鄉(xiāng)村振興，路在何方?

從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興

2021年2月25日，國家鄉(xiāng)村振興局正式掛牌。這既是脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利的一個(gè)標(biāo)志，也是全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興，奔向新生活、新奮斗的起點(diǎn)。

十八大以來，黨中央將脫貧攻堅(jiān)作為黨和國家工作的重中之重，作為實(shí)現(xiàn)中華民族第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的底線任務(wù)，十九大進(jìn)一步將精準(zhǔn)脫貧作為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一進(jìn)行全面部署，決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)。

南京林業(yè)大學(xué)農(nóng)村政策研究中心主任、經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授高強(qiáng)表示，全面脫貧是十八大之后通過“精準(zhǔn)脫貧”實(shí)現(xiàn)的，同時(shí)也離不開前期的大量積累。

改革開放前，我國已經(jīng)解決了農(nóng)業(yè)發(fā)展的不少基礎(chǔ)性問題。改革開放后，1986年國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組這一專門扶貧攻堅(jiān)機(jī)構(gòu)成立，我國先后實(shí)施“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”和兩個(gè)為期10年的“中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要”，開始大規(guī)模有組織地進(jìn)行扶貧開發(fā)工作。

十八大以來精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略先后制定，通過“五個(gè)一批”“六個(gè)精準(zhǔn)”，發(fā)動(dòng)全黨、全社會(huì)力量，以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。經(jīng)過8年持續(xù)奮斗，我國新時(shí)期脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)如期完成：現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個(gè)貧困縣全部摘帽，128萬個(gè)貧困村全部出列，區(qū)域_生整體貧困得到解決，完成了消除絕對(duì)貧困的艱巨任務(wù)。

脫貧摘帽不是終點(diǎn)，全面建成小康社會(huì)后，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，是實(shí)現(xiàn)長效脫貧，走向現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要路徑。

今年中央一號(hào)文件明確，對(duì)擺脫貧困的縣，從脫貧之日起，設(shè)立5年鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接過渡期，“做到扶上馬送一程”。

過渡期內(nèi)，保持現(xiàn)有主要幫扶政策總體穩(wěn)定，并逐項(xiàng)分類優(yōu)化調(diào)整，合理把握節(jié)奏、力度和時(shí)限，逐步實(shí)現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅(jiān)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡，推動(dòng)“三農(nóng)”工作重心歷史性轉(zhuǎn)移。抓緊出臺(tái)各項(xiàng)政策完善優(yōu)化的具體實(shí)施辦法，確保工作不留空檔、政策不留空白。

針對(duì)從“國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”到“國家鄉(xiāng)村振興局”改變，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)文科資深講席教授李小云表示，鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)實(shí)際上是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，而不是兩個(gè)問題。鄉(xiāng)村振興解決的是鄉(xiāng)村的發(fā)展問題，而貧困又是鄉(xiāng)村發(fā)展問題中的一個(gè)最大、最核心的問題。所以絕對(duì)貧困問題解決以后，實(shí)際上是解決了鄉(xiāng)村振興工作中的一個(gè)最大的短板。鄉(xiāng)村振興是脫貧攻堅(jiān)的升級(jí)版，脫貧攻堅(jiān)是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性的工作。從聚焦貧困這樣一個(gè)相對(duì)窄的鄉(xiāng)村發(fā)展，向比較寬的鄉(xiāng)村振興方面轉(zhuǎn)變，這是一個(gè)工作連續(xù)的過程。

鄉(xiāng)村振興，振興什么？

“當(dāng)前中國正處在快速城市化進(jìn)程中。城市是中國經(jīng)濟(jì)增長極，農(nóng)村是中國發(fā)展穩(wěn)定器。在城市化背景下面如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在于理解鄉(xiāng)村振興的階段性。”武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院院長、武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰說道。

回顧歷史，新世紀(jì)后，我國對(duì)于鄉(xiāng)村振興的探索大體上可以分為三個(gè)階段：

10階段，主要是以政府為主體，進(jìn)行了“美麗鄉(xiāng)村”的探索，“美麗鄉(xiāng)村”主要是解決了鄉(xiāng)村的生態(tài)生活環(huán)境問題，并沒有考慮到鄉(xiāng)村自身的造血和可持續(xù)發(fā)展問題。

2.0階段，主要是以政府和部分地產(chǎn)企業(yè)為主體，推進(jìn)了“田園綜合體”的開發(fā)建設(shè)，但實(shí)際上這還是一個(gè)地產(chǎn)發(fā)展的邏輯，雖然最后政府通過部門項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施有效地推動(dòng)了脫貧攻堅(jiān)，但是這個(gè)階段依然沒有解決核心的產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力問題。

3.0階段，這是未來將要推進(jìn)的“產(chǎn)業(yè)升級(jí)驅(qū)動(dòng)”階段，這需要以鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)為突破，根據(jù)不同的資源稟賦、城鄉(xiāng)互動(dòng)要素、科技成果轉(zhuǎn)化來為鄉(xiāng)村創(chuàng)造出新的產(chǎn)業(yè)升級(jí)引擎，解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)生態(tài)的自我循環(huán)。

從本世紀(jì)初提出的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，到2017年提出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興戰(zhàn)略，到2018年出臺(tái)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，再到2020年的中央農(nóng)村工作會(huì)議、“十四五”規(guī)劃建議，都將鄉(xiāng)村振興作為工作的重點(diǎn)來提出。時(shí)至今日，鄉(xiāng)村振興從形式、內(nèi)容和目標(biāo)等等方面都發(fā)生了變化。

“十四五”時(shí)期，中國將全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。由于宅基地制度是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要制度支撐，因此在“三塊地”改革（“三塊地”改革：農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革）中相對(duì)滯后且影響重大的宅基地制度改革，成為現(xiàn)階段土地制度改革領(lǐng)域的主要工作之一。

2020年10月，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會(huì)同有關(guān)部門，在全國104個(gè)縣（市、區(qū)）和3個(gè)地級(jí)市啟動(dòng)了新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。這是繼2015年農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)后，中央啟動(dòng)的新一輪農(nóng)村土地制度改革。

清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院經(jīng)濟(jì)系副教授楊思群表示，本輪農(nóng)村土地制度改革，開啟于“十三五”收官之年，跟前一輪農(nóng)村土地制度改革相比，有三個(gè)主要特點(diǎn)：一是聚焦改革難點(diǎn)、擴(kuò)大試點(diǎn)范疇;二是改革內(nèi)容更加清晰明確;三是改革將向制度化和法治化的方向發(fā)展。

楊思群稱，鄉(xiāng)村振興作為新時(shí)期中國農(nóng)村工作的重點(diǎn)，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)代化，所面臨的任務(wù)也更加復(fù)雜艱巨。

對(duì)比前兩輪土地制度領(lǐng)域的改革試點(diǎn)，可以發(fā)現(xiàn)其中的不同。

2015年2月，以十二屆全國人大常委會(huì)審議通過授權(quán)改革試點(diǎn)為標(biāo)志，在33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）的“三塊地”改革正式啟動(dòng)。其中，征地試點(diǎn)3個(gè)，入市和宅基地試點(diǎn)各15個(gè)。2016年9月后，改革試點(diǎn)進(jìn)入統(tǒng)籌推進(jìn)階段，征地和入市試點(diǎn)擴(kuò)大到全部33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)。2017年11月，宅基地制度改革也拓展到了全部33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)。

2017年年底，全國人大常委會(huì)決定，“三塊地”改革試點(diǎn)延期至2018年年底。到2018年年底，全國人大常委會(huì)又決定，繼續(xù)延期至20]9年年底。經(jīng)過兩次延期，“三塊地”的改革試點(diǎn)持續(xù)了五年。

根據(jù)2021年中央一號(hào)文件，在“深入推進(jìn)農(nóng)村改革”的內(nèi)容中，包括探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實(shí)現(xiàn)形式。保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，研究制定依法自愿有償轉(zhuǎn)讓的具體辦法。

楊思群稱，新一輪土改試點(diǎn)聚焦對(duì)農(nóng)民利益影響最大的宅基地制度，試點(diǎn)期限為2020年至2022年。此外，新一輪土改試點(diǎn)的縣（市、區(qū)）數(shù)量為前一輪的3倍多，這使得新一輪改革試點(diǎn)的樣本更加豐富，內(nèi)容更加聚焦且更加清晰和深化。

他說，在前一輪土改試點(diǎn)中，宅基地改革的原則之一是，不以“宅基地買賣”為出發(fā)點(diǎn)。這既是對(duì)改革底線的設(shè)定，也是對(duì)改革內(nèi)容的風(fēng)險(xiǎn)管控。然而，在中央提出宅基地改革“三權(quán)分置”后，新一輪土改式點(diǎn)明確提出探索這一制度改革的有效實(shí)現(xiàn)形式。保障進(jìn)城落戶農(nóng)戶的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)這“三權(quán)”，則是針對(duì)前一輪改革試點(diǎn)中遇到難題所進(jìn)行的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)。

楊思群表示，保障進(jìn)城落戶農(nóng)戶的“三權(quán)”，是鄉(xiāng)村振興乃至城鎮(zhèn)化發(fā)展中繞不過去的重要問題。讓常年在外打工的“新農(nóng)民”有基本的生活保障，其留在農(nóng)村的“三權(quán)”是底線性的權(quán)益。如果這個(gè)問題能夠處理得好，既可以促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，使“新農(nóng)民”在城市中留下來，又可以在“新農(nóng)民”利益得到保障的前提下，更有效地配置農(nóng)村土地資源。

由于試點(diǎn)地區(qū)開展宅基地使用權(quán)抵押，需法律另行規(guī)定或經(jīng)全國人大常委會(huì)授權(quán)，在今年兩會(huì)期間，全國人大代表、安徽省滁州市市長許繼偉建議，完善農(nóng)村宅基地制度改革配套政策。

許繼偉建議，參照全國人大常委會(huì)審議通過對(duì)前一輪土改授權(quán)改革試點(diǎn)，由全國人大常委會(huì)授權(quán)宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《民法典》中關(guān)于“限制宅基地使用權(quán)抵押”的相關(guān)規(guī)定，以便試點(diǎn)地區(qū)探索落實(shí)農(nóng)村土地的用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，有效盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)。

鄉(xiāng)村振興，如何發(fā)展？

中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長、原國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長劉守英從長期調(diào)研中觀察到，從上世紀(jì)90年代至今，農(nóng)村正在發(fā)生三個(gè)顯著變化：一、農(nóng)民代際特征明顯，新一代農(nóng)民與土地、村莊的粘度降低，正在發(fā)生一場(chǎng)離土、出村、不回村的“結(jié)構(gòu)革命”;二、整個(gè)中國村莊分化演化、適度聚集成為不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢(shì)，以自然村落為基本單位的宅基地制度安排已不合時(shí)宜;三、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)裂變，農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵、功能、業(yè)態(tài)更加豐富，城鄉(xiāng)互動(dòng)的增加改變了以耕作為半徑的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，對(duì)宅基地制度改革提出了迫切要求。

他指出，鄉(xiāng)村振興未來需重點(diǎn)破解四大問題：

第一，人。最大的問題是鄉(xiāng)村老人的絕望;二是年輕小孩，原來稱他們?yōu)榱羰貎和F(xiàn)在很多孩子在小學(xué)的時(shí)候就被家長帶到城市，但實(shí)際上，家長沒有時(shí)間來照顧他們，上了初中后，他們又大多回到本鎮(zhèn)，高中則回到本縣;三是70后的歸屬問題，70后到底是跟40后、50后、60后一樣回到鄉(xiāng)村，還是在城市里落下來？這是一個(gè)很糾結(jié)的事情。

第二，業(yè)的問題。整個(gè)中國農(nóng)業(yè)的業(yè)這個(gè)問題不解決的話，農(nóng)業(yè)的回報(bào)是上不去的。現(xiàn)在農(nóng)業(yè)的問題越來越單一，回報(bào)越來越低，也進(jìn)行了土地的流轉(zhuǎn)，也進(jìn)行了規(guī)模化，但是從事規(guī)模化的這些人越來越內(nèi)卷。農(nóng)業(yè)的回報(bào)越來越低，就越?jīng)]有新的要素進(jìn)來做農(nóng)業(yè)。

第三，地。大量的土地被占用，主要是兩塊。一是農(nóng)民的房子往路邊去蓋，這是非常好的現(xiàn)象，原來傳統(tǒng)農(nóng)耕村落的聚落形態(tài)開始向交通更便利的地方轉(zhuǎn)變。二是墳地。現(xiàn)在農(nóng)村的墳地基本上把原來的菜地都占光了。

第四，村莊。農(nóng)民過去積累向資本全部回到鄉(xiāng)村去蓋房子。

他指出，這四大問題看上去是鄉(xiāng)村問題，實(shí)際上是城市化模式的問題。“城市化模式本質(zhì)是回村的模式，不管在城市千多久，最后還得回村。如果城市化的模式繼續(xù)按照原來回村的城市化模式，我覺得鄉(xiāng)村振興的路是無解的。”