關于銀行機構風險處置的思考

劉紅延 張田 羅崢

摘 ? 要：金融機構的正?！靶玛惔x”是市場經濟發展的必經之路，也是深化金融供給側結構性改革的應有之義。我國在相當長的一段時間內對銀行機構風險處置缺乏行之有效的制度安排，通常采取簡單行政手段和政府兜底的做法，這種模式雖然短期內有效果，但長期看可能會損害我國金融體系的持續活力與健康發展。本文對全球主要國家銀行風險處置機制建設方面的關鍵內容進行系統性梳理與對比分析，對各類處置工具及其成本開展剖析，認為銀行風險處置是一項復雜的系統工程，處置目標、立法模式、觸發標準、處置當局作為重要基礎，必須予以明確;風險處置過程中應尊重市場紀律，處理好維護社會穩定與防范道德風險之間的平衡;要注重發揮金融監管機構的專業和效率優勢，減少對市場的沖擊，并在此基礎上就進一步建立健全我國銀行風險處置提出相關政策建議。

關鍵詞：風險處置;國際實踐;核心要素;處置工具;成本

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.07.003

中圖分類號：F830.1 ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?文章編號：1003-9031（2021）07-0025-10

一、引言及文獻綜述

防范化解風險是金融業的永恒主題，也是國家金融工作的重中之重。中國金融市場結構以間接融資為主，銀行機構作為服務實體經濟的重要成員，長期以來在金融體系中具有牽一發而動全局的地位，其倒閉對金融體系將帶來巨大的震動性與傳染性。為此，在很長一段時間內，我國對銀行機構的風險處置以行政手段和政府兜底為主，不僅大型銀行“大而不能倒”，而且中小銀行也普遍存在“小而不倒”的現象，銀行機構只生不死，退出渠道不暢。金融機構的正?！靶玛惔x”是市場經濟穩健發展的必經之路，也是深化金融供給側結構性改革的應有之義。2019年以來，我國加快金融改革與風險處置機制建設，特別是對包商銀行的處置始終堅持市場化、法制化的原則，采用“收購承接+破產清算”模式化解風險，成為我國金融風險處置歷史上的里程碑事件。未來，高風險銀行機構的風險化解以及市場出清是金融改革的重要組成部分，加快建立健全銀行機構的有序風險處置機制，是我國金融領域的一項緊迫任務。

近年來，有關專家學者圍繞我國銀行風險處置建設從多個角度開展研究。劉向民（2018）對我國金融機構風險處置現狀、問題加以剖析，認為我國在法律層面缺乏有序處置機制安排，市場化和專業化程度較低，存在剛性兌付，提出要盡快構建一個既立足國情又符合國際標準的金融機構有序處置機制。戴季寧（2017）從有效處置機制基本要素的角度，總結提煉了主要國家對銀行機構處置的良好做法。鐘震與郭立（2019）對美國富蘭克林國民銀行破產案的處置歷程進行回顧分析，提出美國對該銀行的救助和處置有得亦有失，相關舉措雖遏制了危機擴散，但在一定程度上也加劇了銀行的道德風險。陳游（2020）對我國處理包商銀行的過程進行思考，對比中美兩國中小銀行救助機制，提出美國特有的銀行間層級結構能有效保證中小銀行市場化退出。

綜上所述，已有文獻對加深銀行風險處置的有關認知、探索發展適合我國的風險處置路徑提供了有益參考，但現有研究中對國際做法進行系統性梳理的文獻數量有限，深度不夠。本文對銀行風險處置概念進行辨析，對國際上銀行機構風險處置制度中涉及的主要要素進行較為詳細的比較分析，對常見風險處置工具利用簡單框架開展成本分析，并提出加強我國金融風險處置制度建設的對策建議。

二、銀行機構風險處置的制度建設：國際比較

銀行機構作為金融市場中極為重要的中介機構，承擔著信用轉換、期限轉換和流動性轉換的關鍵職能。一旦銀行機構出現重大風險，金融市場將面臨巨大震動甚至引發系統性金融風險，為此世界各國均高度重視對銀行機構的風險處置。

（一）對“處置”概念的理解

受各國立法框架以及金融監管歷史沿革的影響，目前國際社會與學界對銀行“處置”的概念尚沒有形成統一、標準的界定。在美國，銀行“處置”是一個總括性、全面性的概念，指美國聯邦存款保險公司（FDIC）為挽救問題銀行或實現問題銀行有序退出市場而采取的一系列舉措，具體包括：由健康銀行收購承接問題銀行的特許經營權;對儲戶直接償付并對相關中小銀行進行破產清算;以及根據2010年《多德法案》對系統重要性金融機構的有序清算等。在歐盟，銀行“處置”的概念較為狹義，通常有別于銀行破產，特指根據《銀行復蘇與處置指令》（BRRD）對系統重要性銀行機構進行處置的過程，從功能上類似于美國的有序清算機制;而銀行“破產”則是指歐盟各成員國在各自法律框架內，處理化解非系統重要性中小銀行機構風險的手段與程序。概括而言，銀行“處置”與銀行“破產”這兩個概念有所重合，在處置目標、啟動標準、程序與工具等方面多有重疊。從中國國情與實踐看，可將銀行“處置”理解為銀行監管的延伸環節，通常發生在銀行生命周期的最后階段，當常規監管和強化監管手段無法改善問題銀行的實質經營狀況時，監管機構為化解金融風險而采取的一系列程序與措施，處置對象既涵蓋系統重要性的大型銀行，也包括非系統重要性的中小銀行。

（二）處置目標

處置目標是指銀行風險處置制度所追求的功能與社會效果，在整體制度建設中具有導向作用。梳理主要國家相關法律法規可以發現，各國對問題銀行機構開展風險處置主要是為了實現以下兩項目標。一是維護存款人利益。世界各國隱性或顯性地將維護廣大存款人的利益設定為主要處置目標，其中美國、英國、愛爾蘭、瑞士、墨西哥、菲律賓等部分國家將其作為法定目標予以明確，存款人在風險處置等級中享有優先索賠權。實踐中，受保存款通常優先得到足額償付，英國、意大利和希臘等部分國家還探索對特定類別的未受保客戶存款（個人存款超額部分和中小企業存款）給予特別保護，其后才考慮存款保險是否覆蓋其他無擔保債權人。二是實現債權人價值最大化。世界各國均將實現債權人價值最大化作為風險處置的法定目標之一，這點與普通企業的破產機制類似，但同時明確要求無擔保債權人的受償順序排在存款人之后。對于無擔保債權人的權益適當加以限制的做法，反映出銀行風險化解與處置過程中對公眾利益的高度關注，也有助于提高處置效率。

至于風險處置機制是否應具有防止大型銀行倒閉的目標，2008年全球金融危機之后，國際金融改革動態已明確給予信號。美國2010年出臺的《多德-弗蘭克法案》建立了有序清算機制，率先破除了銀行“大而不能倒”傳統。金融穩定理事會（FSB）2011年出臺并于2014年完善的《金融機構有效處置機制核心要素》明確將處置范圍設定為系統重要性金融機構，以妥善解決“大而不能倒”問題，目前該文件已成為金融機構風險處置的國際標準，可見防止大型銀行倒閉的目標已徹底被摒棄。

（三）立法模式

健全的風險處置法律制度作為一國金融基礎設施的重要組成部分，有利于及時化解和處置金融風險，促進金融市場優勝劣汰與高質量發展。

從立法模式看，多數國家考慮到銀行機構與普通企業的差異性，對銀行處置實施單獨立法，代表國家是美國、加拿大、瑞士、意大利、巴西等，如美國銀行機構的處置主要適用于《聯邦存款保險法》與《聯邦存款保險法改進法》，加拿大銀行機構的處置適用于《清算與重整法》。這些單獨立法的國家中，大多數國家采取行政性程序，即金融監管機構在銀行處置中擁有較強的主導權，法院很少或基本不參與，以最大程度發揮監管機構的專業優勢，提高處置效率。在美國的風險處置架構中，FDIC在整體處置中居于核心地位，全權負責問題銀行的經營與管理，收集各類信息，確定各類債權的有效性，可綜合運用多種工具獨立行使處置權，處置過程沒有法院、破產管理人與債權人委員會的介入。

此外，國際上也有部分國家采用了較為折衷的模式——基于企業破產法的銀行處置規定，即在保留司法破產的傳統之上，根據銀行業的特點頒布單行的金融機構風險處置法律規范，代表國家是英國。英國在2008金融危機后頒布了《2009年銀行法》，建立了對問題銀行的特別處置機制，形成了以《2009年銀行法》為特別法，以《破產法》為普通法的處置制度。實踐中，英國對銀行的風險處置兼顧了行政性與司法性程序，即涉及專業性和技術性的事項由英格蘭銀行負責，以減少金融風險外溢性;涉及破產銀行財產或財產性權力的事項由法院負責，以確保破產程序的公開、公正、透明。整體而言，2008年國際金融危機對世界各國銀行風險處置產生了較為深遠的影響，為銀行制定特殊的處置制度成為世界性趨勢。

（四）風險處置的啟動標準

啟動標準是指啟動銀行風險處置程序的法律事實。由于銀行業具有高負債的經營特點與潛在的風險傳染性，大多數國家對銀行機構設置了區別于普通企業的較為靈活的處置啟動標準，以便及時識別風險，及早介入，最大程度維護公眾和債權人利益，減少銀行無法恢復經營時資產價值受到的侵蝕。從國際實踐看，全球各國評估銀行機構是否應進入處置流程，主要是判斷銀行財務情況的惡化（或其他原因）是否會誘發其出現違約風險或流動性風險，影響其持續生存能力。

操作中，各國根據自身國情設置了不同的標準（見表1），但從共性特點看通常包括兩大維度。一是定性維度。各國通常概括性地從以下方面提出處置啟動標準，包括銀行資不抵債或無力償還到期債務，銀行的經營行為嚴重違反了監管要求或其行為危及自身穩健性，以及銀行的行為損害了存款人和其他債權人等合法權益或公共利益等。如美國法律規定，只要銀行沒有以安全穩健的方式運行，甚至隱瞞運營記錄或僅被認定構成洗錢犯罪，FDIC就可以啟動處置程序。為了避免監管指標滯后，美國、英國、加拿大、巴西等部分國家還將銀行可能違約、可能出現財務狀況惡化或可能嚴重違反審慎監管等前瞻性預判情況也明確列為啟動標準之一，以便開展早期糾正，為存款人提供更高程度的保障。二是定量維度。目前，美國、韓國、墨西哥、俄羅斯等部分國家探索對資本充足率或流動性指標設置閾值，來評估是否啟動銀行處置。美國規定，銀行資本充足率低于2%且90天內無法補充資本就會觸發處置條件;韓國規定，資本充足率低于2%就觸發處置條件;墨西哥規定，銀行一級資本充足率低于4.5%，或者銀行無力支付大額（約合700萬美元）的銀行間負債（包括對中央銀行的負債），或者銀行在支付清算系統里超過兩個以上工作日無法履行資金劃撥達到70萬美元，則觸發風險處置。

（五）處置當局

根據FSB發布的《金融機構有效處置機制核心要素》，處置當局應該由風險處置經驗豐富、人力資源和財務資源充足、能夠獨立運作的一個或多個部門組成，負責處置策略的選擇和處置計劃的實施。具體實踐中，美國、加拿大、英國、澳大利亞、瑞士、巴西、新加坡等國家由單一部門承擔處置工作，該部門一般是中央銀行、微觀監管機構或存款保險管理機構。英國、巴西、新加坡的處置當局是該國的中央銀行，澳大利亞的處置當局是審慎監管局（APRA），美國的處置當局為FDIC。設置單一處置當局的主要優勢在于職責明確，處置效率高，不存在溝通與協調成本。此外，還有部分國家的處置當局由兩個或以上部門組成。對德國、法國、意大利等歐盟成員國而言，如果大型銀行機構出現風險，那么在單一處置機制（SRM）框架下，一般由歐央行（ECB）和單一處置理事會（SRB）共同商議啟動處置程序，由SRB會同銀行母國的金融監管機構，評估問題銀行是否具有系統性威脅，制定處置方案，并由該國監管機構具體實施處置計劃。對于多部門組成的處置當局而言，其順暢運行的核心在于明確各個部門的角色、權限與職責分工，建立問責機制，加強協調溝通。

三、常見的風險處置工具及其選擇

在對比分析國際社會對銀行風險處置的基本架構之后，本部分將圍繞常見處置工具開展討論。從國際實踐看，一旦銀行出現嚴重風險，早期糾正無法幫助其恢復正常經營時，處置當局就會靈活運用以下各類風險處置工具實施處置。

（一）處置工具

一是收購承接。收購承接（Purchase and Assumption，P&A，部分國家也稱為資產負債轉讓）是歐美國家常用的處置舉措。處置當局對問題銀行實施接管，通過招標或競爭性談判的方式，將其全部或部分資產與負債轉讓給另一家財務狀況良好的銀行，股東權益減記歸零或降至最低額度。有時，處置當局為了提高市場化收購承接的成功率，也會為部分問題資產（如住房貸款、商業貸款）的出售提供損失分擔機制，即扶持型收購承接。在國際金融危機中，美聯儲提供了290億美元資金，協助摩根大通開展對貝爾斯登的收購。在多數扶持性收購案例中，收購方只承擔20%的可能損失，FDIC或美聯儲承擔剩余80%的可能損失。

二是過橋銀行。過橋銀行指設立一家全新的、臨時性的銀行，將問題銀行的資產與負債轉讓給該銀行，由其繼續向銀行客戶提供全面的銀行服務，從而填補問題銀行從經營失敗到完成最終市場化處置之間的時間缺口。作為臨時設立的機構，過橋銀行的生命周期通常為兩三年，過橋銀行在完成問題銀行處置之后將出售或關閉。在美國、加拿大、墨西哥等部分國家，過橋銀行免于監管資本要求。

三是自救安排。FSB在發布的《金融機構有效處置機制核心要素》（2014）中，創造性地將金融機構的自救安排明確列為處置舉措之一，并于2015年發布了總損失吸收能力（TLAC）監管規則。根據法律授權，處置當局無需征得股東或債權人同意就可以要求問題機構補充資本，核銷股權，對全部或部分無擔保債權進行減記或債轉股，以確保該機構繼續維持運營。通常，自救適用于大型、復雜性金融機構，在處置工具中的動用順序靠后，以便降低公權力對私人財產權的干預。如英國規定自救舉措主要適用于總資產在150～250億英鎊的大型金融機構。

四是政府參與的資本重組。該舉措指利用公共資金對問題銀行的資本與負債結構進行調整以繼續維持其經營。資本重組有多種形式，包括股東被稀釋但管理層不變的政府注資;或是股東被清除，管理層被替換的徹底國有化。

五是破產清算并償付存款。若選擇運用該工具，問題銀行將被關閉，處置當局對相關資產開展清算，根據法定清償順序對債權人予以清償，受保存款獲得全額償付。實踐中，受保存款償付主要有以下兩種形式，存款保險管理機構直接向儲戶償付受保存款;受保存款轉移給另一家運行良好的健康銀行，由該銀行作為存款保險管理機構的代理方，儲戶可以自愿選擇取出存款或將存款繼續存放于這家健康的銀行。

（二）處置工具的選擇：基于成本的分析

從經濟學視角出發，問題銀行的處置必然涉及成本與收益，而成本最小化是國際社會在問題銀行處置中普遍遵循的重要原則，本文嘗試運用一個簡單框架來解析各類處置工具可能面臨的主要成本。根據White&Yorulmazer（2014）相關研究，風險處置成本主要可分解成處置當局（存款保險）的成本、財政成本，以及由無擔保債權人和股東的道德風險而引發的相關成本。

假設某銀行的簡單資產負債表如表2所示，銀行通過吸收存款（ID）、發行債務工具（D）以及股權方式（E）進行融資，同時開展資金運用。假設ID+D+E=1，而銀行有對應1個單位的風險資產（A=1），資產收益隨機（假定R為較高的資產回報率; r為較低的資產回報率）。當收益較好時R>1，此時銀行經營穩健，不涉及風險化解與處置;但當收益較低時，可能出現銀行資產總額小于受保存款的現象（r

1.整體收購承接

整體收購承接指問題銀行的資產和負債被整體轉讓給收購方。此時，問題銀行所持有的原有資產仍然保留在銀行體系之內，有助于較好地維持銀行特許權價值。但由于信息不對稱的存在，資產出售過程中必然面臨一定的價值錯配成本Cpa，資產的最終出售價值為r-Cpa，此時處置當局所需承擔的成本是受保存款與出售價格之間的缺口，即ID-（r-Cpa）。收購承接屬于市場化的處置舉措，無需動用財政資金，而且問題銀行的股權已經全部核銷，也無需考慮道德風險的相關成本，因此整體成本即為ID-（r-Cpa）。

2.資本重組

另一種處置選擇是對問題銀行開展資本重組。本文中，我們主要關注的情況是受保儲戶和債權人得到全額償付，但銀行股權全部核銷。政府參與的資本重組雖然帶來一定財政成本，但能確保銀行關鍵職能不中斷，對問題資產的運營也會產生相應回報r。此時，處置當局的相關成本是ID-r，而政府需要承擔額外成本D以償付無擔保債權人，最終可能形成財政成本F（D），同時資本重組可能對債權人形成負向激勵，債權人對銀行進行監督的動力有所下降，相應成本假定為M。資本重組的整體成本是（ID-r）+F（D）+M，假設F（D）+M> Cpa，那么資本重組的成本明顯大于整體收購承接。

3.破產清算

如果選擇對問題銀行直接清算，那么部分資產的價值在司法清算過程中可能嚴重縮水，出現較高的價值錯配成本C1（C1>Cpa），進而導致處置當局面臨較高成本，大致為ID-（r-C1）。但破產清算中，尊重市場規律，對銀行管理者開展有效約束，不涉及財政成本與道德風險，整體成本就等于ID-（r-C1）。

（三）分析小結

根據上述簡單分析框架，基于成本最小化原則，收購承接成本最小，直接破產清算成本最高，其他各類處置工具的成本介于上述兩者之間，收購承接是最優化方案，該結論也與近些年來的實踐經驗相吻合。

以2008年國際金融危機中美國銀行風險處置情況為例分析，FDIC傾向于盡可能多地采用收購承接方法，將銀行資產保留在銀行體系中。有統計數據顯示，FDIC在本次危機中總計處置了489家銀行機構，其中對304家銀行采用具有損失分擔機制的扶持性收購承接，對159家銀行采用不帶損失分擔機制的收購承接，兩者共計占比約95%，FDIC持有的剩余問題資產比例僅占3.9%，該比例較20世紀80年代至90年代儲貸危機時下降了6個百分點。至于過橋銀行，美國在全球金融危機中僅三次運用過該手段，而且最終也是為了在金融市場中尋找到合適的收購方，如美國曾設立IndyMac FSB作為第二大房貸銀行印地麥克銀行的過橋銀行，接收并處置其所有資產和負債，經過半年運營后，FDIC將過橋銀行以139億美元的價格整體出售給美國IMB銀行控股公司。至于資本重組，美國在1992年后基本停止運用，但在2008年間曾經重啟該工具，對花旗集團、富國銀行、摩根斯坦利、摩根大通等多家大型機構進行注資，以提振市場信心。需要關注的是，隨著2010年《多德-弗蘭克法案》提出有序清算機制后，FDIC的處置權擴大到非銀行金融控股集團，有權設立一家或多家過橋機構并由集團公司股東和債權人吸收損失，該工具再次停用。綜上，不難看出發達經濟體在風險處置中的整體思路與演進過程，對于市場化處置手段的高度重視，對公共資金動用非常謹慎。

四、國際經驗總結與政策建議

（一）國際經驗總結

金融危機是檢驗一國風險處置機制有效性的試金石。雖然各國的實踐操作有所差異，但有效的風險處置機制在以下方面具有普遍性規律。

一是銀行風險處置是一項系統工程，處置目標、立法模式、觸發標準、處置當局作為重要基礎，必須予以明確。在銀行風險處置中，利益關系較為復雜，既涉及銀行股東、銀行高管、員工、存款人、其他債權人等多方利益主體，又關系著金融穩定大局與社會持續發展等社會利益。這些利益既有沖突和對立，也有依賴與共存關系，風險處置中必須對各種利益關系做出平衡。目前，全球主要國家均致力于加強金融風險處置機制建設，設立合理的風險處置目標，優先保護存款人利益，以便增強銀行風險處置制度的確定性和可預測性，指導銀行風險處置的正確實施;制定與銀行機構特點相匹配的風險處置與破產法律法規，以減少風險外溢;設置一套清晰、科學的處置啟動標準，既要避免介入太晚錯失最佳處置時間，也不能過早介入造成過度干預;明確處置當局，建立職責清晰、分工明確的組織架構，確保處置策略能順暢落地。

二是尊重市場紀律，處理好維護社會穩定與防范道德風險之間的平衡?？茖W有效的風險處置機制，需要在堅守不發生系統性金融風險底線的同時，為市場出清和自我修復留出足夠空間。對于非系統重要性金融機構，應采用市場化的處置舉措;對于系統重要性金融機構，要提前制定具有可行性的恢復計劃和早期糾正舉措，為了維護金融穩定可以適當采取一些靈活的處置舉措，但也需要盡可能地強化市場紀律。從2008年國際金融危機之后的趨勢看，國際社會均致力于加強對整體成本與風險的管控，不斷豐富處置工具，逐步暫?；驕p少實施臨時國有化，政府在風險處置中的站位后移，對公共資金的動用通過事后收費或出售資產等方式回收，以避免道德風險，弱化對政府兜底的預期，降低處置成本。

三是注重發揮金融監管機構的專業和效率優勢。銀行機構風險處置要求的專業性強、牽涉面廣，且金融市場瞬息萬變，因而在銀行處置中，各國通常注重發揮金融監管機構的金融專業知識、技能與經驗，以便提高處置效率，穩定市場預期和公眾信心。很多國家會在三個月內完成整體處置流程，科學分配各環節時間，留足充裕時間用以盡職調查、各類處置方案評估、成本計算、市場招標與競爭性談判等，同時大幅縮短銀行網點關閉的期限（通常是周五銀行營業期結束后），以便利用周末與收購方簽訂收購承接協議，確保收購方接手后的各網點能在周一重新營業，減少市場震動，實現問題機構的迅速與平穩退出。

（二）完善我國銀行機構風險處置機制的對策建議

2020年，我國啟動《商業銀行法》修訂工作，從修改建議稿看新增了“風險處置與市場退出”專門章節，對早期糾正、接管條件、接管組織等內容予以明確，對過橋商業銀行的設立作出規定。2021年，央行與銀保監會聯合發布《系統重要性銀行附加監管規定》草案，明確了對大型銀行的恢復與處置計劃。這些均表明中國金融風險處置機制在加速完善。對于中國而言，下一步應側重從以下四方面強化金融風險處置體制建設。

一是完善優化銀行機構風險處置的法律法規。隨著我國于2020年啟動修訂《商業銀行法》，我國對銀行機構的風險處置立法架構逐步完善，將形成以《商業銀行法》為特別法，以《企業破產法》為一般法的法律框架。未來，建議在《商業銀行法》早期糾正的內容中有效結合金融監管、央行評級、宏觀審慎評估、壓力測試等結果，探索增加前瞻性的預警指標，較早識別可能出現重大風險的銀行機構;在風險處置與退出章節，將維護存款人利益明確列為處置目標;同時進一步完善接管條件，探索加入具體定量指標，明確“非糾正即接管”原則，可考慮借鑒美國經驗，當銀行機構資本充足率低于2%且在一定期限內無法補足資本時，就觸發處置程序。

二是建立并完善銀行風險處置流程。建議對早期糾正、收集問題機構信息、問題機構市場營銷、組織招投標或競爭性談判、最小成本分析、制定處置策略、實施并完成處置等統一流程、步驟、細則加以規范，對地方政府、銀行監管部門、中央銀行、存款保險管理機構與法院等各部門的職能、處置性權力與介入時間等進一步予以明確，建立健全聯動協作與問責機制，充分發揮存款保險處置平臺作用，提高專業化處置水平，加強監管科技的支撐，及時向市場披露問題銀行的處置信息，盡量降低現階段“一行一策”處置安排中可能引發的預期不穩情況，及時遏制市場恐慌和風險傳染。

三是堅持成本最小的處置原則。在包商銀行處置之前，我國對銀行機構的風險處置主要依賴公共資金，采用行政手段和政府兜底，成本較高。隨著金融法治基礎與風險化解機制不斷健全，我國應加快與國際社會接軌，將成本最小化作為單個機構的處置原則，不斷完善對投保機構的早期糾正機制。如果風險狀況持續惡化，處置當局應該充分、全面地評估各類處置工具的直接成本、財政成本、道德風險等，研究建立合理的損失分攤機制，選擇最優化的處置工具，嚴格規范公共財政資金救助行為，逐漸提高市場化處置水平。

四是建立健全損失分攤機制。長期以來，我國對銀行機構的風險處置缺乏法定的損失與責任分攤機制，不利于降低道德風險。對于非系統重要性金融機構的風險處置，建議落實股東吸收損失責任，按照股東、無擔保債權人和未投保存款人的法定順位承擔損失和處置成本。公共資金作為兜底安排，動用前需要滿足一定前提條件，如為了維護金融穩定，處置基金已耗盡等。動用的公共財政資金應能通過事后收費、出售資產等方式加以回收。

（責任編輯：王艷）

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