣、鄉（鎮）、村三級密切配合長效工作機制，鼓勵有條件地區建立鄉（鎮）檔案館，有需要的地方實行“村檔鄉（鎮）代管”模式。

（5）檔案治理是一項復雜的系統性工程。從治理對象和治理內容的角度來看，檔案治理還包括檔案館治理、檔案數據治理、檔案安全風險治理等。深化檔案治理領域是檔案治理走向全面、走向深入、走向細致的必然要求，也是檔案治理走向現代化的必由之路。在深化檔案治理領域方面，《發展規劃》要求強化檔案安全風險治理，推進檔案安全風險評估、隱患排查治理和應急處置演練常態化；加強檔案資源質量管控，提升檔案數據治理能力；著力開展新時代檔案治理相關理論及政策研究。

5 “十四五”時期檔案治理現代化的推進策略

為了實現“到2035年，檔案資源建設質量、檔案利用服務水平、檔案治理效能和管理現代化程度進入世界前列”的戰略目標，需要結合《發展規劃》關于檔案治理的政策要求，從發揮黨管檔案工作體制優勢、強化以檔案法為核心的檔案法規制度落實、構建檔案工作責任制運行長效機制、創新檔案數字監管模式、提升檔案機構及其工作人員履職能力、促進檔案治理成果價值共享等方面推進“十四五”時期檔案治理現代化，為2035遠景規劃的實現提供基礎。

5.1 發揮黨管檔案工作體制優勢

“新檔案工作管理體制將檔案工作置于黨委直接領導下，體現了我國檔案治理體制建設的國情規定性以及檔案治理體制建設必須堅持中國制度優勢的根本方針，是強化檔案工作政治領導與政治管理在管理體制上的具體體現”[22]。相較于機構改革前檔案行政管理部門相對弱勢的地位，將履行檔案行政管理職責的檔案主管部門置于黨委直接領導下，一方面有助于從政治中樞的角度提升檔案事業管理的全局掌控能力和全盤統籌能力，更有利于促進檔案行政管理決策的貫徹執行；另一方面，有助于從資源整合的角度擴展檔案事業管理的治理資源，強化黨委、政府以及相關職能部門在檔案事業發展中協作關系和合作水平。因此，發揮黨管檔案工作體制優化，是提升檔案治理效能重要的政治保證和體制基礎。

5.2 強化以檔案法為核心的檔案法規制度落實

隨著新修訂《中華人民共和國檔案法》的發布實施，檔案法配套制度以及檔案法律法規實施機制的建設也開始提上日程，這為推進檔案治理現代化提供了強有力的制度保障。制度的生命力在于執行。在以檔案法為核心的檔案法規制度和實施機制不斷完善的基礎上，健全檔案法規制度執行機制，強化檔案法規制度執行，是推進檔案治理法治化的關鍵所在。為此，一方面需要明確檔案管理相關責任主體在檔案法規制度實施中的責任范圍和責任方式，強化責任主體的責任擔當和責任意識，促進檔案法規制度的有效落實；另一方面，需要完善檔案管理責任規劃方式和責任審計機制，規范檔案法規制度實施的方法、程序、內容和范圍，暢通檔案法規制度執行的“最后一公里”[23]。

5.3 構建檔案工作責任制運行長效機制

構建檔案工作責任制運行的長效機制，能夠為我國檔案工作的開展和檔案治理法治化的實現營造良好的制度環境，進而促進檔案事業的規范化和科學化發展。從當前檔案工作責任制運行的實踐情況來看，還面臨著檔案工作責任制度不完善、檔案工作責任劃分模糊、檔案工作責任落實不到位、檔案工作責任監管機制不完善等挑戰，制約了檔案工作責任制的有效運行與功能發揮。為此，還需要從“明責、知責、擔責”三個維度構建檔案工作責任制運行的長效機制，即在明責方面，應從政治站位和依法履職上規納梳理檔案管理責任主體在檔案工作中所承擔的任務；在知責方面，通過檔案法規制度學習和檔案政策宣傳明確各單位各部門檔案主體的責任內容；在擔責方面，以高度的政治責任感和規范的檔案工作責任體系考核倒逼各級涉檔人員勇擔責、敢擔責、盡守責[24]。

5.4 創新檔案數字監管模式

隨著檔案信息化戰略轉型的不斷推進，檔案資源數字化、檔案管理智能化、檔案服務網絡化的趨勢愈發明顯。正如《發展規劃》所指出的，“新一代信息技術廣泛應用，檔案工作環境、對象、內容發生巨大變化，迫切要求創新檔案工作理念、方法、模式，加快全面數字轉型和智能升級”。這就需要應用新的技術手段和數據治理工具，對線上檔案管理業務、檔案服務內容等進行監控巡查和風險分析，以便適應新技術環境下檔案監管工作的新要求。為此，創新檔案數字監管模式，探索“互聯網+檔案監管”和檔案業務在線監督指導的新機制和新舉措，是檔案監督檢查順應檔案工作信息化和數字化轉型升級的內在要求。

5.5 提升檔案機構及其工作人員履職能力

檔案事業發展規劃的執行和檔案治理理念的落地，歸根到底還是要由檔案機構及其工作人員加以實踐和推進。為此，在明確不同機構及其工作人員職責履行能力和履職要求的基礎上，提升檔案機構及其工作人員的綜合能力，是推進檔案治理現代化不可或缺的環節。具體來講，一方面需要根據檔案法和相關部門規章對檔案主管部門及其工作人員的職責要求，提升檔案主管部門及其工作人員的統籌謀劃、指導協調、制度建構、依法管理和依法監督能力，以便從宏觀規劃和行政管理的角度推進檔案治理體系和治理能力建設；另一方面，需要根據不同檔案業務部門的功能定位和工作事項，從檔案利用服務能力、電子檔案接收能力、檔案實體資源與數字資源安全管理能力、檔案安全風險應急處置能力等方面，提升檔案業務部門及其工作人員的履職能力，以便從業務管理和事務處置的角度提升檔案治理成效。

5.6 促進檔案治理成果的價值共享

從價值實現的維度來看，“檔案治理是在黨政機構領導支持下實現檔案善治，并在追求政治效益、經濟效益和社會效益的同時，充分尊重各主體的檔案權利，服務和促進國家治理體系和治理能力現代化建設，實現社會發展高遠目標的過程”[25]。這使得檔案治理成果價值共享的程度，就成為衡量檔案治理現代化的重要因素。因此，在推進檔案治理現代化的過程中，為了更好地實現檔案治理成果的價值共享，既需要注重檔案治理的公共服務導向，也需要在合理定位社會力量地位的前提下鼓勵社會參與檔案事務。這就要求通過加強面向公共服務的檔案資源體系和檔案利用服務體系建設，夯實為黨政機構和社會組織、個人服務的資源基礎和服務保障；通過構建檔案主管部門主導下的社會力量參與檔案事務的機制和渠道，提升社會力量在檔案事務中的參與性、融入度和獲得感。

6 結語

經過70多年發展，我國檔案事業的規模不斷壯大,檔案人員隊伍、檔案資源數量、檔案服務能力、檔案信息化水平、檔案法治化程度等得到進一步強化和提升[26]。促進檔案治理現代化和檔案事業高質量發展，就成為國家社會經濟發展、政治體制改革、社會治理格局演化和檔案事業發展等內外因素綜合作用的必然結果。檔案治理現代化作為“十四五”時期檔案事業發展的重要政策目標, 在推進的過程中還面臨著體制機制、法規政策、監督管理、技術應用等多方面的挑戰。這就需要在有效分析檔案治理現代化主體因素、過程因素、環境因素等的基礎上，準確識別檔案治理能力現代化的支撐要素、制約環節和風險挑戰，科學規劃檔案治理現代化的發展路徑。