“土地財(cái)政”變局?

田文璐

01

過去十多年，賣地收入已成為我國大多數(shù)城市最主要的財(cái)政收入來源，這一模式即為“土地財(cái)政”。這種“寅吃卯糧”的模式難以為繼漸成共識(shí)，但與之相對(duì)的是，地方政府土地使用權(quán)出讓收入仍持續(xù)增長(zhǎng)，顯示出地方政府仍然難以擺脫依賴“土地財(cái)政”的慣性。

近日，財(cái)政部、自然資源部、稅務(wù)總局、人民銀行，四部門聯(lián)合發(fā)布了通知，明確提出要將“由自然資源部門負(fù)責(zé)征收的國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入，全部劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收”。其中，“國有土地使用權(quán)出讓收入”即為我們所熟知的土地出讓金。

通知一出就引起了軒然大波。“土地財(cái)政即將終結(jié)”的傳言不脛而走。此次由地方自然資源部門征收的土地出讓金改為中央垂直管理的稅務(wù)部門征收，是否意味著土地使用權(quán)出讓收入將從“地方收入”變?yōu)椤皣沂杖搿保胤秸荒茉倏俊百u地”獲得財(cái)政收入了？

通知中同時(shí)提到，“除本通知規(guī)定外，四項(xiàng)政府非稅收入的征收范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、減免、分成、使用、管理等政策，繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行”。換言之，土地出讓金劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，只是改變了征收部門，支配權(quán)仍在地方政府手中，“土地財(cái)政”的現(xiàn)狀也將繼續(xù)。

事實(shí)上，這個(gè)通知是落實(shí)2018年3月《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》的要求：合并省級(jí)和省級(jí)以下國稅地稅機(jī)構(gòu)后，稅務(wù)部門“具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)”。按照“成熟一批劃轉(zhuǎn)一批，逐步推進(jìn)”的原則，2019年以來，包括社保在內(nèi)的多項(xiàng)非稅收入已陸續(xù)由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。

換由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收又有何不同呢？普遍分析認(rèn)為，非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有助于提升征繳的效率，也能讓非稅收支的管理更加規(guī)范。

此前，土地出讓金一般是由地方政府自收自支，地方政府既負(fù)責(zé)征收，又負(fù)責(zé)支配，很容易出現(xiàn)不規(guī)范的現(xiàn)象，改革的目的就是要實(shí)現(xiàn)收支兩條線，讓公共資金可以由多部門共管，形成互相監(jiān)督。這就意味著，以后土地出讓金的征管將更加嚴(yán)格，地方財(cái)政的收支也都要嚴(yán)格遵守預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定，相應(yīng)的，這筆錢的騰挪空間自然也就大大減少了。

地方政府長(zhǎng)期依賴“土地財(cái)政”已成痼疾，要改變就總要有一個(gè)開端。

此次征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)帶來的沖擊，或許是一個(gè)間接的起點(diǎn)。

02

要深刻理解我國當(dāng)下“土地財(cái)政”問題，要從1994年分稅制改革說起。

上世紀(jì)80年代之前，我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)讓我們度過了最初艱難的時(shí)期。改革開放后，為調(diào)動(dòng)地方積極性，我國開始實(shí)行財(cái)政包干制，每個(gè)省市自主發(fā)展經(jīng)濟(jì)，完成中央規(guī)定的稅收任務(wù)后，剩下的就可以投入自身的發(fā)展，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、體制運(yùn)行、社會(huì)民生等等。當(dāng)時(shí)這一政策極大激發(fā)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極一生。

但隨著時(shí)間的推移，新的問題出現(xiàn)了。改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)，地方經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，財(cái)政收入大幅增加，但大部分留在地方，上繳中央的過少。

我國作為社會(huì)主義大國，諸如跨省鐵路建設(shè)、國防開支、教育投入、醫(yī)療衛(wèi)生保障等都是由中央財(cái)政支出的。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這部分開支也在急劇增加。這就導(dǎo)致中央財(cái)政連年赤字，寅吃卯糧，甚至出現(xiàn)過向地方“打白條”借錢的情況，國家沒有辦法集中力量辦大事，十分不利于中國整體的現(xiàn)代化。于是，一場(chǎng)改革逐漸在醞釀。

1993年7月23日，時(shí)任國務(wù)院副總理的朱镕基在全國財(cái)政會(huì)議上首次提出分稅制的構(gòu)想：中央將稅源穩(wěn)定、稅基廣、易征收的稅種大部分上劃，消費(fèi)稅、關(guān)稅劃為中央固定收入，企業(yè)所得稅按納稅人隸屬關(guān)系分別劃歸中央和地方;增值稅在中央與地方之間按75：25的比例分成。

分稅制事實(shí)上重新了劃分中央稅、地方稅以及中央地方共享稅，大幅提高了中央的財(cái)政收入，同時(shí)為了保護(hù)各省市的利益，中央設(shè)計(jì)了一套稅收返還制度。

經(jīng)過與地方政府艱難的談判和協(xié)商，分稅制改革最終落地，成效也非常顯著：1994年中央財(cái)政收入比上年猛增200%，占全國財(cái)政總收入比例由上年的22%急升至56%。

中央財(cái)政力量增強(qiáng)后，國家得以集中力量辦大事，改革開放四十多年來，在鐵路、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、國防建設(shè)等方面取得了舉世矚目的成就。2008年北京奧運(yùn)會(huì)的舉辦、雄安新區(qū)的建設(shè)、抗擊新冠肺炎疫情取得重大成果也都得益于我們舉國體制的優(yōu)勢(shì)。

但分稅制改革后也產(chǎn)生了一個(gè)問題，中央財(cái)政實(shí)力大增，但除了個(gè)別年份，大部分時(shí)候支出責(zé)任還是在地方財(cái)政。1995年到2004年十年間，中央財(cái)政收入平均占全國財(cái)政總收入的52%，但財(cái)政支出卻只占全國財(cái)政總支出的30%。

相對(duì)的是，地方基層的社會(huì)保障、教育醫(yī)療、公共服務(wù)、體制運(yùn)行等同樣需要大筆開支。以2004年為例，地方財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入的45%，但財(cái)政支出卻占全國財(cái)政總支出的72%。地方財(cái)政缺口開始逐年加大。

為了補(bǔ)償?shù)胤截?cái)政，中央一方面加大轉(zhuǎn)移支付，另一方面將土地使用權(quán)出讓的收入劃歸地方。隨著1998年我國啟動(dòng)住房商品化改革，“土地財(cái)政”正式進(jìn)入我國財(cái)政領(lǐng)域。與此同時(shí)，轟轟烈烈的城市化進(jìn)程駛?cè)肟燔嚨馈?/p>

土地出讓金的增長(zhǎng)展示了中國城市化的速度。1998年，全國土地出讓金數(shù)額僅500億，但隨著住房商品化改革和城市化的推進(jìn)，2001年土地出讓金第一次突破千億，達(dá)到1300億，2003年達(dá)到5000億，2007年突破了1萬億，2017年超過5萬億，20年間土地出讓金增長(zhǎng)了100倍，成為地方政府增加財(cái)政收入的重要手段。

我國的城市化一開始就與土地分不開。一方面快速的城市化需要占用大量的土地;另一方面城市化資本的來源主要依靠出讓土地的收入和土地融資。可以說，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、住房商品化快速推進(jìn)的過程中，土地在其中扮演了極其重要的角色。在地方政府招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)、融資搞基礎(chǔ)設(shè)施和市政公共設(shè)施建設(shè)、擴(kuò)大政府可用財(cái)力等方面，到處都有土地的身影。

出于加快城市建設(shè)、拉動(dòng)GDP、擴(kuò)大政績(jī)等目的，各地賣地?zé)崆榭涨案邼q。我國的經(jīng)濟(jì)增速也與土地供給同向而行。2001年—2019年，全國實(shí)際GDP年均增長(zhǎng)8.9%，全國國有建設(shè)用地供應(yīng)量從2001年的16.37萬公頃增長(zhǎng)至2019年的62.4萬公頃，年均增長(zhǎng)89%，GDP增速與土地供應(yīng)高度相關(guān)。

急劇膨脹的“土地財(cái)政”支撐了中國幾百個(gè)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有力推動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化、工業(yè)化進(jìn)程，但同時(shí)卻讓各地形成了“以地謀發(fā)展”的固有模式，造成國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、財(cái)富增長(zhǎng)與分配對(duì)土地的過度依賴。

數(shù)據(jù)顯示，近年來，中國最主要的50個(gè)城市賣地收入持續(xù)高于稅收收入。許多城市對(duì)賣地收入的依賴度超過100%，堪稱重要的財(cái)政支柱。比如：杭州、南京、鄭州、西安、廣州、福州、合肥、昆明、武漢……而只有經(jīng)濟(jì)多元化的少數(shù)幾個(gè)城市財(cái)政來源比較健康，比如深圳、上海、北京。這顯示出地方政府運(yùn)用“土地財(cái)政”已經(jīng)駕輕就熟，同時(shí)也顯示出其替代路徑的匱乏。

數(shù)據(jù)顯示，2020年，全國城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.89%，這個(gè)數(shù)字高于預(yù)期，而且接近65%這個(gè)關(guān)鍵分水嶺。種種跡象表明，“十四五”時(shí)期，我國城市化速度會(huì)逐漸放緩。

隨著城市化速度下降以及“以地謀發(fā)展”模式潛在的諸多問題不斷累積，土地作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)動(dòng)機(jī)的功能將不再繼續(xù)，我們亟需又一場(chǎng)改革。

03

多年來，過度依賴“土地財(cái)政”積攢了很多問題。

房?jī)r(jià)過高是最牽動(dòng)民生神經(jīng)的一個(gè)因素。幾十年來，隨著城市化的不斷推進(jìn)，住房需求逐漸上漲，房?jī)r(jià)整體處于上升趨勢(shì)，房?jī)r(jià)上漲帶高地價(jià)，而地價(jià)的不斷攀升又進(jìn)一步推高房?jī)r(jià)。

從2016年開始，中央與地方就出臺(tái)了諸多政策調(diào)控房?jī)r(jià)，并提出“房住不炒”。但無論是以利率、投資為切入點(diǎn)，分流社會(huì)資本，避免社會(huì)資本過分集中于房地產(chǎn)市場(chǎng)，還是立足宏觀經(jīng)濟(jì)背景下的“因城而異”的調(diào)控，都未能達(dá)到有效調(diào)控目的，往往是短期有效，很快又報(bào)復(fù)性回升。

有專家認(rèn)為，地方政府謀求超額土地出讓收益是房?jī)r(jià)上漲的癥結(jié)所在。原因就在于地方政府連年搞建設(shè)導(dǎo)致債臺(tái)高筑，而債務(wù)償還嚴(yán)重依賴土地出讓收益，如果房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣，土地賣不出高價(jià)，地方政府就會(huì)面臨償債風(fēng)險(xiǎn)。

多年來地價(jià)與房?jī)r(jià)的不斷上漲，讓金融杠桿持續(xù)加碼，房地產(chǎn)市場(chǎng)積累泡沫，風(fēng)險(xiǎn)也持續(xù)加大。數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，我國宏觀杠桿率（負(fù)債率）高達(dá)273%，其中居民負(fù)債率也超過60%。多年房?jī)r(jià)的上漲不僅讓國家背負(fù)了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，也打亂了居民未來消費(fèi)支出和家庭資產(chǎn)配置計(jì)劃，導(dǎo)致消費(fèi)低迷，讓我們的經(jīng)濟(jì)陷入通縮的風(fēng)險(xiǎn)。

房?jī)r(jià)的快速上漲也讓房地產(chǎn)行業(yè)產(chǎn)生虹吸效應(yīng)，在中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)增速下行的背景下，房地產(chǎn)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和其他領(lǐng)域的投資擠出效應(yīng)明顯，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁。據(jù)媒體報(bào)道，福布斯中國富豪榜前一百位中六成都是地產(chǎn)商。

“土地財(cái)政”曾經(jīng)推動(dòng)了我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)，創(chuàng)造了我國的基建奇跡，但如今，對(duì)“土地財(cái)政”的依賴已經(jīng)嚴(yán)重綁架了我國的宏觀經(jīng)濟(jì)，擠壓了整體的消費(fèi)能力，其他各實(shí)體行業(yè)面臨發(fā)展的桎梏。

此次土地出讓金征管職能劃轉(zhuǎn)或是整治土地亂象、扭轉(zhuǎn)“土地財(cái)政”的契機(jī)。

長(zhǎng)期以來，由于地方復(fù)雜的利益結(jié)構(gòu)，在土地出讓金征管上常常存在“不透明”的現(xiàn)象，欠征、少征、漏征情況嚴(yán)重。土地出讓金改為稅務(wù)部門征管，將抑制一些地方對(duì)土地出讓金少收、不收或違規(guī)返還等亂象，減少地方違規(guī)向城投平臺(tái)“輸血”、擴(kuò)大隱性債務(wù)甚至囤地炒地問題的發(fā)生，引導(dǎo)地方政府在土地出讓環(huán)節(jié)更加謹(jǐn)慎規(guī)范，乃至主動(dòng)降低對(duì)地方“土地財(cái)政”的依賴。

其次，征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)也可以使中央對(duì)地方政府財(cái)政狀況把握得更加全面和精準(zhǔn)。或許，未來國家會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)土地出讓金的支出端改革，引導(dǎo)地方發(fā)展改變對(duì)大城市建設(shè)的迷戀，轉(zhuǎn)而投入鄉(xiāng)村振興的發(fā)展當(dāng)中。

事實(shí)上，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳已于2020年9月印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，要求各地方調(diào)整土地出讓收益城鄉(xiāng)分配格局，“從“十四五”第一年開始，各省（自治區(qū)、直轄市）分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例;到“十四五”期末，以省（自治區(qū)、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上。”此次通過征管劃轉(zhuǎn)通盤掌握地方的土地出讓信息，將會(huì)為下一步更深入的改革奠定良好的基礎(chǔ)。

要根治地方政府的“土地財(cái)政”依賴癥，未來培養(yǎng)地方主題稅種、構(gòu)建地方穩(wěn)定的財(cái)政來源極為重要。而房地產(chǎn)稅將是重中之重。事實(shí)上很多發(fā)達(dá)國家也都依靠“土地財(cái)政”，但國外主要通過存量土地征收物業(yè)稅、房產(chǎn)稅等方式創(chuàng)造收入，但我國出于種種原因，雖早已提出構(gòu)想，但仍未落地。2021年5月11日，財(cái)政部、人大預(yù)算工委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、稅務(wù)總局，聯(lián)合召開房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作座談會(huì)。改革陡然加速。就長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，房地產(chǎn)稅的開征在未來一方面可以籌集財(cái)政收入、對(duì)沖未來土地出讓收益下行，另一方面則可以構(gòu)建地方稅體系。

改革不可能一蹴而就。面對(duì)“土地財(cái)政”痼疾，無論是出于地方自身的發(fā)展，還是國家長(zhǎng)遠(yuǎn)的計(jì)劃，擺在首位的都是要調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，只有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更加合理了，才能帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，才能真正獲得可靠、穩(wěn)定、持久的稅源，從而最終擺脫“土地財(cái)政”的枷鎖。