就建筑施工噪聲及社會生活噪聲淺談幾點關于《中國環境噪聲污染防治法》修訂的問題及建議

楊 妮

(云南省生態環境廳駐大理州生態環境監測站，云南 大理 671000)

1 背景及現狀

2019年4月1日，受全國人大環資委委托，生態環境部召開了《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》(以下簡稱《噪聲法》)修改啟動會[1]?，F行《噪聲法》自1996年實施以來，在完善環境噪聲標準體系和規章，提高環境噪聲污染防治工作效率方面發揮了巨大的作用，由此積極保障了居民身體健康，對生活生產的有序發展也起到了一定的促進作用。但《噪聲法》實施已二十多年，為適應環境噪聲監督管理的新形勢、新要求，滿足人民群眾追求更高品質生活的需要，積極推進環境噪聲污染防治體系, 有效提高治理能力，修改《噪聲法》勢在必行。

根據2016—2020年國家生態環境部公布的《中國環境噪聲污染防治報告》，2015—2019年全國環保舉報聯網管理平臺收到的全國噪聲擾民問題舉報中[2]，建筑施工噪聲投訴均居第一位；2015—2017年社會生活噪聲投訴案件數量僅次于建筑施工噪聲投訴案件數量，2018—2019年，社會生活噪聲投訴雖居第三位，但比例不低。由此可見，建筑施工噪聲擾民、以及社會生活噪聲擾民已成為影響人民群眾生產生活的重要問題。下面筆者就《噪聲法》中的建筑施工噪聲和社會生活噪聲污染防治淺談幾點看法與建議。

2 現行《噪聲法》中關于建筑施工噪聲污染防治的問題

2.1 夜間施工取得許可證但擾民

隨著城市化建設的高速發展，新建改建項目越來越多，夜間施工不可避免，甚至越來越頻繁。為了規范和加強對建設項目夜間施工許可的監督管理，維護建筑施工的正常進行，減少施工噪聲對居民的煩擾，《噪聲法》第三十條規定“在城市市區噪聲敏感建筑物集中區域內，禁止夜間進行產生環境噪聲污染的建筑施工作業，但搶修、搶險作業和因生產工藝上要求或者特殊需要必須連續作業的除外。因特殊需要必須連續作業的，必須有縣級以上人民政府或者其有關主管部門的證明。前款規定的夜間作業，必須公告附近居民”[3]。這里所說的“特殊作業”是指施工單位對于重點工程、搶險救災工程以及不能中斷作業的工程，需要在施工前提出申請，經過主管部門批準后可以在許可證規定的時間期限和施工范圍內進行施工工作。

在實際操作過程中，一些施工單位雖然辦理了夜間施工許可證，但是不注意科學施工或想盡辦法降低噪聲對周圍環境的污染，一旦遇到市民投訴或檢查，就將“夜間施工許可證”拿出來作為擋箭牌。其實如果優先選用低噪聲施工技術和機械設備，裝上消音設備等來降低噪聲，是可以不超標的；有的“連續性”生產工藝也是可以通過施工工序調整、設備更新更換來避免的。但是施工單位既想節約成本，又追求工程進度，故沒有采取相應的措施，最后造成擾民。城管執法機關可以依法對未經批準進行夜間施工或超過批準期限進行夜間施工的施工單位予以查處；對于已經取得夜間施工許可證的，產生的噪聲超過限制標準的，現有標準及相關法規并沒有明確的監督管理歸屬。一般來說，如果持有夜間施工許可證的工地產生的噪聲已經嚴重影響到居民的正常生活，也可以以“擾民”為由向所在地的建設主管部門提出投訴。若情況屬實，建設主管部門有權收回已發放的夜間施工許可證。但是實際上這項權利對于居民來講是比較難實現的。

表1 2015—2019年環境噪聲投訴案件比例一覽表 (%)

圖1 2015—2019年各類環境噪聲投訴案例比例圖

2.2 夜間施工時間范圍的局限性

在現行《噪聲法》的法律基礎上，《建筑施工場界環境噪聲排放標準》有以下的相關規定：“縣級以上人民政府”為環境噪聲污染防治的需要，可以“考慮時差和作息習慣對晝間、夜間的劃分作出變通性的規定”[4]。全國各地各城市根據當地居民生活習性的差異，對夜間施工的禁止時間會有不一樣的規定。例如，上海將夜間的禁止施工時間規定為19∶00至次日6∶00，并規定每日18∶00至次日08∶00以及法定節假日(不含雙休日)全天，不得進行產生噪聲的裝修作業[5]；還有一些地方開展“綠色護考”活動，在中考和高考期間，為了廣大考生有一個安靜、安心的考試和休息環境，嚴格規定在“20∶00至次日6∶00”不能進行夜間施工工作；甚至有些省市例如廣東、貴州等省為中、高考而規定午間也不能進行施工，積極開展“禁噪”活動，大力監管各種環境噪聲污染問題，一旦發現午間12∶00至14∶30有擾民活動，就加大懲罰力度。

3 現行《噪聲法》中關于社會生活噪聲污染防治的問題

3.1 社會生活噪聲涉及的管理范圍不全面

占社會生活噪聲類投訴案件比例較高的還有一類噪聲，即居民樓內的設備如換熱站、電梯、變壓器等生活服務設備產生的噪聲。根據2011年4月國家環境保護部發布的《關于居民樓內生活服務設備產生噪聲適用環境保護標準問題的復函》[6]可知，我國關于噪聲的相關法律法規包括《噪聲法》《社會生活環境噪聲排放標準》《工業企業廠界環境噪聲排放標準》等均未對居民樓內的生活服務設備產生的噪聲問題進行相關內容的闡述，事關這類噪聲產生的投訴問題，可以依據適用的地方性規章制度、法規等來進行解決[6]；若地方法律法規也沒有對此類問題有明確規定的，可以通過當地環境保護行政主管部門進行調解[6]。這也正說明現行 《噪聲法》中監管的噪聲類型不全面，需要擴大覆蓋范圍。

3.2 管理部門繁多、監管效率低下

環境噪聲產生的途徑及范圍多而且廣，涉及到居民生活的各個方面，影響人們的正常生產和生活。依據《噪聲法》相關內容的描述，由于商業經營活動使用固定設備造成社會生活噪聲污染的商業企業，需要報所在地縣級以上地方人民政府生態環境主管部門進行申報登記[3]；新建營業性文化娛樂場所邊界噪聲不符合國家規定的環境噪聲排放標準的，文化行政主管部門不得核發經營許可證，市場監督管理部門不得核發營業執照[3]；而依據《治安管理處罰法》的規定，在公共場合舉辦娛樂活動的，應遵守當地公安機關的相關規定，違反關于社會生活噪聲污染防治的法律規定的，由公安機關對其給予警告或(并)處以罰款。這就造成了有權監測的卻無權管理，有權管理的卻無權評估的局面。

《噪聲法》只逐條闡述并要求相關部門盡職盡責，協助其他部門對產生的噪聲問題進行監管處置，但正是這樣的做法，反而會造成由于管理部門過多而相互推脫、效率低下的問題。一旦出現投訴問題，管理部門之間相互推諉，一句“這不歸我們管”可能就會讓人民群眾不知如何投訴，如何維權；也會出現各個管理部門之間你積極受理，我消極協助引起的配合脫節的局面，這樣就不能在第一時間保護人民群眾的合法權益，產生的各種環境噪聲問題及影響就不能得到妥善解決。

4 現行《噪聲法》修改關于建筑施工噪聲污染防治的建議

4.1 嚴格限制“持證”擾民情況

有了夜間施工許可證并不意味著施工單位就可隨意制造噪聲，建設單位應當會同施工單位采取有效的噪聲污染防治措施，妥善做好周邊居民工作，盡量減少對周邊居民生活的不利影響。針對“持證”擾民的情況，嚴格限制很有必要。各相關部門應對夜間“持證”工地的施工時間、施工工藝、施工時長、噪聲強度、波及范圍等進行技術性約束，將施工過程中施工噪聲帶來的影響降至最低，并合理明確各部門的管理職責，填補監督管理方面的空白。建議可以建立夜間施工許可總量控制制度，對夜間施工時長以及天數進行總量控制，如果只管審批而不進行約束，無異于讓“持證”擾民“合法化”。

不論是法律要求的禁止施工時間，還是施工單位持有的“夜間施工許可證”，如果各部門沒有對接好監管職責與內容，那么對于噪聲污染防治工作來說，規定還有證照都是泛泛之談，約束力明顯不夠。故建議各部門及時溝通，及時聯動。比如：住建部門可以對施工單位夜間施工的必要性進行確認，而且是比較全面的確認，及時完善與細化；一旦確認完畢，要和監管部門及時溝通。在此基礎上，還要嚴格要求在施工場界處安裝現場監測設備，目前全國各省市已在陸續執行此項工作。據了解，上海市截止2019年底對在建工地安裝了2044套噪聲在線監測系統，通過聯合執法，嚴厲打擊施工噪聲擾民違法行為。

4.2 擾民費補償機制

現在國家一些省市針對已經取得夜間施工許可證，但沒有辦法避免的施工噪聲，發布了相應的補償條款。建議建設單位可以委托具有資質的檢驗檢測機構，測定并出具夜間施工噪聲可能影響范圍的檢測報告，并根據現場調查來核實情況是否屬實，再結合檢測報告的測定結果，確認夜間施工噪聲影響范圍須作出補償的居民范圍。這樣一旦夜間施工產生的噪聲超過了國家規定的標準，就可以按照“誰受益誰出資補償，公益項目適當補償”的原則，由建設單位對影響范圍內的居民給予適當的經濟補償。至于具體補償費用為多少，可以由建設單位與受影響的居民進行協議商定。

4.3 根據生活作息習慣和季節變化及時調整禁止施工時間

雖然《噪聲法》有關于“夜間”時間確定的靈活性規定：“縣級以上人民政府”為環境噪聲污染防治的需要，可以“考慮時差和作息習慣對晝間、夜間的劃分作出變通性的規定”[3]，但就全國各省市調整情況來看，其僅僅表現為對禁止作業時間的延長或縮短，或往前或往后調整禁止時間，即橫向調整，而缺乏縱向調整，即對整個夜間時間段的調整性規定。比如，在夏季晝長夜短的情況下，午間的溫度一般比較高。為了施工人員的健康及安全，施工方錯時作業避開高溫酷暑，及時調整施工時間。而根據《噪聲法》的規定，這樣一來就必然與“夜間禁止施工時間”相悖，嚴重影響到居民的正常生活，施工單位也將會因此而遭受到相應的處罰[7]。雖然夜間的時間范圍有明文規定，但是如果內容與居民的生活習慣難以相符，那么會給人民群眾的正常生活帶來不小的影響。所以，建議在《噪聲法》中增加變通性的條款，使施工單位可根據當地生活習慣和地方性規章，在不違反法律規定的情況下，酌情考慮施工時間。

5 現行《噪聲法》修改關于社會生活噪聲污染防治的建議

5.1 全面覆蓋各類環境噪聲污染

環境噪聲污染與居民生活息息相關，《噪聲法》作為一部關于環境噪聲污染防治最基本的法律，它設立的初衷，很大程度上源于保護人民群眾的合法權益，那么環境噪聲的管理范圍就應該覆蓋所有的噪聲問題，不論是普及文化知識，還是解決各類問題，都應該有法可依，有法可循。故現行《噪聲法》的修訂完善很有必要。

5.2 建立多部門聯動機制

為了噪聲污染防治工作的順利進行，可以建立多部門聯動機制。首先，各部門之間共享環境噪聲相關信息，這對于各監管部門聯合進行噪聲污染防治工作是很有利的。網絡數據互通有無，使相關部門信息溝通順暢，誰主導，誰配合，誰協助，上下相輔，一目了然。各部門在第一時間內就可以根據職責要求，快速作出工作安排，及時避免社會生活噪聲污染對居民生產生活帶來的不同程度的損害[8]。與此同時，由于信息的共享及保留存檔，舉報事實以及投訴案件的相關舉證難以收集的問題也得到了順利地解決，這樣對于社會生活噪聲的監管工作也會暢通很多。 其次，各部門進行聯合行動監管執法。在非城市管理行政執法部門監管的區域，各地生態環境主管部門要加強與城市管理行政執法部門、市場監管部門、公安執法部門、住建部門以及文化部門等其他相關部門的配合協調工作，共同改善聲環境質量，防止行政管理斷鏈現象的發生[9]。

5.3 設立社會生活噪聲專門監管機關

為了保證社會生活噪聲污染防治工作的順利進行，設立一個專門負責社會生活噪聲監督管理工作的機關單位還是可以考慮的。這個監督機關可以單獨作為政府的一個工作部門，專門監管社會生活噪聲污染防治工作。并設立一系列投訴途徑，以保證廣大人民群眾在生活中遭受社會生活噪聲侵害時可以在第一時間進行投訴，維護自身的合法權益。

6 結語

總之，1996年《噪聲法》實施以來，對我國環境噪聲污染防治工作起到巨大的指導和規范作用，環境噪聲污染防治工作在方方面面都取得了不俗的成果，人民群眾賴以生存的環境，尤其是聲環境，也普遍得到了很大的改善。但本文單從建筑施工噪聲和社會生活噪聲污染防治工作入手，就已發現現行《噪聲法》存在不少與居民和監管部門需求不相適應的問題。而且此法頒布時間較早，后續人們生活中產生的環境問題類型日益增多，這些都已顯示現行《噪聲法》不能完全適應環境噪聲污染防治工作的需求，希望本文所提的粗淺建議對現行《噪聲法》的修改完善能提供些許啟發。