創新發展老年教育重在教育屬性回歸

□虞錦林

一、創新發展老年教育是積極應對人口老齡化的必然趨勢

自20世紀末我國進入人口老齡化社會以來，黨和政府十分重視老年教育事業，各種優化涉老工作的法規密集出臺，其中不少涉及老年教育。尤其是進入“十三五”以來，老年教育更是利好頻傳：開局之年，國務院辦公廳印發了《老年教育發展規劃（2016－2020年）》（以下簡稱《規劃》）；走進新時代，中共中央、國務院出臺了《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》（以下簡稱《中長期規劃》）；此前，國務院辦公廳還印發了《關于推進養老服務發展的意見》（以下簡稱《意見》）。筆者認為，這三個頂層設計從不同的角度設計和規劃了我國老年教育的未來。《規劃》是從“大教育”的角度制定的第一個專門針對發展老年教育的五年規劃；《意見》是從“大健康”的角度提出了今后發展老年教育的目標任務，即建立健全三級老年教育辦學網絡和全國老年教育公共服務平臺；《中長期規劃》則是從黨和國家積極應對人口老齡化的角度部署了從現在起到21世紀中葉的老年教育的戰略安排。特別需要指出的是，《中長期規劃》的出臺，標志著我國積極應對人口老齡化正式上升為新時代的國家戰略，它必將對我國的政治、經濟、社會產生重大而深遠的影響，同時，對發展老年教育也同樣具有重大的理論與實踐指導意義。

筆者認為，創新發展老年教育是新時代健全終身教育體系的一個重大命題。因此，與提高人力資源素質、積極應對人口老齡化相適應，創新發展老年教育必然呼喚其教育本質屬性的回歸。一方面，從教育定義看，教育的屬性包括本質屬性和社會屬性，無論是狹義教育還是廣義教育，其本質屬性就是有目的地培養人的社會活動。這說明老年教育邏輯上具備了教育的全部屬性。根據《規劃》的定位，老年教育是教育事業的組成部分。盡管其對象、目標、任務、評價與國民教育不盡相同，但其本質屬性一脈相承。正如老年教育專家岳瑛所說，只有將老年教育納入教育范疇，在建立和完善終身教育體系，構建和諧社會、學習型社會的目標下，老年教育才能肩負起不可或缺的重任，才能得到健康良好的發展。

二、創新發展老年教育是積極應對人口老齡化的客觀要求

人口老齡化是今后較長一段時期我國的基本國情。越來越龐大的老年人口體量對養老、醫療、社會服務等方面需求的壓力越來越大，對經濟運行全領域、社會建設各環節、文化教育多方面乃至國家綜合實力和國際競爭力的影響越來越深遠，對以老年人為本位的老年教育事業來說，客觀上必須與老齡化的國情相適應，主觀上必須與時俱進，在應對中求創新發展。

從國情態勢看，我國人口老齡化正處在“爬坡”時期，峰值還未到來，老年教育任重道遠。據統計，截至2019年年底，我國60歲及以上人口25388萬人，占總人口的比重為18.1%，比上年度增加0.2個百分點；其中65周歲及以上人口17603萬人，占總人口的12.6%，比上年度增加0.7個百分點。另有預測認為，從2022起到2035年，我國老年人口增量最大，年均增長率可達3.4%，到21世紀中葉將達到峰值4.87億，約占總人口三分之一以上。也就是說，到2050年，我國10個人中就將有3個以上是老年人。

從客觀現實看，老年教育剛性需求空間巨大，資源供給側改革亟待破題。目前，包括遠程教育在內的全國老年大學在校學員人數約1500萬左右，僅占老年總人口的6%左右，與老年教育發展五年規劃要求的“在‘十三五’末期達到20%左右”的目標相距甚遠。近年來，幾乎所有的老年大學，特別是一些熱門課程，“一座難求”的現象普遍存在，并有愈演愈烈的趨勢。究其原因，主要在于巨大的市場需求與有限的資源供給極不相適應。

從城鄉差距看，老年教育發展極不平衡，農民渴望上老年大學。縱觀老年大學30多年來的發展歷史，重心基本上落在城鎮，尤其是落在大中城市，除發達地區外，縣級以下基本上很少有老年教育布局。目前，縣-鄉-村三級老年教育體系或網絡建設滯后，尤其是中西部地區鄉鎮（街道）和村（居委會）近乎空白。可見，老年教育下沉覆蓋任務極其艱巨；近年來，通過實施精準脫貧、新農村建設、鄉村振興戰略，農村發展了，農民致富了，但部分農村的科學、文明、健康的生活方式與城鎮相比還有相當的落差，急需積極向上的思想文化占領老年人精神文化生活陣地。因此，實現老年教育全覆蓋，把城鄉老年人凝聚成一個個團結和睦、友好相處、煥發生機的新群體，有利于家庭、社會和國家。

從未來趨勢看，精神（文化）養老與物質養老同等重要，老年教育兼具養老的屬性更加顯現。老年教育的精神（文化）養老屬性也正成為越來越多老年人的共識。隨著我國小康社會的全面建成，更多的老年人從單純關注“物質養老”到日益注重“精神養老”。如果說“物質養老”是被動養老，那么“精神養老”本質上就是一種主動養老。變被動養老為主動養老已成為老年人和老年事業的新追求。老年教育是一種戰略性的主動養老方式。老年人只要多進校園，就能少進醫院，在學習上多投一毛錢，就能在看護治療上少花一塊錢。老年大學作為老年教育的主要載體，將求學、求教、求知、求康、求樂、求友、求為融為一體，為老年人提供了積極樂觀的精神生活舞臺。

三、創新發展老年教育必然呼喚教育屬性回歸

如何滿足目前接近2.5億、未來將有4.87億老年人的精神文化生活需求，這是中國老年教育進入新時代之際必須求解的重大課題之一。筆者認為，適應國家戰略，創新發展老年教育，積極應對人口老齡化，首先必須實現老年教育的本質屬性回歸。

尊老觀念回歸。轉變“重小輕老”觀念，讓老年教育資源多起來，讓老人的“教與學”回歸，重在觀念的轉變。“重小輕老”歷來是社會上的一種較普遍現象，忽視了老年人也應受到適合年齡、時代特點的教育，比如文化知識、法律法規、養老保健、藝術欣賞、“角色”轉變等，因而被動消極應對明顯。這種“主動養小、被動養老”的傳統觀念偏見有礙于老年教育的創新發展。從某種意義上講，把老年教育當作教育來辦，把“夕陽事業”當作“朝陽產業”來做是新時代的呼喚。轉變“輕老重小”觀念，規劃好、發展好老年教育，同樣是功在當代、利在千秋。

管理體制回歸。化解“以老管教”糾結，讓老年教育體制順起來。解決好“該誰管”的問題，應視為創新發展老年教育的第一目標，也是創新發展老年教育的必然趨勢。分散的非屬性的管理體制和運行機制，不利于內生性的提質增效，成了創新發展老年教育的“軟肋”。老年教育體制不順，究其原因，一是非教育體制推動。考察其歷史，老年大學是由老干部門發起、由涉老工作部門組織推動的一種退休干部學習團體，老年教育自誕生以來就游離于國家教育體制管理之外；二是老年教育與老干部管理體制結下不解之緣。從我國第一所老年大學的誕生到現今的規模化發展，應該說，都是在老干部管理部門的組織與推動下完成的，他們對老年教育情況最了解，與老年大學聯系最密切，涉老管理也最得心應手，這種優勢是任何其他部門都無法比擬的。況且老年教育雖然名義上是教育事業組成部分，但實際上并沒有納入各級教育經費預算計劃，主管教育的部門一旦接受了老年教育，既擔心涉老管理部門忍痛割愛，又怕影響普通教育發展，也是不難理解的；另外，老年教育長期存在條塊分割、多頭并舉現象，也使“轉制”難以一蹴而就。目前，無論國辦的還是民辦的，表面上看，老年大學都有舉辦單位和主管部門，但從行業屬性管理角度講，又都游離于教育管理之外，這無疑有悖于行業管理的內在規律。由于老年大學沒有統一的業務主管部門，也就不會有全國性的統一的課程教材體系和統一的教學標準及評價體系，更不會有體現行業屬性發展的計劃體系，這就無形制約了老年教育的創新發展。從行業發展規律角度看，用教育屬性來解決教育問題，教學管理機制等很多問題可能就會迎刃而解。筆者認為，作為教育事業的組成部分，老年教育的屬性回歸首先應是管理體制的回歸，即解決好“該誰管”的問題。實踐上，體制回歸擬分“兩步走”：第一步在教育行政管理部門自上而下建立業務指導體系，實現業務管理屬性回歸，人、財、物等隸屬關系暫不變，即無論條與塊，老年大學的業務指導統一歸口本地區或本級教育行政主管部門。比如，在現有的教育行政部門管轄下的離退休工作機構加設老年教育指導職能，負責指導本級或本地區老年教育業務工作；第二步實現屬性全回歸。條件成熟時，從國家到地方的各級教育行政部門應增設老年教育指導機構，如教育部設老年教育指導司、省教育廳設老年教育指導處等，如此類推。對于那些各級各類優秀的老年大學（如各級示范校），可通過資質評估，符合條件的可打破條塊界限，參照地方成人教育或職業教育管理模式，成建制統一歸口本級教育主管部門管理，以引領推進社區多層次老年教育網絡建設。另外，體制回歸也可先從建立協調機構開始。擬建立由教育部門牽頭，老齡辦、老干部局等相關單位組成的老年教育領導小組，其辦公室設在教育部門，承擔日常工作。“小組辦”按需下設若干個業務中心，對老年教育工作進行協調與業務指導。總之，體制順，機制就順，只有這樣，老年教育才能真正與教育事業接軌。

評價問責回歸。引入“老齡要素”評價問責機制，讓老年教育工作“硬”起來。在教育考核評價機制中引入“老齡要素”，有利于改善目前老年教育遲滯徘徊的局面。現行的各種評估考核機制缺失老年教育因子，對一個地方、一個企業、一所高校的工作考量主要側重于經濟（辦學）體量、質量、效益，辦不辦老年教育或者說老年教育搞得好不好，都不會影響他們的等次優劣或進位排名，對行業分管領導個人的任用考核，老齡工作業績也同樣不是剛性的。究其原因，最主要的是“老年教育也是教育”的彎子還沒有轉過來，老年教育的規模、結構、質量、（社會）效益的考量并沒有進入有關主管部門的視野。雖然舉辦老年教育具有一定的法律法規依據，但貫徹落實中還是停留在探索、鼓勵、提倡、勸說階段，對怎么支持、支持什么等相關具體的措施并沒有剛性要求，這是其一；其二，對任何一項社會事業建立考核評價問責機制的前提是有法可依、有章可循，但現階段由于老年教育（老年大學）還未正式納入教育行政管理序列，老年教育發展事業還未納入本地區經濟社會發展規劃和終身教育事業發展規劃，老年教育發展信息還未納入國家社會發展事業統計體系等，主管部門也就無法制訂義務與責任評價實施細則。簡言之，老年教育評價考核機制目前正處在無據可依的“猶豫期”。然而，筆者認為，《中華人民共和國老年人權益保障法》從法律上賦予了老年人受教育的權利，“十三五”期間又出臺了國家層面的《老年教育發展規劃（2016—2020年）》，黨的十九大后又將創新發展老年教育納入積極應對人口老齡化的軌道，那么，老年教育事業理應納入國家和地區、經濟社會發展規劃和教育事業發展規劃體系。在此前提下，政府主管部門也就會理直氣壯地在教育評價考核機制中引入“老齡要素”，包括是否開辦了老年教育，是否重視老年教育，老年教育的規模、結構、質量是否與本地區、本單位老年群體的客觀需要相適應、人民群眾滿不滿意等。總之，只有讓老年教育實實在在地在教育評價體系中占有一席之地，才能激發全社會興辦老年教育的積極性和自覺性，新時代老年教育的發展路子就會越走越寬，老年教育才會“硬”起來。

法律地位回歸。出臺《老年教育法》，讓老年教育事業強起來。縱觀我國老年教育30多年的發展史，法律法規體系建設相對滯后，尤其是還沒有一個根本大法——《老年教育法》，致使其發展中的許多棘手問題難以解決，如屬性管理難以回歸、體制機制難以理順等，都與其法律約束的缺失有關。相比之下，較早進入人口老齡化的一些發達國家的老年教育發展更早，已形成了一套較完整獨立的老年教育專門法律體系，為推動老年教育發展提供了法律支持。目前，我國老年教育辦學模式的法律保障還停留在綱要、通知、意見、規劃等探索、指導、鼓勵、號召階段，強制力和威懾力不足，缺乏對老年教育宗旨、原則、發展模式、發展步驟、職能、內容和運作等一系列落地問題的認定，忽視了老年教育的整體性。老年教育法律地位的缺失，既增加了運行中的隨意性，又致使一些管理者如履薄冰，嚴重制約了老年教育事業的創新發展。廣大辦學人對《老年教育法》及其他國家層面的《老年教育條例》等法規翹首以待。從宏觀角度講，老年教育的資源供給、發展定位、審批管理、發展路徑、內涵建設和保障措施等需要法律法規保駕護航；從微觀角度講，老年大學黨的建設、班子建設、課程建設、隊伍建設、班級建設、崗位設置、崗位職責、教師的任職資格與聘任條件、行為規范、職稱評定、課酬標準、學員的培養目標、行為規范、學費標準、學員的年齡跨度等的合法化、合理化、規范化亟待納入法制軌道，做到有法可依、有規可循，以加快新時代老年教育的創新發展步伐。