鄉村振興，路在何方?

從脫貧攻堅到鄉村振興

2021年2月25日，國家鄉村振興局正式掛牌。這既是脫貧攻堅取得全面勝利的一個標志，也是全面實施鄉村振興，奔向新生活、新奮斗的起點。

十八大以來，黨中央將脫貧攻堅作為黨和國家工作的重中之重，作為實現中華民族第一個百年奮斗目標的底線任務，十九大進一步將精準脫貧作為三大攻堅戰之一進行全面部署，決戰決勝脫貧攻堅。

南京林業大學農村政策研究中心主任、經濟管理學院教授高強表示，全面脫貧是十八大之后通過“精準脫貧”實現的，同時也離不開前期的大量積累。

改革開放前，我國已經解決了農業發展的不少基礎性問題。改革開放后，1986年國務院扶貧開發領導小組這一專門扶貧攻堅機構成立，我國先后實施“八七扶貧攻堅計劃”和兩個為期10年的“中國農村扶貧開發綱要”，開始大規模有組織地進行扶貧開發工作。

十八大以來精準扶貧、精準脫貧基本方略先后制定，通過“五個一批”“六個精準”，發動全黨、全社會力量，以脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局。經過8年持續奮斗，我國新時期脫貧攻堅目標任務如期完成：現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，128萬個貧困村全部出列，區域_生整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。

脫貧摘帽不是終點，全面建成小康社會后，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，是實現長效脫貧，走向現代化、實現共同富裕的重要路徑。

今年中央一號文件明確，對擺脫貧困的縣，從脫貧之日起，設立5年鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接過渡期，“做到扶上馬送一程”。

過渡期內，保持現有主要幫扶政策總體穩定，并逐項分類優化調整，合理把握節奏、力度和時限，逐步實現由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉村振興平穩過渡，推動“三農”工作重心歷史性轉移。抓緊出臺各項政策完善優化的具體實施辦法，確保工作不留空檔、政策不留空白。

針對從“國務院扶貧開發領導小組辦公室”到“國家鄉村振興局”改變，中國農業大學文科資深講席教授李小云表示，鄉村振興和脫貧攻堅實際上是一個問題的兩個方面，而不是兩個問題。鄉村振興解決的是鄉村的發展問題，而貧困又是鄉村發展問題中的一個最大、最核心的問題。所以絕對貧困問題解決以后，實際上是解決了鄉村振興工作中的一個最大的短板。鄉村振興是脫貧攻堅的升級版，脫貧攻堅是鄉村振興的基礎性的工作。從聚焦貧困這樣一個相對窄的鄉村發展，向比較寬的鄉村振興方面轉變，這是一個工作連續的過程。

鄉村振興，振興什么？

“當前中國正處在快速城市化進程中。城市是中國經濟增長極，農村是中國發展穩定器。在城市化背景下面如何實現鄉村振興，關鍵在于理解鄉村振興的階段性。”武漢大學社會學院院長、武漢大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰說道。

回顧歷史，新世紀后，我國對于鄉村振興的探索大體上可以分為三個階段：

10階段，主要是以政府為主體，進行了“美麗鄉村”的探索，“美麗鄉村”主要是解決了鄉村的生態生活環境問題，并沒有考慮到鄉村自身的造血和可持續發展問題。

2.0階段，主要是以政府和部分地產企業為主體，推進了“田園綜合體”的開發建設，但實際上這還是一個地產發展的邏輯，雖然最后政府通過部門項目的建設實施有效地推動了脫貧攻堅，但是這個階段依然沒有解決核心的產業可持續發展內生動力問題。

3.0階段，這是未來將要推進的“產業升級驅動”階段，這需要以鄉村特色產業為突破，根據不同的資源稟賦、城鄉互動要素、科技成果轉化來為鄉村創造出新的產業升級引擎，解決鄉村產業生態的自我循環。

從本世紀初提出的美麗鄉村建設，到2017年提出的鄉鎮振興戰略，到2018年出臺的鄉村振興戰略規劃，再到2020年的中央農村工作會議、“十四五”規劃建議，都將鄉村振興作為工作的重點來提出。時至今日，鄉村振興從形式、內容和目標等等方面都發生了變化。

“十四五”時期，中國將全面推進鄉村振興。由于宅基地制度是鄉村振興戰略的重要制度支撐，因此在“三塊地”改革（“三塊地”改革：農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革）中相對滯后且影響重大的宅基地制度改革，成為現階段土地制度改革領域的主要工作之一。

2020年10月，中央農辦、農業農村部會同有關部門，在全國104個縣（市、區）和3個地級市啟動了新一輪農村宅基地制度改革試點。這是繼2015年農村“三塊地”改革試點后，中央啟動的新一輪農村土地制度改革。

清華大學經濟管理學院經濟系副教授楊思群表示，本輪農村土地制度改革，開啟于“十三五”收官之年，跟前一輪農村土地制度改革相比，有三個主要特點：一是聚焦改革難點、擴大試點范疇;二是改革內容更加清晰明確;三是改革將向制度化和法治化的方向發展。

楊思群稱，鄉村振興作為新時期中國農村工作的重點，其目標是實現農村經濟社會發展的現代化，所面臨的任務也更加復雜艱巨。

對比前兩輪土地制度領域的改革試點，可以發現其中的不同。

2015年2月，以十二屆全國人大常委會審議通過授權改革試點為標志，在33個試點縣（市、區）的“三塊地”改革正式啟動。其中，征地試點3個，入市和宅基地試點各15個。2016年9月后，改革試點進入統籌推進階段，征地和入市試點擴大到全部33個試點地區。2017年11月，宅基地制度改革也拓展到了全部33個試點地區。

2017年年底，全國人大常委會決定，“三塊地”改革試點延期至2018年年底。到2018年年底，全國人大常委會又決定，繼續延期至20]9年年底。經過兩次延期，“三塊地”的改革試點持續了五年。

根據2021年中央一號文件，在“深入推進農村改革”的內容中，包括探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現形式。保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，研究制定依法自愿有償轉讓的具體辦法。

楊思群稱，新一輪土改試點聚焦對農民利益影響最大的宅基地制度，試點期限為2020年至2022年。此外，新一輪土改試點的縣（市、區）數量為前一輪的3倍多，這使得新一輪改革試點的樣本更加豐富，內容更加聚焦且更加清晰和深化。

他說，在前一輪土改試點中，宅基地改革的原則之一是，不以“宅基地買賣”為出發點。這既是對改革底線的設定，也是對改革內容的風險管控。然而，在中央提出宅基地改革“三權分置”后，新一輪土改式點明確提出探索這一制度改革的有效實現形式。保障進城落戶農戶的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權這“三權”，則是針對前一輪改革試點中遇到難題所進行的現實回應。

楊思群表示，保障進城落戶農戶的“三權”，是鄉村振興乃至城鎮化發展中繞不過去的重要問題。讓常年在外打工的“新農民”有基本的生活保障，其留在農村的“三權”是底線性的權益。如果這個問題能夠處理得好，既可以促進城鎮化發展，使“新農民”在城市中留下來，又可以在“新農民”利益得到保障的前提下，更有效地配置農村土地資源。

由于試點地區開展宅基地使用權抵押，需法律另行規定或經全國人大常委會授權，在今年兩會期間，全國人大代表、安徽省滁州市市長許繼偉建議，完善農村宅基地制度改革配套政策。

許繼偉建議，參照全國人大常委會審議通過對前一輪土改授權改革試點，由全國人大常委會授權宅基地制度改革試點地區，暫時調整實施《民法典》中關于“限制宅基地使用權抵押”的相關規定，以便試點地區探索落實農村土地的用益物權，賦予農民更多財產權利，有效盤活農村資源、資金、資產。

鄉村振興，如何發展？

中國人民大學經濟學院院長、原國務院發展研究中心農村部副部長劉守英從長期調研中觀察到，從上世紀90年代至今，農村正在發生三個顯著變化：一、農民代際特征明顯，新一代農民與土地、村莊的粘度降低，正在發生一場離土、出村、不回村的“結構革命”;二、整個中國村莊分化演化、適度聚集成為不可逆轉的大趨勢，以自然村落為基本單位的宅基地制度安排已不合時宜;三、農業產業裂變，農業的內涵、功能、業態更加豐富，城鄉互動的增加改變了以耕作為半徑的傳統農業，對宅基地制度改革提出了迫切要求。

他指出，鄉村振興未來需重點破解四大問題：

第一，人。最大的問題是鄉村老人的絕望;二是年輕小孩，原來稱他們為留守兒童，現在很多孩子在小學的時候就被家長帶到城市，但實際上，家長沒有時間來照顧他們，上了初中后，他們又大多回到本鎮，高中則回到本縣;三是70后的歸屬問題，70后到底是跟40后、50后、60后一樣回到鄉村，還是在城市里落下來？這是一個很糾結的事情。

第二，業的問題。整個中國農業的業這個問題不解決的話，農業的回報是上不去的。現在農業的問題越來越單一，回報越來越低，也進行了土地的流轉，也進行了規模化，但是從事規模化的這些人越來越內卷。農業的回報越來越低，就越沒有新的要素進來做農業。

第三，地。大量的土地被占用，主要是兩塊。一是農民的房子往路邊去蓋，這是非常好的現象，原來傳統農耕村落的聚落形態開始向交通更便利的地方轉變。二是墳地。現在農村的墳地基本上把原來的菜地都占光了。

第四，村莊。農民過去積累向資本全部回到鄉村去蓋房子。

他指出，這四大問題看上去是鄉村問題，實際上是城市化模式的問題。“城市化模式本質是回村的模式，不管在城市千多久，最后還得回村。如果城市化的模式繼續按照原來回村的城市化模式，我覺得鄉村振興的路是無解的。”