老年教育立法工作研究
——以《山東省老年教育條例》立法前期準備工作為例

□呂德義 王海勇 王太進

1983年，伴隨改革開放和干部退休制度的建立，山東在全國率先成立了第一所老年大學——山東老年大學，開創了我國老年教育的先河。經過30多年的發展，在各級黨委、政府的高度重視和大力支持下，我國老年教育事業取得了巨大成就，基本形成了以國家部委和省、市、縣公辦老年大學為主體，社會力量廣泛參與，企業、鎮（街）、村（居）老年學?？焖侔l展的老年教育格局，在構建服務全民終身學習的教育體系和服務積極老齡化等方面發揮了重要作用。盡管如此，各地依然普遍存在老年教育政策支持不明確、機構編制不順暢、地區發展不平衡、教育供給不充足、經費保障不得力等突出問題，主要原因在于制度建設缺失，國家層面尚未建立和形成老年教育法律法規，缺少保障老年教育健康發展的連續性、法治化保障?！傲挤ㄊ巧浦蔚那疤?。”隨著我國進入老齡化社會，面對老年人不斷增長的受教育需求，加強老年教育立法工作十分必要。這是堅持和完善中國特色社會主義法治體系，推進國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。

2019年，山東省啟動老年教育立法工作，省人大責成省教育廳牽頭制定《山東省老年教育條例》，根據省有關部門意見，山東老年大學和山東省老年大學協會負責《山東省老年教育條例》立法前期準備工作。截至2020年9月，《山東省老年教育條例》立法前期準備工作基本完成，形成《山東省老年教育條例（草案）》討論稿，為山東老年教育立法工作打下了堅實基礎。

一、老年教育立法的可行性

從立法依據、國家頒布的有關文件和各?。▍^、市）立法工作情況等角度看，老年教育立法有其現實可行性。

（一）老年教育立法有法律依據。《憲法》第四十六條規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務?！薄吨腥A人民共和國教育法》第九條也做出同樣規定。同時，第十一條規定：“國家適應社會主義市場經濟發展和社會進步的需要，推進教育改革，推動各級各類教育協調發展、銜接融通，完善現代國民教育體系，健全終身教育體系，提高教育現代化水平?！钡诙畻l規定：“國家鼓勵發展多種形式的繼續教育，使公民接受適當形式的政治、經濟、文化、科學、技術、業務等方面的教育，促進不同類型學習成果的互認和銜接，推動全民終身學習?！边@是老年教育立法重要的法律依據?！吨腥A人民共和國老年人權益保障法》第七十一條規定：“老年人有繼續受教育的權利。”“國家發展老年教育，把老年教育納入終身教育體系，鼓勵社會辦好各類老年學校?！薄案骷壢嗣裾畬夏杲逃龖敿訌婎I導，統一規劃，加大投入?！边@對老年教育法制化提出了明確要求。

（二）老年教育立法有政策依據?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確指出：“重視老年教育”，并將老年教育納入了國家繼續教育體系?！独夏杲逃l展規劃（2016-2020年）》提出：“發展老年教育，是積極應對人口老齡化、實現教育現代化、建設學習型社會的重要舉措，是滿足老年人多樣化學習需求、提升老年人生活品質、促進社會和諧的必然要求。”“支持鼓勵有條件的地區通過制定相關地方法規促進老年教育事業規范健康發展?！薄渡綎|省“十三五”教育事業發展規劃》提出：“大力發展面向全體社會成員的繼續教育，構建惠及全民的終身教育培訓體系，加快山東學習型社會建設。”“重視發展老年教育，探索符合老年人特點的課程開發與教學模式?！薄丁笆濉鄙綎|省人民政府辦公廳老齡事業發展和養老體系建設規劃》提出：“將老年教育納入終身教育體系，落實老年教育發展規劃，逐步建立覆蓋廣泛、規范有序的城鄉老年教育網絡體系?！薄渡綎|省人民政府辦公廳關于加快發展老年教育的實施意見》提出：“創新全省老年教育事業發展體制機制，強化老年教育基礎設施建設，加強老年教育管理和師資隊伍建設，努力提高老年教育服務能力和質量，滿足老年人終身學習需求，提高老年人生活質量，形成具有山東特色的老年教育體系?！边@些都是制定老年教育地方性法規的重要政策依據。

（三）老年教育立法有實踐依據。從各?。▍^、市）老年教育立法情況看，天津市已于2002年率先制定實施《天津市老年人教育條例》，江蘇省徐州市也于2007年頒布實施《徐州市老年教育條例》，這為制定老年教育地方性法規提供了參考依據。此外，山東、上海、河北、安徽、湖北等?。ㄊ校┮舱诜e極推進老年教育地方立法工作，處在這樣一個競相重視老年教育、不斷加強老年教育的大形勢下，加快推進老年教育立法工作顯得十分緊迫。此外，經過30多年的老年教育實踐，老年教育事業既取得了長足發展，積累了豐富的辦學治學經驗，也凸顯了諸多制約發展的深層次問題，這都為起草老年教育法律法規具備了實踐基礎。

二、老年教育立法應確立的主要制度

老年教育立法應重點結合當前老年教育存在的突出問題，立足確保老年教育事業健康發展的角度，確立一系列關鍵制度。以《山東省老年教育條例》立法前期準備工作為例，老年教育立法應主要確立以下幾項制度：

（一）明確老年教育的內涵、目的及發展原則。明確內涵，才能厘清責任。老年教育立法，首先要解決的也是老年教育內涵問題。在立法前期準備工作中，各方面專家對老年教育內涵界定十分關注，一致認可內涵應涉及老年教育實施主體、實施形式、對象及老年教育內容，但對內涵表述上提出了很多不同意見，最終確立了老年教育實施主體和實施形式應覆蓋全面、對象不明確年齡和老年教育內容應寬泛的界定方向。老年教育是指國家機構、企事業單位、社區（村居）、社會組織、公民個人以學校教育及其他形式實施的滿足老年人學習需求的教育活動。發展老年教育必須堅持以提高老年人思想道德素質、科學文化素質、職業技能素質和身心健康素質，使受教育者增長知識、豐富生活、陶冶情操、促進健康、服務社會為目的，推動實現老有所教、老有所學、老有所樂、老有所為。在老年教育目的中，有必要專門提出“職業技能素質”，旨在進一步拓展老年教育功能、豐富老年教育形式和內容。發展老年教育應當堅持多元化發展路子，實行政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦學體制，大力發展公辦老年教育機構，扶持普惠性民辦老年教育機構，鼓勵社會力量以多種形式舉辦民辦老年教育機構。

（二）明確老年教育的組織領導體制。體制機制問題一直是制約老年教育發展的重要問題，明確老年教育領導體制也是老年教育立法需解決的問題。老年教育是一項德育工程、民生工作，需要各個部門的深度參與和密切配合。省、市、縣（市、區）應當建立健全黨委領導、政府統籌，教育、組織、編辦、老干部、發展改革、財政、人力資源社會保障、民政、文化旅游、衛生健康、市場監督管理、自然資源等部門密切配合，其他相關部門共同參與的老年教育管理體制。各相關部門按照職責分工，做好本行政區域的老年教育工作?？h級以上人民政府教育行政部門主管本行政區域的老年教育工作，具體負責老年教育機構的規范、監督和指導。部分地方的實踐證明，在領導體制方面明確教育行政部門的主管責任，有利于老年教育事業規范發展。公辦老年教育機構應當遵循“誰舉辦誰管理”的原則，實行歸口管理和教育行政部門業務指導相結合的工作機制。該工作機制區分了管理責任和指導責任，使老干部工作部門管理老年大學的現有機制得以延續。

（三）明確老年教育的機構審批制度。依托老年教育機構開展的老年教育活動是老年教育的主體。長期以來，老年教育機構特別是民辦老年教育機構審批無門，限制了社會力量參與老年教育，因此，建立老年教育機構審批制度勢在必行。設立公辦老年教育機構，應當經縣級以上人民政府教育行政部門批準。公辦老年教育機構應辦理法人登記手續。設立民辦老年教育機構，應當向所在地縣（市、區）人民政府審批機關提出申請。審批機關應當及時作出是否批準的決定。符合條件的，發給辦學許可證，并向社會公告；不符合條件的，書面說明理由。民辦老年教育機構取得辦學許可證后，應當進行法人登記。登記機關應當依法予以辦理，并向當地教育行政部門報備。

（四）明確老年教育的教師管理制度。建立高素質師資隊伍是老年教育事業健康發展的關鍵。在我國老年教育近40年的發展過程中，師資問題始終是各老年大學提升的痛點、堵點和難點?？h級以上人民政府人力資源社會保障部門、教育行政部門應當根據本行政區公辦老年教育機構編制和人員控制總量招聘、配備管理人員和專職教師。應當明確提出公辦老年教育機構可以招聘專職教師，并給予相應的經費、編制支持，這對老年教育事業發展將產生重大推動作用。縣級以上人民政府教育行政部門應當建立老年教育師資庫，搭建老年教育機構兼職教師信息共享平臺。同時，應當建立老年教育機構教師和管理人員培養培訓體系，激勵有條件的高等學校設置老年教育相關專業，支持老年教育機構教師和管理人員的專業發展。專職人員職務（職稱）評聘享有同類學校工作人員的同等權利和待遇。鼓勵各級各類學校教師到老年教育機構兼職任教，兼職任教情況納入學校對教師的工作考核。

（五）明確老年教育的經費保障制度。必要的經費保障是發展老年教育的基本條件?？h級以上人民政府應當制定、落實公辦老年教育機構公用經費財政撥款標準和普惠性民辦老年教育機構補助標準，并逐步提高。縣級以上人民政府應當采取多種方式拓寬老年教育經費來源渠道，形成政府、企業、社會組織和學習者等多主體分擔和籌措老年教育經費的機制。鼓勵支持企業、社會組織和公民個人設立老年教育發展基金，對老年教育的公益性捐贈支出按照稅收法律法規規定享受所得稅稅前扣除政策。對老年教育機構收取學費問題也應進行明確規定?？h級以上人民政府應當根據當地經濟發展狀況、辦學成本、老年教育機構類別和群眾承受能力等，分別制定各類老年教育機構收費標準，并實行動態調整。公辦老年教育機構收費標準實行政府定價，普惠性民辦老年教育機構收費標準實行政府指導價，其他民辦老年教育機構收費標準實行市場調節價。

（六）明確老年教育的相關獎懲制度。發展老年教育，應該發揮獎懲的指揮棒作用?？h級以上人民政府和有關部門應當按有關規定，對在老年教育事業中做出突出貢獻的單位和個人，給予表彰、獎勵。對違反老年教育相關的法律法規及規章條例，侵犯老年教育機構、老年學員、教師合法權益，阻礙老年教育健康發展的單位和個人，應當給予相應處罰和處分。

三、貫徹落實老年教育法律規章的建議

法律規章的生命力及其權威性在于實施。要使老年教育法律規章切實成為促進老年教育事業健康發展的法治化保障，必須使其具有可操作性和強制性，以確保其實效性。

（一）進一步細化工作責任。老年教育法律規章對各級政府、各部門在老年教育工作中的責任予以明確，但責任更多還是從宏觀角度著手，需要各級政府、各部門進一步制定有關實施細則，配套制定審批、支持、獎懲等方面的具體可操作辦法，提高法律規章的針對性和系統性。

（二）切實加強學習和宣傳。各有關部門應深入學習老年教育法律規章，通過舉辦培訓、講座、學習交流會等形式逐條逐款、原原本本地學習，確保準確把握老年教育法律規章有關要求。應加強普法宣傳，創新宣傳手段和形式，營造良好社會氛圍，讓社會力量更多參與到老年教育工作中來，激活老年教育事業。

（三）不斷強化日常監督。各級人民政府、各有關部門應主動落實老年教育發展責任，形成老年教育發展合力?？h級以上人民政府應定期對本級人民政府有關部門、下級人民政府及有關部門履行老年教育發展職責進行督導，教育行政部門等各有關部門要按照職責進行專項檢查，全面掌握老年教育法律規章貫徹執行情況，堅決糾正不落實、落而不實的問題，尤其對整改情況要跟蹤督辦。

（四）嚴肅開展執紀問責。執紀問責是抓好老年教育法律規章貫徹落實的必要補充手段。各級人民政府、教育行政部門和其他有關部門是問責主體，應對照老年教育法律規章要求，依法對老年教育機構違法行為、政府部門及個人違法行為進行嚴肅處理，保障法律規章的權威性和強制性。

老年教育立法工作的大幕已經拉開，老年教育事業已經逐漸走上持續健康發展的道路，期待有更多?。▍^、市）制定老年教育規章，也期待國家層面盡快出臺老年教育專項法律。