中國（云南）自由貿易試驗區大數據監管模式創新研究

朱銳勛

（中共云南省委黨校（云南行政學院）， 云南 昆明 650111）

0 引言

自2013年8月，國務院批準設立自由貿易試驗區以來，自貿試驗區成為促進國內國際貿易大循環、雙循環的重要載體和平臺，面對互聯網發展千載難逢的歷史機遇，數據和信息成為經濟社會發展不可或缺的重要資源和生產要素，充分運用大數據創新監管模式和途徑，全面提升自貿試驗區公共服務高效、貿易便利快捷化、投資自由有序的治理體系和治理能力。深化信息社會、數據時代的監管與治理研究，既是發展的需要，也是實現政府管理技術創新與行政審批流程再造的需要。

1 云南自貿試驗區大數據監管改革現狀與問題分析

按照中央賦予的定位，“沿邊”“跨境”優勢與“區域性國際輻射中心”是云南自貿試驗區重點任務。貫通“一帶一路”和長江經濟帶，構建連接南亞東南亞大通道，打造我國面向南亞東南亞輻射中心、開放前沿。經過一年多的實踐探索，云南自貿試驗區以較高的起點快速發展，有力拉動了沿邊開發開放和邊疆經濟社會事業進步。

1.1 云南自貿試驗區改革與實踐成效

1.1.1 市場主體數量實現較快增長

截至2020年7月，云南自貿試驗區外貿進出口總值131.05億元，其中，出口60.79億元，進口70.26億元。新設注冊企業13902戶，其中內資企業13838戶，外資企業64戶。自掛牌以來，平均每天新增160戶市場主體，外資企業落地快速增長。針對沿邊跨境優勢，開啟一二級市場規范邊民互市，全力打通外資金融機構市場準入“綠色通道”， 2020年上半年銀行跨境人民幣結算達108.4億元。

1.1.2 涉企經營許可事項辦理數量穩步提高

“證照分離”改革全面推進。昆明、紅河和德宏3個片區共辦理“證照分離”涉企經營許可事項6475件，其中：直接取消審批974件、審批改為備案1913件、實行告知承諾1458件、優化審批服務2130件。涉及市場監督管理的審批改備案、實行告知承諾、優化審批服務等12項事項全面完成。市場監管部門在企業領取的營業執照“經營范圍”一欄分列“證”涉及的“許可項目”和“照”涉及的“一般項目”，有效區分“證”“照”功能，降低準入門檻，對涉企經營許可事項的審批壓縮時間、精減材料、優化服務，減少了辦證環節，大幅降低企業制度性交易成本，從而在擴大改革措施受惠面的同時增強了企業獲得感。

1.1.3 扎實推行事中事后監管

云南自貿試驗區承接實施的涉企經營許可事項已全面納入各行業主管部門的清單管理。在推進“互聯網+監管”過程中整合平臺資源和辦事系統、監管系統，開展信用監管。針對高風險行業和領域重點監管強化互聯網技術、科技監管應用。“互聯網+監管” “雙隨機、一公開”監管、網上承諾公示等有效提升了市場開放度、政策透明度和可預見性。涉及政府職能部門的相關政策措施、事項清單、辦事指南等通過政務服務網統一公布，定期更新和在線溝通。實現監管事項目錄清單和綜合執法實施清單進行梳理并錄入系統，搭建“互聯網＋監管”平臺數據推送通道。

1.1.4 積極推行登記全程電子化全覆蓋

在昆明片區試點開展企業登記全程電子化全覆蓋，推廣營業執照自助打印服務。各片區加快推進電子營業執照在電子政務、公共服務、電子商務等相關領域推廣應用，開啟“全天候、零見面、網上辦”市場主體登記服務新模式?！爸閷氂袷浯浠ヂ摼W直播交易全流程監管新模式”“企業登記全程電子化全覆蓋模式”“營業執照自助打印服務”受到廣泛認可。商事登記行政許可事項辦理時間大幅度壓縮，辦理流程、環節和相關材料明顯簡化，企業便利化服務明顯改進。通過“互聯網＋人社”上線運行，實現企業網上申辦勞務派遣經營許可新辦、延續、變更、年度核驗、補證、注銷等業務，提交材料全面電子化，申請人到現場次數不多于1次。

1.2 云南自貿試驗區片創新應用比較

昆明片區通過推出“貨物貿易電子單證審核”、電子營業執照賬戶和自貿區外匯NRA賬戶結匯業務。創新對外開放電子化、網絡化服務。推出營商環境“紅黑榜”和政務服務“好差評”制度、“銀稅互動”合作，建設邊境貿易服務中心新舉措。在企業登記全程電子化全覆蓋；推行營業執照自助打印服務；市場主體準入一址注冊、多地經營等方面取得實效。紅河片區針對越南籍自然人在河口縣經營活動制定轉門的登記管理辦法，為人經營戶制作發放中越雙文的《登記證》，明確經營主體資質。德宏片區先行先試跨境電商線上融資試點，推出“胞波卡”，優化外商直接投資外匯管理流程，調整審批服務提供模式，為事中事后監管試點筑牢基礎。3個片區監管創新比較見下表1。

表1 云南自貿試驗區管理服務創新應用對比

1.3 自貿試驗區大數據監管現實困境

云南自貿試驗區自2019年8月設立以來，由于創設時間較短，管理機構和工作機制處于實踐探索起步初期，自貿區基礎設施、軟硬件環境和配套措施正在建設。涉及的審批體制、監管方式改革也相對缺少經驗積累和創新條件。以推進“證照分離”試點改革為切口的數據治理和監管服務還需不斷深化，需要突破和化解更多體制機制方面的制約因素。

1.3.1 行政審批事項清單和負面責任清單尚不明晰

在“放管服”改革事項中仍有部分審批和事項辦理處在向上爭取、分批實施、調整優化過程中，省級行業主管部門完成的清單與自貿試驗區片區所在地政府部門及片區管理部門直接承接事項的具體指導、實施細則和協調運作機制等方面尚不完備。一些涉及國家安全、公共安全、健康安全、生態環保等方面的事項，或需暫時調整國家法律法規和部門規章適用范圍的事項，直接取消審批或下放權力到自貿試驗區片區難以承接，存在實際操作困難或審批與監管相脫節的風險。

1.3.2 實行告知承諾制的后續監管處理依據不夠充分

改革事項實行告知承諾方式后，執行“申請人承諾符合條件并提交材料的，當場作出審批決定”還有較大差距，對“加強對承諾內容真實性的核查，發現虛假承諾、承諾嚴重不實的要依法處理”存有缺失。在當場審批后，監管核查過程中發現企業與承諾不符的，目前依法處理、撤銷該行政許可的具體法律依據不夠充分。此外，涉及“證照分離”后外部信息與政務信息交互不足，信息不對稱導致需求與供給之間的不協調。

1.3.3 監管信息化、網絡化應用滯后

自貿試驗區很多領域的信息系統/業務平臺各自平行運行，整合難度大、數據協同難。傳統基于部門和行業的離散式監管渠道和模式難以適應一體化、園區化集成監管需求。同時，新建園區和新增服務對監管部門人力、物力和財力成本壓力較大；監管范圍、數量和強度超過現有管理支撐能力；離散化的監管體制、分散性的監管隊伍和有限的監管資源無法適應大市場監管格局要求。

1.3.4 大數據監管缺乏全面及時準確的數據資源

一是數據分散、碎片化和標準、規范和要素不統一，增加的數據匯集、開發和共享的難度，現有的數據資源池不足以支撐全周期監管所需的決策深度要求。二是各片區全面承接中央和省級層面設定事項的專業人員數量和技能相對不足?，F有隊伍的專業配置、數字技能難以滿足大數據智能化監管要求。三是大數據監管政策、服務模式和改革措施的宣傳力度有待加強，園區企業對政策性文件、辦理流程的咨詢存在未得到有效回復的情況，宣傳渠道單一、宣傳方式簡單化，效果不明顯。

2 推進云南自貿試驗區大數據監管創新發展對策

自2013年至今，我國累計設立18個自貿試驗區，在全面深化改革背景下，各自貿試驗區結合自身區位定位先行先試，以“放管服”改革充分發揮自由貿易試驗區的政策紅利，積極開展適應本地的差別化、特色化的管理創新和模式探索。云南自貿試驗區大數據監管創新應聚焦質量變革、效率變革、動力變革要求，突出監管理念、模式、途徑和措施的變革創新。

2.1 建設“數字圍網”監管平臺

借鑒珠海橫琴新區“數字圍網”經驗，構建昆明、紅河和德宏三個片區的“數字圍網”網絡平臺體系，實施對地理區域范圍的可視化、實時化物理監測，確保各片區安全防范與所在地區平安城市網絡有效接駁和協同聯動。實現與公共安全網絡平臺的平滑對接和同頻共振，有效應對突發事件和風險預警。實現運轉全天候、全方位、一體化安全監管。另一方面，構建自貿試驗區網絡空間的“數字圍網”監督平臺，強化跨網絡平臺、跨行業應用和協同化服務的網上監管，打造適應數字化發展要求的“數字圍網”監管體系。針對跨境貿易、電商物流構建“多倉聯動”數據集成管理模式。運用大數據分析和物聯網平臺實現商品貨物運轉流動需求，提高物流中轉效率，降低物流成本。將園區數據集成、數據服務有效融入地方智慧城市的大數據中心，運用大數據、物聯網、區塊鏈、人工智能等信息技術與安全生產、安全監管相融合，及時糾偏預警防控。

2.2 強化事項審批數據協同監管

加快推進 “證照分離”后涉及的網上審批、電子政務、電子公共服務和在線辦理等數字化服務建設。如對進出口食品的生產加工貿易涉及的審批、檢驗檢疫、稅費、安全生產、防疫等全部環節的一體化、數字化閉環監管。加強自貿試驗區各部門職責范圍內的數據匯聚、集成、整合和共享。推進線上線下全流程電子化登記，建立適應G2B全程電子化登記平臺需求的第三方委托代辦的集群注冊服務模式。實現電子商務企業認定備案信息、跨境電商信息與網絡經營主體信息共建共享。形成針對不同種類進出口業務的質量安全和通關審批智慧監管模式和信用管理機制。建設 “多式聯運”海關和檢驗檢疫監管模式。貫通進出境口岸間鐵路班列、航空貨運、公路通道和水運航道的“一單制”聯運體系，實現“一單制”聯運目標。整合自貿區行政審批和事項辦理信息系統與“一部手機辦事通”（簡稱“辦事通”），開發云南自貿試驗區“辦事通”子平臺，實現企業開辦與后續經營領域事項在同一個平臺辦理。創新企業電子營業執照和電子印章線上線下“同步同效”認證機制推進市場監管、公安部門建立數據共享，進一步簡化辦理流程，確保全程無紙化網辦，提高辦事效率和便捷程度。

2.3 完善新型網絡基礎設施

建設自貿試驗區輕量級大數據中心，匯聚企業與法人信息、區域自然資源與空間信息、政府信息和公共數據、社會信用與征信查詢信息等基礎數據，推進數據資源開放共享。持續夯實數字經濟基礎設施。統籌市政新型網絡基礎設施建設與園區信息網絡體系建設，有效整合站址資源、桿塔資源和管道資源，支持符合園區數字化發展方向和互聯網應用型的企業給予費用補助、資費優惠，降低數字經濟設施運行成本。完善“智慧通關”一體化監管服務基礎平臺，發揮物聯網設施設備和大數據匯聚效能。完善查驗管理系統，提高非侵入式、非干擾式貨物查驗比例，推廣大單點移動查驗作業系統改革，全面推行無紙化查驗作業。提高出入境車輛及貨物監管自動識別、自動驗放的智能化水平。

2.4 推行全周期監管大數據應用

建設大數據分析應用服務系統。通過建立企業與法人基礎數據庫、專項數據庫、“辦事通”事項清單庫，對接國家經濟戶籍數據庫、企業信用信息庫。開發基于大數據分析的園區市場主體動態監測和數據可視化監管系統，構建互市貿易全流程監管模式，規范貿易流通行為、金融付匯結算、稅費申報納統等市場交易，實現園區內物流、資金流、數據流和參與主體的一體化數據匯聚、數據分析和信息共享的流程創新。利用大數據技術挖掘“外圍數據”“關聯數據”對財務數據進行佐證和查證，實時研判公共財政資金違規使用或風險隱患，使監督審計更加精準。海關、稅務、市場監管、商貿多部門通力配合，實現投資貿易活動數據實時匯聚，交易單證可靠，跨境付匯規范。

2.5 深化數字化監管權責利問效

從監管層面深化對自貿試驗區“證照分離”改革后各主體的市場活動和市場行為、貿易競爭的全周期監督管理創新。積極引導市場主體間的行業自律和業態規范管理。對由審批制改為備案制后市場活動，明確減少的事前備案清單，保留的事中事后監管責任清單。對實行告知承諾制的市場活動，明確事后糾正程序和補充辦法，制定后置審批事項規程。按照監管責任清單和服務事項標準化要求，進一步強化市場準入管理。實行政務服務事項目錄管理。自貿區各職能部門依法履行監管責任，結合審批權力清單、責任清單和負面清單，全面梳理面向企業和自然人提供的具體政務服務事項，建立有關事項名稱、條件、材料、流程、時限等服務規范指引，編制行政審批事項目錄和服務辦理事項目錄，依法全面公開，實時更新、動態管理。構建市場信用監管平臺，確立事中事后信用分類監管機制和標準，實施分類分級監管和風險預警監測。

2.6 構建公平信用法治環境氛圍

在自貿試驗區改革創新過程中要特別注重公平法治市場秩序和營商環境建設。切實做到有機協作、有效監管和高質量服務。建立行政執法協調指揮機制，形成有效監管合力，推行統籌市場監管、安全生產、衛生健康、環境保護、風險防控和公共事業等領域的“綜合檢查+專業執法”的治理模式。強化信用監管。推進自貿試驗區公共信用信息與國家企業信用信息公示系統有效銜接，提供協同監管和聯合懲戒一體化服務。支持第三方信用評價機構開展市場交易信用評價，健全園區信用社會評價體系和貿易信用環境。加強事中事后監管，完成對行政執法事項“雙隨機、一公開”監管全覆蓋。依托綜合執法工作機制，按照“誰管轄、誰負責”原則實施首問首辦后續監管，提高監管效能。創建市場規則體系。鼓勵經營主體創新行業自律準則和規范，制定相應的賬冊管理、企業稽查和認證、監管平臺軟硬件建設、數據接入、質量信息追溯、第三方檢驗結果采信、統計分析與監測預警等規則標準。推行公平競爭審查。針對市場準入、產業發展、招商引資、招標投標、政府采購、規范經營、資質標準等涉及市場主體經濟行為的規章規定規范的決策，同步開展公平競爭審查，依法保障市場規則公平、市場行為合法、市場競爭有序。