海南政區碎片化問題研究

劉云剛，張吉星，王豐龍

（1.華南師范大學地理科學學院，廣州510631；2.華南師范大學行政區劃與空間治理研究中心，廣州510631）

引言

碎片化（fragmentation）是部門內部各類業務間分割、一級政府各部門間分割以及各地方政府間分割的狀況[1]，可以分為地域碎片化和職能碎片化、水平碎片化和垂直碎片化等類型[2]。政區碎片化則指因行政區劃導致的碎片化，主要體現為不同政區之間在業務、權責和部門等方面的分割和對接不暢。政區碎片化常伴隨集體消費單位數量的增長[3]、政府在地域和功能上彼此交叉重疊[4]、“地盤戰”（tarfwar）和部門間的業務分割、隔離和繁文縟節等現象[5]。現有研究主要關注政區碎片化的類型和形成機制、碎片化的效應和碎片化的解決方案等議題，但是鮮有研究注意到準行政區劃對碎片化的影響。

本文以海南省為例，考察海南省的開發區和“居”等準政區對海南省政區碎片化的影響。目前，海南省直管19個市縣、7個國家級重點園區以及26個省級園區（含11個重點建設省級園區）、近100個農墾農場和5個華僑農場。其中，園區和農場主要以準政區形式管理，部分園區和農場的經濟管理權限高于其屬地政府，甚至托管基層政區。本文認為，海南省準行政區劃與正式行政區劃的復雜關系是其政區碎片化的重要原因，但是這種碎片化與行政管理或區域治理研究中界定的碎片化不同——既不是地域碎片化也不是部門間的“部門主義”，而是政區和準政區間部門關系交錯、管理邊界交疊、職能混雜、責權沖突的政區馬賽克，值得深入研究。

1 政區碎片化研究綜述

碎片化是國內外行政管理和區域治理研究的焦點問題之一[6]，經常置于公共服務供給和政府間跨域治理背景下討論。國內學界長期討論的行政區經濟[7]和區域協同發展[8-10]問題，也主要針對行政區劃分割導致的碎片化問題。現有碎片化研究主要關注以下三類問題。

1.1 碎片化的類型和成因

何艷玲等認為，總體性體制下部門對上級政府的代表性競爭是公共服務供給碎片化的內因[5]；羅思東歸納了美國學者對“碎片化”的定義，并從草根民主傳統角度解釋了美國地方政府體制的碎片化[11]；雷尚清提出了“良性碎片化”視角，從官僚體系內部制衡機制、公民監督政府管理和政府公共服務績效等角度對其內涵進行了界定[12]；李強等從單位制解體、住房商品化和土地城市化等角度解釋了中國城市社區治理的碎片化成因[13]；任敏從流域規則和區域規則不兼容角度解釋了流域公共治理的碎片化成因[14]；王清在權威主義碎片化、政府碎片化和政策碎片化的基礎上，提出了“制度變遷碎片化”，并基于這一視角分析了戶籍制度改革中部門間的沖突[15]。此外，不少歐美學者也考察了歐洲的行政區劃改革和美國的地方治理問題。如Dostál等分析了1989年以后捷克行政區劃改革中的碎片化問題[16]；Sarapuu則從體制改革和政治精英的世界觀兩個角度解釋了愛沙尼亞后共產主義時期的行政區劃碎片化問題[17]；Goodman等區分了垂直和水平碎片化，并且認為二者的效果存在較大差異[18-19]；Yi等基于制度集體行動（Institutional Collective Action）視角解釋了政府在職能碎片化和行政管理整合之間的取舍，并發現交易成本對政府的選擇有重要影響[20]。

1.2 碎片化的影響和效應

Swianiewicz等評估了中東歐地區地方政府的規模對其績效的影響[21-22]；Bartolini發現，OECD國家TL2區域的碎片化對區域經濟增長有負面影響，不過農村地區的負向影響較小[23]；Beghelli等發現，城市治理的碎片化推動了城市區域的擴張[24]；Billing基于夜間燈光數據的分析發現，政府的分割導致公共服務供給的減少[25]；Grossman等發現，碎片化與公共服務質量之間存在“U”型關系，適當的區域政府數量增長會促進公共服務均等化和錦標賽競爭，但是過度的碎片化會導致行政管理能力降低和規模不經濟[26]等。

1.3 碎片化的應對策略

在國內，還有很多研究集中討論碎片化的解決方案，如倡導整體性治理理念等。華東師大的曾剛教授近年來連續發布長江經濟帶協同發展能力指數，評估了長江經濟帶地級及以上城市協同發展能力，提出了破解經濟帶內碎片化的解決方案[27-28]。曾凡軍則提出，要加強政府組織的功能整體性協調與整體性整合，對職能相近、業務范圍雷同的職責和功能進行整合和綜合設置[29]；魏向前認為，應搭建跨行政區域的地方政府間合作組織[30]；唐任伍等提出，要構建部門間協同多樣化服務供給框架，推動縱向層次整合、橫向功能整合、公私部門整合、信息整合和流程再造[31]；曹堂哲介紹了公共行政執行協同機制[32]；李金龍等提出，應該創新區域公共服務的“競爭—合作”機制和“激勵—約束”機制[33]；周偉提出，可以通過組建地方政府間跨域整體性治理的組織機構、健全地方政府間跨域整體性治理的制度體系，完善地方政府間跨域整體性治理的協調機制，解決地方政府間跨域治理碎片化問題[34]；盧祖國等介紹了西方流域治理中的集中管理和公眾參與等經驗，提出了解決我國流域管理碎片化的對策[35]；葛天任等強調通過政黨的統合性來實現社區整合[36]等。

總體來說，目前關于碎片化的研究主要從制度或部門角度出發，討論科層體系下的專業分工原則產生的管理悖論和部門主義，鮮有研究從行政區劃設置角度討論碎片化問題。此外，現有研究往往將部門間的碎片化與區域間的碎片化分開討論，沒有意識到二者的交互作用。為此，本研究從行政區劃的基本要素[37]和準行政區劃視角出發，將準行政區與正式政區的并立作為一種政區碎片化現象，并結合海南省行政區劃設置動態對政區碎片化現象的特征、形成原因和優化思路展開深入分析。

2 海南省行政區劃變遷與政區碎片化

海南省是我國最南部的省份，其行政區劃經歷了多次重大變化，并承擔著省管縣模式探索的使命[38]。自1950年海南島解放以來，海南省先后設置了行政區人民政府、民族自治州、海島管制辦事處等傳統政區和農墾農場、華僑農場、國家級經濟開發區、高新技術開發區以及省級產業園區等準政區。其中，農場改為“居”與開發區的設立很大程度上導致了準政區與正式政區的并立和政區碎片化。

2.1 海南省行政區劃變遷的歷史脈絡

1950年5月，海南島宣告解放，實行海南軍政委員會領導下的軍政管制。1951年4月，“廣東省人民政府海南行政公署”（1955年3月改稱“廣東省海南行政公署”）成立，轄區內包含漢、黎、苗、回、藏、彝等30個民族。1952年4月20日，根據《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》成立中共海南黎族苗族自治區地方委員會，隸屬中共華南分局和海南區黨委領導。1952年7月成立“海南黎族苗族自治區”，1955年10月“海南黎族苗族自治區”改為“海南黎族苗族自治州”，名義上隸屬于海南行政區人民政府，但是兩者行政級別相同。

為了充分發揮海南的區位優勢，1987年9月26日中共中央、國務院發布《關于建立海南省及其籌建工作的通知》，將海南從廣東省劃出，成立海南省。此后海南省先后撤銷海南黎族苗族自治州，成立7個自治縣——保亭、白沙、瓊中、陵水、東方（國務院1997年3月12日批準撤銷東方，設立東方市）、樂東、昌江。1987—1997年，海南省行政區劃改革以縣改縣級市為主，升格為地級市的主要為三亞；1998—2008年，海南省行政區劃調整較少，主要是瓊山并入海口市，以及海口市轄區的設置與調整；2008年至今，海南省行政區劃調整主要包括儋州升格為地級市、三亞的市轄區設置，以及設置三沙市及其市轄區（表1）。

表1 改革開放以來海南省縣區以上行政區劃調整類型

截至2020年末，海南省下轄4個地級市（10個市轄區）、5個縣級市、4個縣和6個民族縣，共195個鄉鎮街道。此外，還有包括6個國家級開發區、26個省級園區（其中11個為省級重點園區）、95個由農場改制的“居”。

2.2 海南省政區碎片化的由來

2.2.1 農場改“居”

海南的農墾系統在新中國成立之后作為準政區長期存在，在海南島建設中發揮重要作用。1950年5月海南島解放后，海南軍政委員會按照中央的指示，把發展橡膠業列為海南建設事業最重要的一個任務，確定對橡膠事業實行“大力恢復，大量發展，以國營為領導，扶助民營為主，有計劃地穩步前進”的發展方針。到1986年1月，廣東省農業委員會根據農場的工農業總產值、職工總人數、經營規模以及歷任領導干部的級別等情況，確定了墾區89個農場的機構規格，其中正處級單位64個農場，副處級單位有25個農場。這些農場占海南土地面積的30%左右，且大部分位于沿海市縣（圖1）。

圖1 農場（研究所）土地分布情況（1990年）

除了農墾農場，海南省還有興隆、彬村山、文昌、澄邁和東方5個華僑農場（表2），分別位于海南省東部的文昌市、萬寧市、瓊海市和西部的澄邁縣、東方市，創辦于1950—1970年代，是國家安置歸難僑的華僑企業。海南省的華僑農場現有人口56 811人，其中歸難僑人口13 644人，主要來自印尼、新加坡、馬來西亞、越南等21個國家；土地總面積33 907 hm2，已開墾利用土地24 658 hm2，尚有可開發利用的土地約6 670 hm2。

表2 海南華僑農場基本信息

2017年，海南農墾基本完成墾區集團化、農場企業化、社會管理職能屬地化、農用地規范管理等關鍵領域的重大改革。海墾控股集團以設“居”的形式推進基層社會治理創新，全面完成墾區所屬51個農場（所）設“居”的工作，共設95個“居”（圖2），涉及除三沙之外的18個市縣。政府通過委托授權或購買服務的方式，承接原農場承擔的25大項社會管理和公共服務職能，3家直屬醫院和農場醫療衛生機構、公安及從事協警工作的保安人員、水庫安全、住房公積金以及農場所屬公辦學前教育機構移交地方政府管理。

圖2 海南省各省直市縣農場“居”的數量

2.2.2 開發區和產業園區等功能平臺設立

在農墾體系日益屬地化的同時，海南省的國家級開發區和省級園區日益發展壯大。目前，海南省擁有6個國家級開發區，包括1個國家經濟開發區、1個國家高新技術開發區、3個保稅區（其中2個為綜合保稅區）以及1個亞龍灣旅游度假區（表3）；省級功能平臺26個，其中11個重點園區，其產業類型涵蓋旅游業、現代服務業和高新技術產業三大領域。

表3 海南國家級開發區名錄

這些園區都是擁有明確轄區范圍以及特定經濟發展權限的準政區，且大部分產業園區的行政級別、政治位階高于其屬地政府。2020年4月2日，海南省第六屆人民代表大會常務委員會第十九次會議通過《海南省人民代表大會常務委員會關于海南自由貿易港洋浦經濟開發區等重點園區管理體制的決定》，明確洋浦經濟開發區（含東方臨港產業園、臨高金牌港開發區）、海口國家高新技術產業開發區（含觀瀾湖旅游園區）、海口綜合保稅區按照現行體制進行管理。其中，海口國家高新區、海口保稅區的管理機構為黨工委和管委會，其分別是海口市委、市政府的派出機構。三亞亞龍灣國家旅游度假區為公司制運行。洋浦經濟開發區由工委、管委會（正廳級）實施管理，并由省政府直管，其轄區內又分設干沖區、新英灣區和三都區，并成立區辦事處，其中三都區以三都街道出現在洋浦經濟開發區的行政區劃名錄中。此外，洋浦經濟開發區還管理東方臨港產業園（39.4 km2）和臨高金牌港開發區（20.1 km2）。其他園區的管理機構具有機關法人資格的實體，具體負責園區綜合協調、開發建設、運營管理、產業發展、投資促進、制度創新、企業服務等工作。

3 海南政區碎片化的主要特征

海南的政區碎片化主要包括地方政府間及政區與準政區間關系導致的海南政區地域碎片化、國家對海南定位的間斷性所引起的職能碎片化以及兩者交織所形成的基層政區馬賽克三種類型，其核心特征為要解決的問題所涉及的地理范圍與被授權解決這些問題的政府部門管轄范圍不匹配。

3.1 地方政府間及政區與準政區間關系塑造海南政區的地域碎片化

在區域尺度上，省直管縣體制雖然有利于地方發揮自主性，但也增加了城市間協同發展的制度成本、降低了地方政區的行政級別，導致了海南政區地域的碎片化。從市縣規模以及城市化水平來看，海南省的地級市轄區面積相對較少，2019年全省整體的城市化水平為59.23%，略低于全國平均水平（60.60%）；從人口規模來看，海南省人口規模超百萬的城市僅有海口和儋州（含洋浦），其他城市的城鎮人口規模都在50萬人以下，且人口密度較低；從區域差異看，海南省僅三亞（78.78%）、海口（76.26%）南北兩極的城市化水平較高，有近一半的市縣城市化水平低于50%。這種巨大的區域差異導致府際協同難度較大（圖4—5）。

圖4 海南省分市（縣）轄區面積圖

圖5 海南省分市（縣）人口數與城市化水平

此外，海南省準政區的管理機構大部分為省廳級實體，這與傳統政區存在權責的不對等，甚至權力的爭奪與責任的規避，加劇了橫向地域碎片化。這一方面表現為開發區與屬地政府之間的矛盾。以洋浦經濟開發區為例，其形成于儋州成為地級市之前，其管理機構作為省政府的派出機構長期存在。隨著開發區的發展壯大，洋浦經濟開發區對腹地的要求增強，將儋州三都鎮納入管轄。在這一過程中，洋浦需要承擔三都鎮的扶貧、鄉村振興等社會責任，這與開發區促進經濟發展的核心職能及其精簡的行政部門設置相背離。另一方面還表現為開發區之間的矛盾。隨著開發區規模的拓展，產業結構相似的開發區之間開始相互整合，這種整合會產生開發區之間以及開發區與所在地方政府之間的利益博弈。如儋州市的木棠工業園區緊鄰洋浦開發區，但是在招商過程中為了對接儋州市政府，需要在40 km以外的那大鎮上設立辦事處。

3.2 國家自上而下對海南定位的間斷性塑造海南政區的職能碎片化

1950年以來，海南從邊陲海島走向開放高地，這是中央政府基于海南島自身的資源稟賦、區位條件等因素而對海南進行功能定位、改革重點確定與政策對象錨定的過程。由于不同歷史時期國家戰略的連貫性不強，甚至相互背離，并且每次戰略調整都會留下一定的政區或準政區作為制度遺產（如農墾農場、華僑農場經濟區以及國家級和省級的經濟開發區），導致海南政區縱向的職能碎片化，在一定區域范圍內有多個政區和準政區實體擁有相互重疊甚至沖突的權限與職能。

相較于其他省市對于正式政區的授權，海南更多為準政區的設置與升級，從農墾體系到當前國家級開發區、省級產業園區的遍地開花可見一斑。盡管這些準政區設置的目的是通過精簡的機構設置增強地方活力，實際上卻增加了地方政府和準政府相互溝通的成本，加劇了職能碎片化。如沿海各個市縣的工業園區與傳統政區的幅員相互重疊，往往都肩負著經濟社會發展的權力與責任，某些功能平臺的位階高于傳統政區，但又不相互統轄，這需要產生更多的協調機制來整合相關職能，或者將準政區屬地化和正式化，重新拉回到既有行政區劃體系之中。

3.3 職能的碎片化與地域的碎片化交織下的基層政區馬賽克

橫向的地域碎片化與縱向的職能碎片化的后果之一是基層政區馬賽克。在海南，受縱向職能碎片化與橫向地域碎片化的影響，基層政區類型多樣。在海南基層政區中，除了街道、鄉、鎮等一般的基層政區，洋浦開發區托管的三都鎮更名為三都區，其管理機構為中共洋浦經濟開發區三都區委員會、洋浦經濟開發區三都區辦事處。區黨委、辦事處分別為洋浦工委、管委會的正處級派出機構，實行合署辦公。此外洋浦經開區還轄新英灣辦事處和干沖區辦事處。

此外，海南省基層政區的幅員、人口、城市化水平也差異很大。以儋州為例，其鎮的轄區面積從55.1 km2到523.3 km2不等，城市化水平從11.45%到74.79%不等，轄區人口從23 741人到175 995人不等，但這些政區都作為鎮級政區而存在。這既不利于政區內部精細化管理，也不利于各個鎮優化社會基本公共服務的供給。特別是，當前農墾農場、華僑農場分別從原來的處級單位調整為副科級的“居”和華僑經濟區并納入屬地鎮管理，會造成“居”的管理人員的配置和升遷渠道不暢，加劇屬地鎮的基本公共服務供給與居民的公共服務需求之間的張力，影響居民的獲得感和滿足感。

4 基于碎片化治理的海南行政區劃調整思路

近年來，在全面深化改革開放實驗區、國家生態文明試驗區、國家重大戰略服務保障區以及國際旅游消費中心“三區一中心”的戰略定位下，海南省委省政府提出“全島一盤棋，全島同城化”的區域一體化構想，積極應對碎片化問題。然而，目前海南省轄區范圍政區類型多樣，其升格政區等級的做法與扁平化管理的要求存在矛盾，容易落入行政區劃改革的內卷化困境[39]。盡管部分學者提出“六個統一”的行政區劃改革要求[40]、成立統一的管理委員會[41]、借鑒新加坡等國外自由貿易港的組織體系[42]和陸海聯動、全島同城、旅游引導和大城市帶動四種城鎮化發展模式等建議，但是缺乏對海南省政區碎片化的系統理解，尚未關注到準行政區對海南省碎片化的影響。為此，本文建議應該深化行政體制改革，優化海南省行政區劃設置和行政區劃結構體系，逐步建立與自由貿易試驗區、中國特色自由貿易港和服務國家戰略相匹配的行政區劃體系組織架構和管理體制。具體而言，在橫向上，理順權責的主體分配、協同推進區域一體化；在縱向上，優化權責的層級歸屬、協調縱向職能一貫性；在基層政區的設置上，強化設定與調整標準、推進基層政區治理的規范化。

4.1 理順權責的主體分配，協同推進區域一體化

以往海南省的行政區劃調整，在狹義政區的優化調整中更多注重原有政區的升級優化（表1），而較少嘗試通過政區的撤并來發揮規模經濟效應，推進區域協調發展；在準政區的優化調整中更多注重于準政區的設置與升級，而較少關注準政區與政區的有效協調，當前洋浦經開區管委會管理臨高產業園、東方產業園是有益嘗試，但是其中還有諸多權責歸屬需要理順。

在未來海南省的行政區劃調整與優化過程中，應該在整體性治理理念之下理順權責主體分配。在狹義政區的優化中，結合自貿港建設，有序推動東西南北中五大片區政區的主動適應性撤并。在充分尊重地方自主性的基礎上，基于產業相似性、地緣鄰近性和資源互補性等因素推進地級市、縣級市、縣和民族縣的有序撤并，并盡量兼顧不同主體差異化的利益，最小化政區撤并對個別區域的不利影響。在準政區的調整中，應該明確準政區的邊界和各個主體之間橫向權責分配，協調好準政區與政區在經濟社會發展與社會公共服務供給權責的對等性，避免權責不對等影響主體區域協同積極性；與此同時，應嘗試建立健全協調同級區域的機構與機制，進一步推動區域協同發展。

4.2 優化權責的層級歸屬，協調縱向職能一貫性

海南省諸多類型的政區與準政區產生于間斷性的國家戰略之中，其層級歸屬相對混亂，如洋浦與儋州之間的關系；且縱向職能部門的對應性不強，如洋浦經開區下轄辦事處的職能部門與傳統政區的職能部門差異較大，且有部分職能相對缺失。

在未來的行政區劃調整中，海南省應明確不同類型的政區和準政區在縱向層級上的歸屬，不能單純為了制度創新而憑空創造與正式政區沒有明確關聯的準政區，更不能僅關注正式政區而將準政區排除在行政體系之外，應嘗試將準政區逐步改制后納入正式政區體系之中。與此同時，要協調好縱向的職能部門之間的權責關系。明確政區和準政區職能部門的縱向管轄關系，保證政府職能有效執行。

4.3 強化基層政區設定標準，規范基層政區治理

基層政區的設置與優化是推動區域一體化和職能一貫性的重要基礎，也是確保人民群眾公共服務質量和水平的保障。在既往海南的行政區劃調整中，海南省基層政區的設置與調整沒有充分根據政區要素的變化及時變更基層政區類型，如城關鎮改街道等。

在未來的行政區劃調整中，應該特別注重基層政區設置與調整（撤鄉改鎮、撤鎮設街道）標準的設定，規范和優化基層政區的設置，嘗試將農場居和開發區內的固定居民編入正式的鎮級政區，根據行政管理職能要求和財政資源等能力合理劃分基層政區的幅員、配置基層政區的管理人員隊伍，統一優化基層政區的命名和信息平臺建設，為推進基層政區治理的精準化做好制度保障。

5 結語

1990年代以來，行政區劃調整和各類準政區的設置成為推動中國城鎮化和地方經濟發展的重要力量。通過行政區劃調整和各類準政區如開發區、新區、自貿區等的設置，引導人口、土地等各類資源優化配置，帶動集聚經濟，迄今為止起到了積極的效果。但是另一方面，這也造成了隨后的政區碎片化和治理困境。面向更大范圍的區域治理，基于行政區劃的基本要素和基本規律進行理論和案例研究，此時就顯得非常必要。

海南的中國特色自貿港建設是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的改革開放重大舉措。在全面深化改革開放實驗區、國家生態文明試驗區、國際旅游消費中心以及國家重大戰略服務保障區的戰略定位之下，海南省委省政府提出“全島一盤棋、全島同城化”“把海南作為一個大城市來規劃建設管理”的構想，但是這些宏大的構想忽略了海南行政區劃日益碎片化的現實。現實中，海南直管19個市縣、7個國家級重點園區以及26個省級園區，大部分產業園區經濟管理權限高于其屬地政府，甚至部分園區還托管政區，這就導致了一體化的設想與碎片化的行政區劃之間的顯性矛盾。這一矛盾不單單是因為橫向的地方政府間基于行政區經濟的邏輯相互競爭和掣肘，還與歷史上國家對海南定位不斷變化的制度背景、海南對自身行政區劃結構優化舉措以及地方尺度上的基層政區設置與調整密切相關。因此，當前推進海南自貿區建設的過程中，需要更好的理解海南行政區劃碎片化的多重邏輯，也需要務實推進破解碎片化的行政區劃調整進路。

本研究以海南省為例，分析了政區劃碎片化的成因、主要特征，并提出了面向未來的海南省行政區劃優化調整策略。這些調整涵蓋多個層面、多個尺度，不同尺度下的區劃調整邏輯不同，有不同的價值目標取向，限于篇幅，不再展開討論。總體而言，如何發揮行政區劃的引導效應，從不同層面深入理解并彌合碎片化的行政區劃管理與一體化的區域發展之間的矛盾，這是未來行政區劃研究的一個重要課題。其中各類準政區的設置與優化是一個尤其值得深入的話題。本文僅拋磚引玉，期待各位專家同仁指正并參與這一話題的研究討論。