鄉村振興背景下浙江省新型林業經營主體培育問題的思考

江麗娟，馬英剛，馮博杰，肖宏亮，葉邦宣 李蘭英

（1.松陽縣生態林業發展中心，浙江 松陽 323400；2.浙江省林業產業聯合會，浙江 杭州 310020；3.浙江省林業技術推廣總站，浙江 杭州 310020；4.浙江省林業局，浙江 杭州 310020；5.浙江農林大學，浙江 杭州 311300）

產業興旺是鄉村振興的重點。新型林業經營主體是山區產業興旺從而實現鄉村振興戰略的骨干力量和重要載體，加快培育新型林業經營主體是構建現代林業產業體系、生產體系和經營體系的重點戰略任務。2013 年中央一號文件和一系列支持政策多次強調以激發農村生產要素潛能為目的，培育和壯大新型農業（林業）經營主體，共同推動了林業龍頭企業、農民專業合作社和示范性家庭林場等新型經營主體的快速發展。但新型林業經營主體總體上還比較脆弱[1]，難以支撐現代林業的高質量發展，受農村要素市場化改革滯后、內生發展扶持政策不足、政府支持效能較低等體制和機制的制約[2]。部分經營主體存在名不符實、實力不強、運行機制不健全等問題[3]，如當前中國大多數農民合作社是具有合作制屬性、產業化和制度性色彩鮮明的股份合作制的改進型中間組織[4]，“空殼社”問題成為專業合作社發展的突出現象，質量監管不完善、農戶經營規模小且異質性強、有效的外部資源支持缺失[5]。新型林業經營主體發展存在人才缺乏、品牌意識淡薄、基礎設施差、資金缺乏且融資難、經營水平低等問題[1,6]。需要采取針對性的扶持措施，如由物質支持轉向制度建構以推動新型經營主體的高質量發展[7-8]。

浙江省是“綠水青山就是金山銀山”理念的發源地，近年來，深入緊緊圍繞政府引導、政策鼓勵、典型示范、規范管理的要求，以“全國深化林業綜合改革試驗示范區”建設為契機，通過整合林業生產要素、推進林業經營體制改革和發展現代林業產業示范基地等措施，推動林業專業大戶、家庭林場、林業專業合作社、股份合作社和林業龍頭企業等新型林業經營主體發展，2020 年的林業產業總產值達6 100 億元，為全國林業踐行“兩山”理念探索新路子、提供新示范。但是，浙江省新型林業經營主體在社會化服務、融資、林業基礎設施等方面依然存在亟待解決的問題。為了更好地促進新型林業經營主體的發展，基于浙江省新型林業經營主體的發展現狀，2020 年5—11 月，本文對金華市浦江縣、臺州市黃巖區、湖州市安吉縣、麗水市龍泉市和慶元縣等地進行了關鍵信息人和新型林業經營主體典型調研，共調研關鍵信息人15 人、新型林業經營主體30 家。基于實地調研和文獻研究，采用歸納分析方法，總結新型林業經營主體發展情況，分析培育過程中存在的問題，提出相關對策與建議，旨在為相關部門決策和研究提供參考。

1 浙江省新型林業經營主體發展概況

浙江省以林業規模化經營為方向，不斷完善林業經營體制和機制，出臺政策措施，每年投入數千萬元扶持新型林業經營主體發展，逐步形成以農戶家庭承包為基礎，專業種養大戶、家庭林場和農民林業合作社、龍頭企業、林保姆式專業戶為骨干的經營體系。同時，探索實行“租金保底+利潤分紅”等多種分配方式，積極吸引工商資本投入林業，讓企業與林農形成利益共同體，實現雙贏。近年來，浙江省按市場機制引進工商資本，引導林農以林地、林木作價入股，組建林業股份合作社和公司，取得了初步成效。

1.1 新型林業經營主體的發展歷史和發展規模

浙江省新型林業經營主體萌芽于20 世紀80 年代末，為提高林業經營的規模效益和解決集體林地承包經營權糾紛而產生。農民承包集體荒山營造林而產生家庭林場的萌芽，農民聯合采伐和更新造林等形成合作社的萌芽。之后，浙江省新型林業經營主體逐步發展，尤其是2006 年新一輪林業產權制度改革相關支持政策的實施，極大地促進了新型林業經營主體的數量增長。到2019 年底，浙江省有專業種養大戶3 957 戶，經營面積7.1 萬hm2；家庭林場1 858 家，其中示范性家庭林場268 家，經營面積4.12 萬hm2；農民林業合作社5 076 家，其中國家級示范合作社36 家、地方級示范合作社482 家、股份制合作社244 家，入社農戶18.63 萬戶，經營面積19.22 萬hm2；林業龍頭企業4 210 家，經營面積10.54 萬hm2，帶動農戶數21.8 萬戶，實現產值350 億元；“林保姆”式專業戶3.6 萬戶，經營面積26.40 萬hm2。2019 年，浙江省各級政府共對新型林業經營主體培訓超過1.6 萬人次，其中對主體負責人培訓3 200 余人次；支持新型林業經營主體建設投資1.07 億元。

1.2 新型林業經營主體的分布

根據調查結果表明，新型林業經營主體主要分布在臺州、杭州、紹興、寧波和麗水市（見圖1）。專業大戶主要分布在寧波、杭州、紹興和麗水市，分別有931、808、538、423 戶。寧波市和麗水市家庭林場的數量較多，分別有490 和471 家。湖州市在龍頭企業方面一枝獨秀，有1 252 家，其次是金華，有935 家。農民林業專業合作社，以臺州市最多，達到1 574 家，其次為紹興、杭州和麗水市，分別有783、722 和684 家[11]。

圖1 2019 年浙江省新型林業經營主體數量分布圖Figure 1 Distribution of New Forestry Management Entities in Zhejiang province

2 存在的主要問題

產業興旺的關鍵在于科技進步，需要引入現代生產要素，如現代科技要素、人力資本要素、物質資本要素等[12]。浙江省新型林業經營主體雖然整體發展相對較快，但還處在改革發展與提質并重的關鍵時期，普遍存在著主體量小質弱、基礎單薄、人才缺乏、融資困難等問題，亟待進一步改革創新和完善提升。

2.1 量小質弱，示范帶動作用有待進一步強化

新型林業經營主體是實現林業現代化助力鄉村振興的重要載體，雖然浙江省新型林業經營主體的數量總體較多，經營規模有所擴大，但區域差異明顯，如浦江縣引入工商資本發展以香榧Torreya grandis‘Merrillii’、油茶Camellia oleifera等產業為主成立的股份制合作社或公司，戶均面積超過66.67 hm2；安吉縣以原先從事農林業的主體成立家庭林場或專業合作社，面積相對較小；慶元縣個別經營主體的經營面積僅3.33 hm2。總體上，浙江省新型林業經營主體仍處于量小質弱的發展階段，50%以上的新型林業經營主體的經營規模較小，處于兼業狀態。同時，產品投入產出比低、流通環節多、示范帶動能力不強，仍然是推動林業“兩山”轉化和建設高質量綠色富民產業中最薄弱的環節。

2.2 基礎單薄，生產經營水平有待進一步提高

由于新型林業經營主體經營的林地多位于偏遠的山區，交通不便，林道、廠房等基礎設施較為缺乏，再加上國家對生產設施用地的嚴格限制，影響了生產條件的改善、生產經營效率以及生活質量。同時，高質量的經營主體比例較低，空殼合作社、僵尸合作社有一定的存在，家庭林場運行機制不健全，法律意識和生產經營水平有待提升。如衢州市的林業專業合作社從2016 年的506 家下降為2019 年的263 家，降幅高達48.02%，不少合作社登記之后就沒有開展過任何業務或活動，有的在實地調查中已找不到蹤影，表明大量合作社成為僵尸合作社或空殼合作社而被清理。

2.3 人才缺乏，綜合服務能力有待進一步加強

新型林業經營主體大都存在從業人員綜合素質偏低、難以跟上市場需求創新步伐等問題。目前，浙江省林業鄉土專家只有156 名，懂技術、會管理的高素質復合型人才有待進一步挖掘。根據對30 個新型林業經營主體的典型調研，負責人平均年齡為55 歲，平均受教育程度僅為初中，大部分新型林業經營主體以生產初級產品為主，他們有心延伸產業鏈，卻缺乏高附加值產品的開發應用能力，對電商營銷平臺等數字化流通應用能力偏弱，整體服務功能有待進一步加強。不少新型林業經營主體期望能引進懂經營、善管理的人才，但大多表示由于地處偏僻，難以聘請到專業人才。

2.4 融資困難，利益聯結機制有待進一步完善

林業項目前期投資大、經營周期長，新型林業經營主體普遍存在貸款需求。盡管財政補貼與金融扶持政策雙管齊下，卻難以在政策上形成有效互動，發揮政策合力，嚴重影響了財政金融支持新型經營主體的預期效果[13]。近年來，金融機構加大了對新型林業經營主體的扶持力度，積極推進產品創新、改善服務[14]，但依然無法滿足資金需求。在實地調研中，新型林業經營主體普遍反映貸款難、貸款成本高、貸款周期過短，嚴重掣肘了林業產業的發展。新型林業經營主體普遍希望根據主營品種延長貸款期限，如香榧林經營，貸款期限至少需要十年。中央雖然相繼出臺了林權抵押貸款、貼息貸款、森林保險等政策，但這些政策在基層還沒有真正地落實到位，在林業產業發展的專項資金傾斜、稅收優惠等方面有些政策落實還不夠有力，往往存在扶持新型農業經營主體強而扶持新型林業經營主體弱的現象。同時，基層能夠提供社會化服務的機構較少，服務能力有限，服務體系不夠完備，新型林業經營主體聯基地、帶農戶的利益聯接機制尚未有效建立。

3 對策及建議

培育和發展新型林業經營主體，必須圍繞高質量綠色富民產業發展，以激發市場活力和解放林業生產力為突破口，加強改革創新，優化要素配置，不斷提高經營管理能力和創新競爭能力。

3.1 改善新型林業經營主體的發展環境

解決好林地流轉問題是擴大新型林業經營主體經營規模，提升帶動能力的前提。結合當地經濟發展的實際，按照“民辦、民管、民受益”原則，因地制宜、積極穩妥地推進林地流轉，鼓勵農民以各種形式流轉林地承包經營權，使更多林地向林業龍頭企業、家庭林場、股份制合作社等新型林業經營主體集中。加快制定出臺符合新型林業經營主體發展的規章制度，落實國家、省政府等關于龍頭企業、家庭林場等新型林業經營主體在財政、金融、稅收、人才等方面的支持政策，尤其是要加強對林區道路、給排水、供熱、供電等基礎設施建設提供政策支持，為新型林業經營主體提供發展動力和良好環境。

3.2 強化新型林業經營主體的培訓提升

新型林業經營主體能否可持續發展，關鍵要有一個好的“領頭雁”。為此，各級政府一要充分利用浙江農民大學、林技通網絡等平臺，加強對新型林業經營主體的培訓，制定中長期培養規劃，完善分級培訓機制，擴大覆蓋范圍，提高補助標準，使“領頭雁”成為林業鄉土專家等；二要加強外部人才引進，從項目扶持、金融保險、林地流轉、職稱評定等方面制定優惠政策，吸引大學畢業生、專業技術人員等深入山區、投身林業。如實施“鄉賢反哺回歸”“大學生回鄉創業”等行動，引導鄉賢、大學生進家鄉、資金富家鄉、智力援家鄉，鼓勵他們回鄉投資林業產業發展，加快破解山區發展不平衡不充分問題；三要建立“產學研用”合作交流平臺，加強與高等院校、科研機構的緊密協作，推動科研單位與企業以產權為紐帶、以項目為依托，形成優勢互補、利益共享、風險共擔、共同發展的創新共同體。

3.3 提高新型林業經營主體的發展水平

各級政府應堅持“市場需求、農民主體、分區特色”的原則，通過邊探索、邊發展、邊規范、邊提高，引導新型林業經營主體積極完善內部運行機制，不斷提升從業人員綜合素質和業務能力水平，使其在林業產業興旺中發揮骨干作用；應設立專項資金，深化開展以示范性家庭林場和股份合作制林場等新型林業經營主體創建活動，建立浙江省示范性新型林業經營主體名錄，實行動態監測，挖掘培育一批可學可比的標桿和樣板，引導帶動新型林業經營主體規范發展。如著力打通小農戶與林業高質量綠色富民產業發展有機銜接通道，新型林業經營主體可與農民開展“合股聯營”，完善利益聯結機制，把小農生產引入現代林業發展軌道，因地制宜推進各類新型林業經營主體健康發展。

3.4 優化整合新型林業經營主體實力

各級政府通過公共服務平臺和產業基金支持，加快新型林業經營主體轉型升級，通過整合現有資本、人才、技術等要素，組建具有現代林業經濟發展形式的新型林業經營主體聯合體；強化利益聯結，采用“林農入股+保底收益+按股分紅”等方式，把更多的家庭林場、專業大戶等聯合成利益共同體，釋放創業創新活力，共享林業“兩山”轉化的生態紅利；指導新型林業經營主體發展林產品精深加工、高效能貯藏和數字化流通等服務業，支持智慧化、品牌化建設，加快提升其生產營銷水平和示范帶動能力。如在產業布局上，浙江省注重培育和組建一批林業骨干龍頭企業，做大、做強林產品深加工企業，積極打造林產品品牌，并鼓勵龍頭企業與大專院校、科研院所合作，建成“產學研用”一體化示范基地，形成以加工促生產的良性循環格局。

3.5 持續降低新型林業經營主體的融資成本

在可以預見的將來，融資成本仍然是制約新型林業經營主體發展的重要因素[14]。控制金融風險，降低交易成本，是金融企業關注的重要問題，理論上需要解決信息不對稱問題。建立完善的金融征信系統，有利于金融企業分析新型林業經營主體財務信息，從而降低融資風險；也有利于新型林業經營主體自主規范經營，從而為解決融資難、融資貴奠定制度基礎。獲得較長期限、較低成本的融資是新型林業經營主體所盼，政府應鼓勵金融企業根據林業生產規律和不同林種設計較長期限的涉林貸款；在市場融資成本較高的前提下，采取財政貼息政策可起到財政資金“四兩撥千斤”的作用，有效降低新型林業經營主體融資成本。

4 結語

浙江省始終重視新型林業經營主體的培育工作，已相繼制定出臺多個政策性文件，鼓勵新型林業經營主體發展適度規模經營，保障他們的合法權益。因此，深入推進林權流轉機制改革，完善“三權分置”機制，通過政策扶持、示范引導、完善服務，積極穩妥地培育新型林業經營主體以適應林業高質量綠色富民產業發展和鄉村振興的需要，具有重要的現實意義。鑒于各地發展新型林業經營主體的實際情況不同，建議各級林業主管部門要統籌好傳統農戶與新型林業經營主體之間的關系，協調處理好效率與公平的關系，采取分類施策、有序管理、精準服務等方式，科學合理地推進浙江省新型林業經營主體高質量、可持續發展。