鄂爾多斯生態(tài)移民政策再思考

袁燕

關(guān)鍵詞：生態(tài)移民；失地農(nóng)民；生產(chǎn)；生活

一、鄂爾多斯生態(tài)移民和失地農(nóng)民基本情況

從2002年開(kāi)始，鄂爾多斯市先后實(shí)施了退牧還草工程、京津風(fēng)沙源治理二期工程、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制三大項(xiàng)目，實(shí)施這些項(xiàng)目的主要目標(biāo)就是恢復(fù)草原植被、改善草原生態(tài)環(huán)境，鄂爾多斯市實(shí)施草原保護(hù)建設(shè)工程，將草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)與解決三農(nóng)三牧問(wèn)題結(jié)合起來(lái)，實(shí)施《鄂爾多斯市農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)發(fā)展“三區(qū)”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱規(guī)劃），依據(jù)規(guī)劃將鄂爾多斯市全市農(nóng)村牧區(qū)劃分為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)。其中禁止開(kāi)發(fā)區(qū)指生態(tài)環(huán)境極其脆弱，基本上不適合人類生存的庫(kù)布其沙漠、毛烏素沙漠腹地、干旱牧區(qū)和水土流失嚴(yán)重的丘陵溝壑區(qū)，以及自然保護(hù)區(qū)，礦業(yè)和礦業(yè)部門(mén)禁止發(fā)展區(qū)，面積4.44萬(wàn)平方公里，占鄂爾多斯市全市總面積的51.1%。為了改善草原生態(tài)、恢復(fù)草原植被，政府將禁止發(fā)展區(qū)內(nèi)的農(nóng)牧民全部轉(zhuǎn)移出去，實(shí)施生態(tài)移民工程，以緩解生態(tài)環(huán)境的承載壓力，建立草原生態(tài)集中恢復(fù)區(qū)。

以罕臺(tái)鎮(zhèn)和泊江海鎮(zhèn)為例，兩鎮(zhèn)因處于鄂爾多斯市“三區(qū)規(guī)劃”的中“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)”，出現(xiàn)了大量的生態(tài)移民。生態(tài)移民并沒(méi)有失去土地的所有權(quán)，只是在政府的主導(dǎo)下基于恢復(fù)生態(tài)建設(shè)的目的而改變了土地的使用方式而已，而生態(tài)移民中一部分農(nóng)民的土地后來(lái)被政府或者企業(yè)征收開(kāi)發(fā)利用，所以一部分生態(tài)移民便轉(zhuǎn)變成了失地農(nóng)民，失地農(nóng)民在獲得當(dāng)?shù)卣蛘咂髽I(yè)的土地征用補(bǔ)償款之后，便失去了土地的所有權(quán)。生態(tài)移民政策在為鄂爾多斯生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來(lái)明顯改善和促進(jìn)作用之外，給生態(tài)移民的生產(chǎn)生活也帶來(lái)了一系列的變化，其中有利也有弊。

二、生態(tài)移民和失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活狀況中較之前改善的指標(biāo)

（一）居住環(huán)境明顯改善

在所有的影響因素中，居住環(huán)境的改善是生態(tài)移民失地后影響其生活滿意度提高的最主要因素。相比遷移之前較差的居住環(huán)境，遷移之后住房為政府統(tǒng)一安置房，住房條件得到了改善，城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，失地生態(tài)移民得到了拆遷補(bǔ)償?shù)臉欠?，被統(tǒng)一安置到新建小區(qū)并按照房屋面積折價(jià)標(biāo)準(zhǔn)給與補(bǔ)償房屋，一般補(bǔ)償?shù)姆课菝娣e較大。與失地之前相比，居住地交通更加便捷，公共汽車(chē)通到了家門(mén)口，天然氣、水電、通信網(wǎng)絡(luò)、廣播電視設(shè)施網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，這些便利和改善在很大程度上提升了生態(tài)移民和失地農(nóng)民的生活質(zhì)量。此外，因移民而獲得的補(bǔ)償房屋的市場(chǎng)價(jià)值也在逐年增值，這在一定程度上讓田園社區(qū)居民的生活滿意度得到提升。

（二）子女教育質(zhì)量大幅提升

子女教育指生態(tài)移民和失地農(nóng)民子女接受教育的環(huán)境，包括入學(xué)難易程度、上學(xué)便利程度、教育資源的好壞等。移民工程實(shí)施之前，遷出地的教育設(shè)施較差，師資也比較薄弱，其子女受教育條件較差。由于農(nóng)村中小學(xué)的撤銷(xiāo)和合并影響，很多失地農(nóng)民和生態(tài)移民子女在未移民和搬遷之前，往往從小學(xué)開(kāi)始就要到鎮(zhèn)里小學(xué)開(kāi)始寄宿生活。通過(guò)實(shí)施推進(jìn)移民安置區(qū)的“城鎮(zhèn)化”，田園社區(qū)轄區(qū)內(nèi)有1所小學(xué)、3所幼兒園，幼兒在居住的小區(qū)內(nèi)就可以上幼兒園，學(xué)校的師資配備、教學(xué)管理、課程設(shè)置于東勝市區(qū)內(nèi)的學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)一致，大大提升了轄區(qū)兒童受教育質(zhì)量。

（三）生活水平明顯提高

生態(tài)移民和失地農(nóng)民在移民的過(guò)程中接受的補(bǔ)償政策很多，在被征地時(shí)，他們有征地補(bǔ)償款項(xiàng)和房屋拆遷補(bǔ)償款項(xiàng)，價(jià)格由東勝區(qū)政府根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格統(tǒng)一制定實(shí)施。除了一般的貨幣補(bǔ)償之外，罕臺(tái)鎮(zhèn)政府積極統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，為生態(tài)移民和失地農(nóng)民提供有效就業(yè)保障。通過(guò)實(shí)行勞務(wù)信息共享，建立“一站式”就業(yè)服務(wù)管理體系，為轉(zhuǎn)移農(nóng)民就業(yè)提供同等機(jī)會(huì)和條件。抓住特色產(chǎn)業(yè)集聚有利條件，為轉(zhuǎn)移農(nóng)民提供就業(yè)平臺(tái)。這些補(bǔ)償措施和就業(yè)保障措施的實(shí)施，使大部分的生態(tài)移民和失地農(nóng)民認(rèn)為在被征地后得到的補(bǔ)償和收入大于其失地的損失，從而提高了他們的生活滿意度和生活質(zhì)量。

三、生態(tài)移民和失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活狀況中較之前惡化的指標(biāo)

（一）0～3歲嬰幼兒家庭撫育環(huán)境和老年人居家養(yǎng)老環(huán)境變差

在中國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)， 0～3歲嬰幼兒一般由父母、祖父母來(lái)共同承擔(dān)撫育責(zé)任。生態(tài)移民和失地農(nóng)民被城鎮(zhèn)化后，原有的三世同堂的家庭結(jié)構(gòu)有了空間上的阻隔，因?yàn)槿?、四代人生活在相同或相近院落的可能性較小，空間上的距離使原來(lái)由幾代人共同承擔(dān)的撫育嬰幼兒責(zé)任全部落在父母身上，現(xiàn)實(shí)中這項(xiàng)責(zé)任往往是由母親一人承擔(dān)，所以對(duì)于嬰幼兒的成長(zhǎng)來(lái)講，由多人參與承擔(dān)的環(huán)境變?yōu)橐蝗藚⑴c承擔(dān)的環(huán)境，導(dǎo)致嬰幼兒在物質(zhì)上和精神撫慰層面的獲得減少，而精神層撫慰需求與物質(zhì)層面的生存需求對(duì)于因幼兒的成長(zhǎng)來(lái)講同等重要。對(duì)于中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)居家養(yǎng)老的老年人來(lái)講，空間距離的產(chǎn)生，導(dǎo)致幾代同堂的生活被改變，導(dǎo)致家人互相陪伴時(shí)間相應(yīng)減少，年輕人照顧老年人的便利性降低，一定程度上降低了老年人在精神和物質(zhì)層面需求滿足的數(shù)量和質(zhì)量。

（二）青年婦女就業(yè)機(jī)會(huì)減少

生態(tài)移民和失地農(nóng)民在被城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，家庭結(jié)構(gòu)的變化，導(dǎo)致?lián)嵊變撼砷L(zhǎng)環(huán)境中的人員減少，大部分家庭的實(shí)際情況是撫育嬰幼兒甚至照顧中小學(xué)生的任務(wù)由母親一人承擔(dān)，所以絕大多數(shù)家庭中的母親無(wú)法出去應(yīng)聘工廠企業(yè)等的職位，而在農(nóng)村的生產(chǎn)勞動(dòng)自由度較大，家庭成員較多，撫育兒女和照顧老人并不會(huì)耽誤婦女參與耕種收割等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，所以，相比較而言，被城鎮(zhèn)化后的生態(tài)移民和失地農(nóng)民中的青年婦女其就業(yè)機(jī)會(huì)是減少而非增加的。

（三）身體健康和心理健康狀況變差

由于生態(tài)移民和失地農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境的改變，其身體健康狀況和心理健康狀況都發(fā)生了變化。首先，參與體力勞動(dòng)的機(jī)會(huì)與生活在農(nóng)村相比大大減少，而勞動(dòng)不僅能創(chuàng)造物質(zhì)，同時(shí)也是保證人的身心健康的必要條件。其次，居住在高層樓房與居住在平房院落相比，參與鄰里間面對(duì)面信息和情感交流機(jī)會(huì)減少，接受日照的時(shí)間也減少，而這些都是身心健康的必要條件。第三，移居到這里的生態(tài)移民和失地農(nóng)民，由于他們失去土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)甚至所有權(quán)，有的由于對(duì)大額資金的經(jīng)營(yíng)管理不善，征地補(bǔ)償和拆遷安置補(bǔ)償也已經(jīng)花費(fèi)殆盡，導(dǎo)致生活缺乏安全感，影響了他們的身心健康。

四、如何進(jìn)一步改善生態(tài)移民和失地農(nóng)民生產(chǎn)生活狀況

（一）政府主導(dǎo)在田園社區(qū)創(chuàng)辦0～3歲嬰幼兒托幼機(jī)構(gòu)

如何照料嬰幼兒目前成為擺在年輕父母面前的一大困難，同樣也擺在了田園社區(qū)的廣大生態(tài)移民和失地農(nóng)民的面前，過(guò)去幾代人共同勞動(dòng)生活共同撫育嬰幼兒的時(shí)代對(duì)他們來(lái)講已經(jīng)一去不復(fù)返，生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)變、土地收入的減少、消費(fèi)支出的增加，迫切需要廣大生態(tài)移民和失地農(nóng)民中的青壯年婦女走出家庭實(shí)現(xiàn)就業(yè)。然而按照規(guī)定，3歲以后的幼兒才可以上幼兒園，但是3歲以內(nèi)幼兒所能依托的公立或者私立的機(jī)構(gòu)在田園社區(qū)幾乎沒(méi)有，如何能夠兼顧養(yǎng)育孩子和保障女性就業(yè)，是政府應(yīng)該幫助生態(tài)移民和失地農(nóng)民家庭亟需解決的難題。

（二）提供適合中國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)社會(huì)中“多代同堂”居住的大平米住房以實(shí)現(xiàn)“居家養(yǎng)老”

家庭養(yǎng)老我國(guó)農(nóng)村最基本的養(yǎng)老方式。然而，田園社區(qū)的生態(tài)移民和失地農(nóng)民在被移出和安置過(guò)程中，其房屋是通過(guò)按戶抓鬮方式分配的，面積從70～140 m2不等，其中老年人優(yōu)先選擇一樓住房，并沒(méi)有考慮有居家養(yǎng)老需求的老人與子女共同居住的需要，若抓鬮選到70 m2平米的房屋，要實(shí)現(xiàn)“幾代同堂”居住是比較困難的。所以，建議在今后的移民安置住房建設(shè)中，充分考慮居家養(yǎng)老家庭的住房需要，適當(dāng)提供一定比例的大平米房屋，以滿足“幾代同堂”居住、居家養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)需求。

（三）分層次提供就業(yè)崗位

失地農(nóng)民不僅失去了土地，還失去了傳統(tǒng)的生活生產(chǎn)方式。因此，要真正提高失地農(nóng)民的安全感和幸福感，就必須幫助他們拓寬就業(yè)渠道，提高就業(yè)能力，進(jìn)而有效地提供生產(chǎn)保障和提升生活質(zhì)量。然而，失地農(nóng)民的數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)、生活條件、就業(yè)能力、就業(yè)創(chuàng)造等都有很大的不同，需要對(duì)生態(tài)移民和失地農(nóng)民的就業(yè)實(shí)施方案和工作計(jì)劃進(jìn)行預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)和規(guī)劃。針對(duì)失地農(nóng)民的不同情況，應(yīng)該采取因人而異的就業(yè)指導(dǎo)辦法。每個(gè)失地農(nóng)民的具體情況當(dāng)然不盡相同，這就要求在制定就業(yè)政策時(shí)，要對(duì)具體問(wèn)題進(jìn)行具體分析，對(duì)不同年齡、知識(shí)結(jié)構(gòu)和勞動(dòng)素質(zhì)的失地農(nóng)民采取有針對(duì)性的措施，以提升他們的就業(yè)能力，改善他們的生活質(zhì)量，解決他們的后顧之憂。

（四）加強(qiáng)對(duì)征地安置補(bǔ)償費(fèi)用經(jīng)營(yíng)、使用的指導(dǎo)監(jiān)督

我國(guó)征地補(bǔ)償費(fèi)的處置方式主要為單一化、一次性現(xiàn)金補(bǔ)償，罕臺(tái)鎮(zhèn)的失地農(nóng)民的征地安置補(bǔ)償費(fèi)用也同樣如此。此種方式簡(jiǎn)單易行，便于操作，但是這種方法無(wú)法從根本上解決失地后的一系列后續(xù)問(wèn)題。不少農(nóng)民缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，大量揮霍一次性征地補(bǔ)償費(fèi)，或者全部用來(lái)放高利貸，或者在解決住房問(wèn)題后，剩余資金不足以保障其后續(xù)生產(chǎn)和生活，從而引發(fā)新的社會(huì)矛盾，這在全國(guó)來(lái)講已是普遍問(wèn)題，田園社區(qū)的生態(tài)移民和失地農(nóng)民同樣面臨著這樣的境況。而且，理財(cái)本身是較專業(yè)的問(wèn)題，對(duì)于普通農(nóng)民來(lái)講更是一個(gè)大難題，這就要求政府高度重視，幫助他們管理大額的征地安置補(bǔ)償費(fèi)用，建議成立專門(mén)的機(jī)構(gòu)組織專業(yè)的人員，加強(qiáng)對(duì)征地安置補(bǔ)償費(fèi)用經(jīng)營(yíng)和使用的指導(dǎo)監(jiān)督。

（五）重視心理健康豐富文化生活

心理健康問(wèn)題對(duì)社會(huì)對(duì)家庭的危害巨大，目前我國(guó)各種心理疾病的患病率也呈明顯上升態(tài)勢(shì)。大批的失地農(nóng)民離開(kāi)了祖輩賴以生存的土地，成為生態(tài)移民和失地農(nóng)民，這個(gè)群體面臨著生存的環(huán)境改變、生活和工作方式的改變帶來(lái)的安全感降低，加上普遍存在文化水平較低、就業(yè)能力差、經(jīng)濟(jì)收入水平較低的情況，在全國(guó)來(lái)講都是心理問(wèn)題發(fā)生的高危人群。而且，由于鄂爾多斯市民間借貸問(wèn)題的普遍性，田園社區(qū)的居民也難以幸免，民間借貸糾紛的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性更加重了他們的心理負(fù)擔(dān)。為此，各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)支持，豐富對(duì)生態(tài)移民和失地農(nóng)民的情感關(guān)懷，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的心理健康教育，幫助他們學(xué)會(huì)心理調(diào)適。

五、結(jié)語(yǔ)

生態(tài)移民政策對(duì)于廣大生態(tài)移民和失地農(nóng)民來(lái)講，帶來(lái)的變化有利也有弊，生產(chǎn)生活狀況有改善也有惡化，因此，生態(tài)移民政策在達(dá)到改善生態(tài)環(huán)境目的的同時(shí)，更要兼顧改善民生的使命，這需要各級(jí)政府以及全社會(huì)的共同重視和努力。