數字經濟市場化監管與公平競爭秩序的構建

陳琳琳 夏杰長 劉誠

摘 ? 要：數字技術創新與反壟斷之間表面上存在“悖論”，但可通過市場化監管取向迎刃而解。建立公平競爭的市場秩序是推動數字經濟發展的長效舉措。參照近年來的國際通行做法，在辨析有關數字經濟發展的幾個認知誤區的基礎上，指出我國數字經濟監管應堅持市場化原則，加強對互聯網企業反競爭行為本身的認定，以行為為標準、以數據為抓手、以技術創新為導向、以市場公平為底線，重點圍繞行業內反壟斷、跨行業無序擴張、數據使用公開開放等方面，作出系統性、長效化的制度設計。

關鍵詞：數字經濟;市場化監管;公平競爭秩序

中圖分類號：F49 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2021）07-0044-10

2020年12月召開的中央經濟工作會議指出，“要加強規制，提升監管能力，堅決反對壟斷和不正當競爭行為”。2021年3月，國務院總理李克強在中央政府工作報告中強調，“強化反壟斷和防止資本無序擴張，堅決維護公平競爭市場環境”。近年來，數字經濟領域的反壟斷問題引發社會廣泛關注。按照市場化原則，加強和優化數字經濟監管，從而構建監管長效機制，具有十分重要的現實意義。

一、研究緣起：數字經濟迅猛發展對科學監管與公平競爭市場秩序構建提出新要求

以大數據、云計算、人工智能為代表的數字技術革命，正在推動社會科學研究范式和公共治理體系的革命。數字經濟是以信息通信技術為基礎，依靠互聯網、電腦軟件、通信設備和服務衍生而來的經濟形態的統稱，被Posner等早期文獻界定為不同于傳統工業經濟的新經濟[1]，后來因算法規則、云計算和大數據等新技術手段在其中扮演關鍵性作用，又被稱為算法驅動型經濟[2]和數據驅動型經濟[3]。Bukht & Heeks將數字經濟劃分為三個層次：第一個層次是數字部門本身，它是用來生產和制造數字技術的，是整個數字經濟的技術基礎;第二個層次包括由數字經濟創造的原本沒有的經濟形態，如數字服務、平臺經濟等;第三個層次則包括被“數字化”的各種經濟活動，這一層次的范圍很廣，電子業務、電子商務、工業4.0等概念都可以納入其中[4]。

數字經濟已經滲透到經濟活動的方方面面。據中國信息通信研究院發布的《中國數字經濟發展白皮書（2021年）》，2020年我國數字經濟增加值規模達到39.2萬億元，占GDP的比重達到38.6%。考慮到數字經濟占比接近四成并逐年上升，數字經濟的營商環境不好，全國營商環境必然大打折扣。數字經濟的監管若不能規范有效，全國商事制度改革、“放管服”改革的大局也將受到影響。我國的市場體系建設正在從傳統經濟領域延伸到數字經濟領域。打破數字經濟的壟斷成為建設全國統一市場、發揮超大規模市場優勢的必然要求[5]。

數字經濟領域亟須建立公平競爭的市場秩序。蔡朝林認為，數字經濟監管存在較多空白和不足，企業不規范經營的現象較為普遍，政府應將數字技術嵌入監管實踐，構建新型數字經濟治理體系[6]。蘇治等分析認為，互聯網大平臺企業在其主營業務領域已處于壟斷地位[7]。

實際上，全球范圍內已呈現強化數字經濟規范化監管的大趨勢，其目的是應對數字經濟擴張過程中出現的反競爭行為，維護市場競爭秩序和消費者權益。研究發現，數字壟斷工具在運營上具有高效性，對監管部門與消費者存在隱蔽性，在策略應用上具有組合性[8]。近年來，中國開始加強對數字經濟的監管。2021年4月14—16日，國家市場監督管理總局連續三天分三批集中公布了包括阿里巴巴、百度、騰訊、京東、拼多多、美團、新浪微博、字節跳動、快手、滴滴、愛奇藝、攜程等在內的34家互聯網平臺企業的《依法合規經營承諾》，內容主要包括：維護市場良好秩序，不實施“二選一”、不濫用市場支配地位、不實施不正當競爭行為、不實施不正當價格行為等，公平參與市場競爭，切實維護消費者合法權益等。

也有文獻認為，數字技術具有網絡經濟[9]、規模經濟[10]等很多特殊性，促進了經濟增長，因而壟斷具有一定的合理性。本文充分承認數字經濟對創新發展的貢獻以及寬松監管的必要性，主張不能盲目加大監管的力度，而應注重監管的規范化制度設計。

二、數字技術創新與反壟斷之間的兩個“悖論”

數字技術的激進創新帶來了通用技術、通用設施的更替和升級，催生了新業態、新模式、新市場，促進了全要素生產率跨越式增長，成為我國經濟長期增長的重要動力。然而，隨著數字企業實力的增強及其對傳統行業滲透的加深，數字經濟領域出現了競價排名、“殺手并購”（即通過并購來扼殺初創企業競爭對手）、“二選一”等反競爭行為。

關于數字技術創新與反壟斷之間的爭議主要圍繞兩個“悖論”展開：一是“監管松緊悖論”，即數字技術創新需要寬松的制度環境，而應對壟斷等問題需要加強監管;二是“壟斷必要性悖論”，即有人認為壟斷是數字企業創新的必要條件，數字企業壟斷某些業務可以帶來超額利潤，這會激勵潛在進入者和在位者競相提供更新更好的技術、產品和服務。第一個“悖論”落腳于是否應該加強監管，第二個“悖論”則質疑是否應該采用反壟斷方式進行監管。

兩個“悖論”集中體現在商事制度改革取向上。商事制度改革的相關研究主要關注事前準入制度，這是以傳統經濟為研究背景的。因為傳統經濟面臨的是行政審批較多、準入限制嚴苛等問題，改革方向自然是要減少管制。但數字經濟面臨的商事環境有所不同，出現的監管問題也不同。數字經濟是新事物，其一出現就面臨包容審慎的寬松監管環境，故而對降低市場準入的改革需求不強。相反，無序擴張、壟斷等問題愈演愈烈，亟須規范事后監管。因此，商事制度改革應該在放松監管的前提下，拓展適用范圍，從傳統經濟領域延伸到數字經濟領域。

上述兩個“悖論”實際上只是認知出發點差異造成的，并不是真正的悖論。有的學者強調創新，就傾向于寬松監管和壟斷;有的學者強調監管，就更支持加強監管和反壟斷。這兩種立場和說法，都有一定的道理，合理有效地監管需要在二者之間尋求平衡。

三、市場化監管取向可打破“悖論”

同時做到寬松的創新環境和規范的反壟斷監管并行其實不難，根本途徑就是堅持市場化監管取向。顧名思義，市場化的監管，就是讓技術創新和反壟斷都在市場化原則下進行。

就技術創新而言，市場化監管就是讓創新更加便利，讓數據的獲取和使用更加自由，讓技術創新的權益得到切實保障。不論是大型互聯網企業還是初創科技公司，都一視同仁，不允許大企業憑借壟斷勢力排擠小企業，不能進行“殺手并購”。這種公平競爭的環境，恰是技術創新最需要的制度保障。

就反壟斷而言，市場化監管就是讓企業的競爭行為更加規范，用市場方式配置資源，用市場方式與上下游企業和平臺入駐企業及用戶打交道。不論是賣方還是買方，都在平臺上公平議價、自由交易，任何一方不能憑借市場地位哄抬或壓低價格，不能要求其他參與方“二選一”。這種公平競爭環境，是反壟斷的初衷，也是根本目的所在。

市場化監管是打造一個符合數字經濟發展趨勢的良性監管環境，是在當前“無序競爭”中設計一個長期規范的監管體系。市場化監管取向既不是放任企業，也不是加強對企業的管控，而是讓所有企業在公平競爭的環境下依照市場原則行事。也就是說，監管環境依然是寬松的，加強的是監管規范性而非監管力度，且監管環境更加強調公平;市場集中依然是被允許的，打擊的是壟斷行為而非市場份額，且市場集中更加強調技術創新。如果企業利用自身規模實力推動技術創新，提高市場份額，那是正常的市場競爭行為，不應被監管部門所干預。

四、歐美數字經濟的市場化監管實踐

堅持市場化原則、加強反壟斷監管是國際慣例。盡管電商在歐美不如中國發展迅猛，但歐美數字經濟起步早、覆蓋面廣、成熟度高，包括工業互聯網在內的服務業、工業、制造業和農業的數字化程度較高，例如，有研究發現，法國98%的制造業企業接觸和使用互聯網，96%的企業使用互聯網已經超過6年[11]。從監管來看，歐美政府對數字經濟的反壟斷監管歷史較為悠久，美國在20世紀40年代和60年代分別對美國電話電報公司（AT&T）、IBM進行反壟斷調查。目前，歐美國家已進入對互聯網企業的強監管時期，監管方式更加多樣、監管范圍更加廣泛、監管程度更為嚴格，主要呈現五大特征。

（一）反壟斷重心從市場結構轉向反競爭行為

歷史上，歐美的反壟斷法規主要指向市場集中度、價格歧視等結構性指標，主要監管方式為拆分大企業。但互聯網企業往往具有規模經濟、網絡效應等特殊性，“規模大”在一定程度上已不能成為反壟斷的充分條件。近年來，歐美的反壟斷監管主要指向互聯網企業的競價排名、“殺手并購”、“二選一”等具體的反競爭行為（見表1）。2021年1月，因涉嫌“殺手并購”行為，歐盟和英國宣布將對英偉達（Nvidia）以400億美元收購英國芯片設計公司安謀（Arm）的交易展開反壟斷調查。2021年4月，歐盟委員會指控蘋果公司在音樂服務方面存在反競爭行為，蘋果或將面臨千億元罰單。歐盟認為，通過App Store，蘋果成為iPhone和iPad用戶的看門人，用戶購買產品和服務均受到APP Store的規則指引，其中在音樂服務方面，強迫應用開發商使用蘋果的應用內支付系統，并阻止開發者告知用戶有其他購買選項，扭曲了競爭。2020年10月，美國眾議院下屬的司法委員會發布《數字市場調查報告》，該報告確認臉書、亞馬遜、蘋果和谷歌四家互聯網巨頭存在借助市場勢力打壓競爭者、壓制行業創新的行為。2021年1月以來，美國兩黨議員在參眾兩院引入多個版本的反壟斷立法提案，對反競爭行為進行了詳細認定并列出相關清單，引發美國各界的廣泛討論。歐美政府采取的懲治措施也不再僅是拆分，而更多使用強制履行新規（如數據保護、平臺中性等）、訴訟、罰款等多種形式。

（二）特別關注數據壟斷

現階段，互聯網企業通常擁有大量的個人及企業數據，形成了新的壟斷形式——數據壟斷。因此，合理規范數據使用權，是實現數字市場公平競爭的核心內容。歐盟于2020年12月出臺《數字服務法》和《數字市場法》，旨在迫使亞馬遜（Amazon）和蘋果（Apple）等互聯網巨頭向其競爭對手提供訪問權限和共享數據。同時，歐美格外關注互聯網企業基于數據優勢的反競爭行為。例如，臉書（Facebook）并購WhatsApp時曾向歐盟表示，由于雙方數據無法實現匹配，并購行為將很難影響到雙方所在市場的競爭格局，但并購后臉書擅自將雙方數據進行合并，對此歐盟以在并購調查中提供誤導性信息為由，對臉書處以1.1億歐元的罰款。目前，臉書仍面臨歐盟委員會以及德國市場監管機構的審查，這些部門試圖作出更多罰款甚至撤銷該并購。此外，歐盟2018年出臺的《通用數據保護條例》明文規定，基于用戶信息的數據應當能夠遷移。這意味著，用戶可以在多個互聯網企業之間靈活切換服務商，以削弱互聯網企業對用戶數據的掌控能力，降低用戶的產品轉換成本，維護數字市場公平競爭秩序。

（三）強調互聯網企業的合規性

近年來，歐美極力推動互聯網企業在對服務內容承擔責任、尊重版權、獲取牌照等方面的合規性。長期以來，受益于1996年美國《通信規范法》的保護，互聯網企業一般情況下無需對平臺上的第三方提供的內容負責，并具有刪改網上內容的權利。2020年，時任美國總統特朗普主張廢除該條款，主張互聯網企業與其他企業一樣，對平臺內容應承擔責任。歐洲議會則通過《版權指令》要求谷歌（Google）、優兔（YouTube）、微軟（Microsoft）等數字平臺在向用戶提供服務內容時，必須事先征得新聞媒體、出版商、音樂家、視頻制作人等內容原創者的版權同意并支付相應報酬，不得肆意傳播受版權保護的內容，必要時還將迫使谷歌等大型科技公司向新聞機構申請牌照。2021年2月，英國最高法院裁定，優步（Uber）公司應該將其平臺的司機視為雇員（worker），而非自雇者（self-employed）。這意味著，數千名優步司機將享受最低工資保障、帶薪休假和休息時間。同月，意大利一項判決指出，優食（Uber Eats）等餐點外送平臺必須為外送員提供固定的勞動合同，并需為之前的兼職合同行為罰款7.33億歐元。此外，歐美以外的一些發達國家也提高了針對互聯網企業的合規性要求。2020年，澳大利亞推動《新聞媒體談判法規》立法，要求谷歌和臉書使用新聞內容前需與原創媒體機構進行費用協商。2021年2月，加拿大也宣布將采取類似措施。

（四）前瞻性設計數字稅等新規則

針對數字經濟領域日益嚴重的壟斷問題，歐美加強了對監管規則的前瞻性設計，包括數字稅、數據開放、隱私保護、數字基礎設施、數字貨幣等方面。目前，英法等歐洲國家都開始征收數字稅，即對大型互聯網企業征收其營業收入3%左右的稅款。2019年，英國對《數字服務標準》進行更新，重點突出數據開放標準、數據權利歸屬、數據使用倫理、源代碼開放等內容。近年來，歐盟提出的用戶“被遺忘權”，美國的“橡皮擦法案”，都加大了對用戶隱私的保護。當前，互聯網已成為人們日常生活和經濟社會發展不可或缺的一部分，歐美提出應像對待公共事業那樣將其某些業務功能界定為基礎設施，遵從公共事業規制，從而為人類新的生產生活方式提供平臺和保障。英國和歐盟還在金融業等領域實施數據開放計劃，要求銀行、科技公司等公開用戶金融數據，促進公平有序競爭。2019年，臉書宣布推出數字貨幣Libra，旨在建立一套無國界的通用貨幣。這一提議當即遭到美國聯邦儲備局、歐洲中央銀行等金融監管機構的一致反對，這些機構則希望由其制定規則，以對數字貨幣的主權性、安全性提出更高要求。

值得關注的是，歐盟數字規則已從政治經濟領域延伸到倫理道德范疇。2021年4月，歐盟委員會公布了人工智能監管草案，試圖為符合倫理的人工智能技術鋪平道路，以確保人工智能是一項值得信賴的技術。根據草案，歐盟將全面禁止那些“在不知不覺中對人類意識進行操控，從而影響其決定或扭曲其行為”以及“利用兒童或殘疾人的脆弱性對其造成傷害”等高風險人工智能技術。人臉識別技術只能用于尋找失蹤兒童、追查恐怖分子或特定刑事犯罪嫌疑人等少數領域，禁止用于無差別的大規模人臉識別監控。與之相似，世界銀行發布的《2021年世界發展報告：讓數據創造更好生活》呼吁建立新的數據社會契約，這種社會契約將推動數據的使用和再利用，創造經濟和社會價值;同時確保所有人享有從數據中受益的公平機會;還要增強公民的信任，使他們相信自己不會受到數據濫用的傷害。

（五）支持本土企業做大做強

在反壟斷的同時，歐美也出現了相反的傾向，以舉國之力提高本土互聯網企業的國際競爭力。近年來，歐洲將數字技術提高到“數字主權”的高度，推出了一系列促進本土企業發展的舉措。2020年，法國、德國等13個歐洲國家宣布簽署一項“歐洲電子芯片和半導體產業聯盟計劃”，以打破美國對芯片領域的主導;計劃到2030年，歐洲生產的尖端、可持續半導體至少占全球總產值的20%。此外，歐盟大力支持建立云計算生態系統計劃Gaia-X，旨在減少歐洲對美國云計算巨頭亞馬遜、微軟和谷歌的依賴。2021年1月拜登就任美國總統之后，美國政府聚焦5G、半導體、人工智能、量子計算等“硬科技”，并加強數字供應鏈，推動芯片生產鏈回流本土，將500億美元的半導體供應鏈支持資金納入2.3萬億美元的基建計劃。美國一些官員和學者表示，可能會通過成立數字領域的國有企業，承擔5G等技術創新的“國家隊”職能，向其免費或低價授權5G頻段，降低經營成本，提高國際競爭力。近期，歐美開始關注數字產業鏈的對外依賴問題，提出了保護本土數字產業鏈、降低進口依賴等系列應對方案。

五、數字經濟發展的認知誤區

壟斷阻礙公平競爭，扼殺技術進步，損害消費者利益和社會福利，是各國監管的重點領域。然而，國內外仍有部分人士基于數字經濟的特性，提出若干“壟斷合理”的說法，進而在社會上造成了一定的認知誤區[12]。例如，Hylton認為，數字經濟壟斷有利于技術創新和經濟增長，監管部門不應對壟斷進行限制[10]。

（一）誤區之一：數字產品可以進行自我競爭

數字技術創新演進速度較快，一些具有壟斷性質的數字產品很快就可能被更新產品版本替代，呈現自我競爭的特征。例如，微軟的Win7、Win10等操作系統都未曾長期壟斷市場，而是很快就被自我淘汰和自我更新。從長期來看，互聯網企業的各個產品之間具有優勝劣汰的自由競爭趨勢。然而，我們需要清楚地認識到，同一企業產品的競爭不能否認該企業在整個市場上的壟斷地位，更不能據此認為該企業就沒有濫用壟斷地位做出反競爭行為。例如，不論操作系統如何改造升級，計算機操作系統都處于微軟等少數企業的寡頭壟斷之下，移動端操作系統仍主要處于谷歌和蘋果的壟斷之下。從現實情況來看，從20世紀60年代的IBM、80年代的微軟和英特爾、90年代的谷歌和亞馬遜到21世紀的蘋果和臉書，占據優勢的互聯網企業可能在新的數字領域被超越，但很難在自身優勢領域被取代，它們在某些領域始終占據壟斷地位。

一個突出的壟斷行為是強制“二選一”。在數字產品更新過程中，用戶對壟斷互聯網企業具有高度依賴性，致使該企業可以對用戶施加較多產品之外的影響力。例如，谷歌在系統安裝時附帶一些默認設置，把谷歌瀏覽器等產品強行推薦給用戶。德國市場監管機構指責臉書向用戶提供的數據使用協議具有強制性，因為用戶根本無法對這個看似“自愿簽署”的協議說“不”。因此，數字產品自我競爭無法證明企業的競爭特性，而是必須以用戶具有充分的外部選擇權和靈活的產品切換能力為前提。政府監管部門仍需關注互聯網企業的實際市場行為，只要是刻意打擊競爭對手等不正當競爭行為，就應加強反壟斷調查。

（二）誤區之二：數字壟斷和超額利潤有利于技術創新

創新往往需要付出較高成本且不確定性較大，因而對創新成功后的回報要求較高。互聯網企業通過壟斷獲得超額利潤，在一定程度上可以為其創新報償獲得足夠大的激勵。從這個意義上講，壟斷有利于創新。然而，這個說法是片面的。因為創新激勵主要來自專利和知識產權保護，而非壟斷利潤，前者才是鼓勵創新的正途。當然，壟斷企業可以利用超額利潤投入研發和創新，進而獲得更多壟斷利潤，不斷推動技術進步，但現實往往事與愿違，獲取壟斷地位往往成為扼殺創新競爭的手段。王世強等研究發現，寡頭企業可能通過合謀來降低產品質量并提高產品價格，從而出現“提價降質”現象[13]。Ezrachi和Stucke研究發現，互聯網企業可能基于算法做出合謀舉動以抑制行業競爭，包括四種方式：一是作為合謀的輔助工具;二是多家企業使用共同的定價算法;三是各家企業雖然使用各自的算法，但對其他企業的算法有一定了解，并在算法中包含有應對之策;四是各企業在制定算法時沒有包含其他企業的信息，但算法在實際交易中能夠自我學習演進，并最終實現最大化利潤的合謀[14]。

一個典型例子就是“殺手型并購”。一些壟斷互聯網企業的創新動力有限，主要利用其壟斷優勢扼殺創新企業。Argentesi等研究發現，2008—2018年亞馬遜、臉書和谷歌分別收購初創企業60家、71家、168家，并在收購后關停部分初創企業[15]。中國的互聯網企業也出現過這樣的情況，部分企業被大型互聯網企業收購后破產關停，還有一些企業等被收購后業績大幅下滑。Watzinger等通過實證研究后發現，在強制許可政策執行后的5年內，貝爾專利的后續創新建設增加了17%，且這種效應主要是由年輕的小公司推動的[16]。

（三）誤區之三：數字經濟門檻較低

僅從現象來看，一些企業只需要利用既有的數字基礎設施開發一款應用軟件、App或小程序，就可以進行創業（如網約車和在線直播），由此形成的較低門檻為實現行業充分競爭提供了可能。然而，隨著數字技術在經濟活動的滲透率不斷提高，互聯網企業創業難度越來越高，前期往往需要投入大量資本以吸引流量，在云計算和程序開發等關鍵環節也需要依附大平臺。缺少資本市場和大型互聯網企業的支持的初創互聯網企業，很難成為與現有互聯網巨頭同臺競爭的平等主體。

一個流行的說法是“平臺中性”。數字經濟帶來了迥然不同的政府市場邊界和市場監管邏輯。市場門檻的高低不一定由市場決定，也較少受到政府限制，而是取決于數字市場內的大型平臺。事實上，這些大型平臺在為中小平臺、入駐企業和一般用戶提供“賦能”服務時，往往是“有偏”的，對自營產品、合作用戶產品、支付額外費用企業的產品提供優待，如競價排名。因此，數字經濟的門檻大多由大型平臺壟斷，只對利益相關方提供低門檻，并不斷提高其他非利益相關方的門檻。

（四）誤區之四：網絡效應導致“贏者通吃”

在嚴格限制部分條件的理論模型中，可能得出這樣的結論：有一個平臺企業壟斷市場是市場的最優均衡[17]。但這往往與現實情況不符，比如網絡性極強、固定成本足夠高、難以進行產業鏈分工等都與國內外互聯網企業的歷史與現實不相符合。現實情況是，在電腦生產、搜索、聊天、電子商務等細分領域，IBM、谷歌、臉書、亞馬遜都沒有向外界證明由一個企業來壟斷市場是社會最優的，而總能出現一些初創企業在細分領域之下發掘更多更細的和更有創造力的新業態新市場。因此，用網絡效應為"贏者通吃"辯護是行不通的。

一個突出的問題是“大數據殺熟”。網絡效應可能導致“贏者通吃”現象的存在，而這并不是合理的。網絡效應不能成為“贏者通吃”和排斥競爭的理由，而應該成為政府監管的重點領域。只有平臺之間存在有效的替代關系或者消費者的數據可以低成本遷移，這種“殺熟”手段的反競爭才會被限制在一定的范圍。“大數據殺熟”是互聯網企業利用網絡效應，損害市場競爭秩序和消費者利益的突出表現[18]。隨著智能設備、智能應用、智慧生活的逐漸普及深入，現在我們已經生活在一個算法無所不在的世界里，一些互聯網企業通過大數據和算法分析對消費者進行用戶畫像，對其購買意愿、購買習慣、購買能力等作出預測，針對性地進行廣告投放，從而誘導其購買一些非必要產品;還有企業針對不同人群制定差異化價格，甚至作出接近完全價格歧視的細分市場價格。這些行為明顯違背市場競爭原則。在歐美監管機構的重重壓力之下，2021年初，蘋果公司在其操作系統中新增隱私功能設置，在用戶移動端或電腦端安裝的App若要收集用戶數據、跟蹤用戶投放廣告等，需首先提示用戶并征得同意。

（五）誤區之五：數據的非排他性和廣泛可用性難以形成數據壟斷

數據是一種完全不同的生產要素，判斷一家互聯網企業實力是否強大，其數據使用是重要方面。一般而言，任何企業對數據的使用不會造成數據的減少或消亡，其他企業可以同時或再次對數據進行加工處理和使用，因此可能不存在對數據的競爭性使用問題。然而，互聯網企業基于數據形成了強大的市場支配權，進而濫用這種權力以限制市場競爭。

一個顯著現象是限制數據訪問權限。數據是否具有非排他性，關鍵在于訪問權限是否開放。現實中，數據訪問權可以被人為限制，數據被各大互聯網企業作為核心要素靈活用于旗下各平臺的同時，也在限制其他企業的訪問和使用。互聯網企業不僅在為用戶和廣告商提供具體服務的產品市場上展開競爭，而且在改善這些服務品質、拓展關聯性的數據市場上展開競爭。有研究提出，用戶在平臺上的交易、瀏覽和聊天等數據應屬于用戶所有或公共所有，平臺企業私有化用戶數據相當于獨占行業基礎設施[19]。所以說，當企業持有大量數據且排他性地使用數據以打擊競爭對手時，就構成了不正當競爭行為，需要有關部門予以監督和限制。

（六）誤區之六：互聯網企業技術創新強，明顯優于傳統企業

互聯網企業往往具有較高的技術創新能力，但不能簡單地把傳統企業置于技術創新的對立面，把互聯網企業的業績簡單歸功于技術創新。一個不能否認的事實是，互聯網企業的競爭優勢一定程度上來自較低的合規性要求。需要反思的是，是否應該放開對在位傳統企業的監管要求？是否應該放開對潛在進入者的監管要求？例如，銀行信貸業務的監管標準高于互聯網金融企業，一些潛在金融企業因牌照發放的門檻過高而無法從事信貸業務，從而出現了對于同樣的業務，互聯網金融企業、銀行、潛在金融企業監管標準依次遞增的不公平競爭格局。近年來，社會熱議的互聯網企業工作環境差、加班時間長等現象，也在一定程度上表明這類企業的合規性要求較低，它們對勞動政策執行不嚴甚至故意拉低標準。解決互聯網企業合規性問題的辦法，只能是回歸公平競爭的精神本質，讓在位的傳統企業可以與互聯網企業在同等監管標準下展開競爭，讓潛在進入者也可以與互聯網企業一樣自由進入相關行業或領域，最終實現傳統企業、潛在企業、互聯網企業的公平競爭，讓三者都能依靠技術創新和管理能力維持和增進其市場競爭力。這樣既能有效解決互聯網企業的壟斷問題，又能促進傳統企業創新，也能為潛在企業提供更多創業、投資和發展機會。

六、數字經濟公平競爭市場秩序的制度設計

習近平總書記在中央財經委員會第九次會議上指出，我國平臺經濟發展正處在關鍵時期，一些平臺企業發展不規范、存在風險，平臺經濟發展不充分、存在短板，監管體制不適應的問題也較為突出。為此，我國數字經濟監管應在保持寬松、包容、審慎基調的同時，以行為為標準、以數據為抓手、以技術創新為導向、以市場公平為底線，重點圍繞行業內反壟斷、跨行業無序擴張、數據使用公開開放等方面，作出系統性、長效化的制度設計，打造更加公平有序的競爭環境和開放包容的創新環境。

（一）建立適應數字經濟的反壟斷審查標準

隨著越來越多的經濟社會活動被搬到線上，國家治理也需要開辟線上“戰場”，這也是推進國家治理體系與治理能力現代化的必然要求。由于傳統反壟斷方式效果受限，以市場集中度等結構性指標為依據的反壟斷實踐，已經難以適應線上市場的新特征。數字經濟時代反壟斷規制發展需跟上商業創新腳步，監管工具需得到必要升級[13]。當前急需探尋數字經濟領域反壟斷的有效方式，構建“無序擴張”之“序”，更多關注線上線下企業公平競爭、線上聲譽機制、數據生產要素的公平使用等問題。政府監管部門應堅持公平監管和從嚴監管原則，盡早確立適應數字經濟的反壟斷審查標準，不再把結構性的壟斷或集中性指標作為反壟斷管制的核心目標，轉而關注互聯網企業反競爭行為。對于隱蔽性較強且負外部性較大的反競爭行為，可酌情采用舉證倒置的方式，即由監管部門舉證該行為具有壟斷性，轉向互聯網企業自證該行為具有充分市場競爭性。重視互聯網企業之間的第三方監督、行業自律以及訴訟行為，提高行政效率、仲裁效率、司法效率，為涉事中小企業提供一定的法律救濟。對壟斷行為的處罰，要依照各行為的特點相機治理。

（二）在公平監管環境下加強反壟斷與行業規制的協同性

互聯網企業的壟斷優勢很大程度上源于較低的合規性要求。公平秩序是反壟斷的基本原則，也是實踐操作的主要著力點。因此，維持公平秩序必須成為數字經濟監管的主要目標。政府監管部門應從維護公平競爭市場秩序和消費者權益出發，重新審視數字經濟領域的合規性。以企業所從事的業務領域，而非僅從注冊企業類型上進行行業監管。這就要求將開展同一業務的互聯網企業和傳統企業放在同一標桿上進行審視，要么降低對傳統企業的監管要求，要么提高對互聯網企業的監管要求，堅持“同樣的業務，同樣的規則”這一原則。可將《反壟斷法》與行業規制有效結合，按照分工協作原則來規制數字平臺的各類業務或競爭行為。這種綜合治理的模式，既可發揮我國政府行業規制經驗豐富的優勢，又能彌補反壟斷執法隊伍建設滯后和資源不足的缺陷。

（三）依托數據公平開放防止數據壟斷

互聯網企業基于數據形成新的壟斷優勢，并利用這種優勢濫用數據支配地位的反市場行為層出不窮。例如，基于線上交易的數據累積而形成的線上聲譽機制，逐步替代口碑等傳統聲譽機制，成為決定線上線下競爭格局的重要機制，大量互聯網企業還利用數據作出“大數據殺熟”等行為。為此，政府監管部門應堅決杜絕互聯網企業在其各業務板塊濫用用戶數據、排斥競爭對手、形成壟斷地位，通過深入調查數據與市場力量、數據算法與反競爭行為之間的聯系，密切關注相關企業是否利用對數據的控制損害競爭，是否借助算法實施壟斷行為。同時，還應制定相應規定，確保用戶靈活切換服務商，降低用戶的產品轉移成本，促進互聯網企業公平競爭。

（四）用大數據思維治理數字經濟

大數據、云計算、人工智能等新一代信息技術的興起，增加了大數據監管與經濟預測的可能性，如可以通過歷史數據對企業行為進行預測，這種監管方式符合行為導向的管制思路。通過收集企業的交易數據、投訴案例情況、好評占比等數據，政府監管部門能及時甄別企業的壟斷行為，基于大數據進行精準監管。同時，加強清算、云計算、地理定位等通用技術和基礎設施建設，鼓勵大型平臺提高兼容性和網絡中性，為中小企業創新發展創造基礎條件。而且，算法也可被用來發現壟斷問題，例如，一種叫作“抓取審核”的方法，就是通過合法爬取網站上與價格相關的數據，比如地理信息、搜索排序、商品評論等，進行關聯比對，從而發現可能存在的價格歧視現象。

（五）注重數據隱私、網絡安全和金融安全

嚴格落實我國2021年6月頒布的《數據安全法》的相關要求，督促互聯網平臺遵循“合法、最低、必要”原則收集和使用個人信息，保障個人和國家信息安全。從國際視角來看，隨著互聯網企業在全球范圍內進行業務布局，網絡安全將成為數字時代國家安全的全新內容。可在上海、深圳等地建設若干國家網絡安全中心，強化數據安全和網絡安全。在現有分業監管的體系下，消費者的金融數據應受到更加嚴格的監管，應依據現有的金融管制規則，將個人金融數據從平臺企業中分離出來，這也是一種反壟斷執法與行業規制協同的新機制[20]。金融科技具有跨界、混業、跨區域經營等特征，風險傳染速度更快、波及面更廣、負面溢出效應更強，應將科技金融活動全部納入金融監管，使科技金融與傳統金融的商業規則和標準與監管法規相一致，堅持金融業務必須持牌經營，優化監管框架，以防止因標準差異而導致的企業套利行為。

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