民族地區社會保障緩解相對貧困效應研究*——以湘西自治州為例

吉首大學 唐娜，李明昊，劉之逸，張馳

一、引言

社會保障扶貧作為落實中央提出的“社會保障兜底一批”的重要抓手，是扶貧大盤子的重要組成部分和有力舉措，2017年以來，湘西自治州全面落實社會保障政策，社會保障民生兜底成效明顯。現今，我國已經全面完成脫貧任務，鞏固脫貧成果、緩解相對貧困是眼下的重要任務，社會保障是重要的方式之一。

二、湘西自治州社會保障緩解相對貧困的現狀分析

（一）社會保險

自“兩不愁，三保障”提出以來，湘西自治州切實執行健康扶貧政策，做大做實城鄉居民醫保基金。2017年至2019年初，湘西自治州所有建檔立卡戶均參加了城鄉居民醫療保險。2017年、2018年共為56萬人次貧困人員報銷住院費用13.43億元，報銷比例超過85%，斬斷了因病致貧的窮根，改善了貧困人員的經濟狀況。2019年，參加生育保險職工人數13.23萬人。截至2020年末，全州參加城鄉居民醫療保險的250.76萬人，新型農村養老保險登記參保人數159.15萬人，26.47萬職工參加工傷保險，17.2萬職工參加失業保險。從以上數據可以看出，湘西自治州社會保險制度落實情況較好，效果顯著，覆蓋較廣，但實現全覆蓋還需政府有關部門加強工作。

（二）社會救濟

深入推進社保扶貧，湘西自治州采取“村不漏戶、戶不漏人、人不漏表、表不漏項”的“四不漏”工作方法，保障建檔立卡戶群體“應保盡保”“應兜盡兜”和“應發盡發”。截至2020年底，全州建檔立卡貧困人員參保50.89萬人，享受待遇12.78萬人；，低保特困人員參保10.41萬人，保費代繳5.22萬人，享受待遇3.88萬人，貧困殘疾人代繳2.67萬人，參保率和發放率均達100%。同時，對于家庭人均收入低于湘西自治州政府公告的最低生活標準的家庭，發放最低生活保障，如表1。這為沒有生活來源的特困、貧困人口提供了最低生活保障，幫助他們維持基本生活；另一方面增強了貧困人群的消費能力，有利于穩定社會，促進經濟發展。此外，獲得最低生活保障的城鄉居民人數在逐年減少，人民群眾的幸福感、獲得感和安全感不斷增強，貧富差距不斷縮小。

表1 2016-2020年發放最低生活保障情況分布表單位：萬人；億元

（三）社會福利

湘西自治州這幾年來認真貫徹落實國家政策，各類福利性服務設施趨于完善，使生活能力較弱的各類人群能夠“有所依”。2016年末全州各類收養性社會福利單位床位1650張，收養各類人員2099人，建有綜合性社區服務中心115個；到2019年年末各類收養性社會福利單位床位10152張，各類收養性社會福利單位收養人員6079人；2020年末擁有綜合性社區服務中心238個。越來越多的湘西州貧困人民從中受益，各項福利政策在不同程度地增強民生福祉。社會福利促進了社會公平，緩解了特殊群體中的相對貧困。不過還要進一步推進基本公共服務均等化，加強對特殊人群的社會保護[2]。

（四）城鄉差異

通過查閱湘西自治州近幾年統計公報，整理相關數據得到如圖1。由此，2016-2020年湘西自治州城鎮居民人均可支配收入是農村居民人均可支配收入的2倍多，而農村人均生活消費支出與人均可支配收入相差無幾，在2018、2019年還出現了人均生活消費支出低于人均可支配收入的情況。城鄉居民收入、消費水平差異大。鑒于此，農村居民整體生活狀況要比城鎮居民差，更需要政府的資金扶持。所以，在緩解相對貧困施策過程中，依據貧困程度，扶持優先順序應當有所差異。

圖1 2016-2020年城鄉居民人均可支配收入及人均消費支出對比圖

三、提高湘西自治州社會保障緩解相對貧困效應的對策建議

（一）繼續發揮現有制度優勢并完善

進入鞏固脫貧攻堅成果、防止大量返貧、緩解相對貧困的新時期，要繼續發揮好原有社會保障制度的顯著優勢，同時要加大財政社會保障支出力度；特別是農村地區，要加快提高農村地區各項社會保障措施的數量和質量的步伐，縮小城鄉社會保障在覆蓋范圍、資金劃撥、保障標準等方面的差距[3]。大力推進社會保障的全覆蓋工作，全盤兜底賦能，將制度優勢轉化為緩解相對貧困效能；勇于探索和創建社會保障緩解相對貧困的新機制，促使相對貧困治理體系與治理能力逐步形成。

（二）多元主體共同參與

如今及以后的反貧困，重點是緩解相對貧困問題。相對貧困較絕對貧困來說涉及的領域范圍更廣，要把社會保障兜底減貧與其他方式有效結合起來，構建緩解相對貧困的可持續機制。即需要政府、市場和社會的共同參與、群策群力，在全社會范圍內凝聚反貧困的強大力量。政府應在反貧困中鼓勵并引導各類市場和社會主體更廣泛地參與反貧困，并為他們參與反貧困創造良好的制度環境并提供有力的制度保障；積極開展消費扶貧、金融扶貧、就業扶貧和生態扶貧等[4]，更好地發揮市場主體帶動相對貧困人群增收致富的作用。

（三）與鄉村振興戰略有效銜接

鄉村振興戰略是防止返貧、減緩相對貧困的重要戰略，社會保障制度必須與其有效銜接，形成合力。政府職能部門可以制定相關政策，鼓勵人才回鄉，資本到鄉、告老還鄉，即“三鄉”策略。人才是經濟發展的重要引擎，不論發達地區還是相對落后地區，都在積極招攬人才。政府要制定可操作、有吸引力的人才引進辦法，吸納人才，為鄉村振興蓄能。資金是企業運轉的活力，要搞活當地產業，必須要將招商引資落到實處，資金落地才是真正的資本到鄉。最后，吸引有為的鄉人在退休后還鄉，帶領家鄉人民致富，提高可支配收入及自身獲得感。

（四）提高相對貧困主體的內生發展能力

社會保障只是解決貧困人口的基本生活需求，要永久脫貧，單純依靠外部幫扶，是不現實的，必須要賦予他們自己獲得現金收入的能力。產業扶貧，積極承接產業轉移，吸納貧困人口就業；因地制宜，發展自己的優勢產業；引導貧困地區充分參與市場競爭，提高產品競爭力，打造屬于自己的品牌，拓寬銷路。習近平總書記指出：“一人就業，全家脫貧，增加就業是最有效最直接的脫貧方式，長期堅持還可以有效解決貧困代際傳遞問題。”讓有勞動能力無技能的貧困勞動力接受技術培訓，獲得技能，便于就業；繼續開展就業轉移，提高相對貧困人群的內生發展能力；通過教育扶貧和健康扶貧，使貧困家庭人力資本逐步增強。政府要全面開展以能力提升為導向的系列減貧行動，實現反貧困由“外部幫扶”為主向“自主造血”為主的實質性轉變。

（五）建立瞄準機制并提高瞄準精度

對于不同低收入戶分類指導、分類幫扶，并且確定重點幫扶對象和地區。在精準扶貧提出后，湘西自治州共有8個貧困縣、1110個貧困村，而現在已經全部脫貧。現今，政府要重點關注原有貧困戶家庭經濟狀況，防止返貧，及因災致貧、因病致貧、因學致貧的情況。很多經濟收入微薄的貧困家庭，極大可能因為上述情況而返貧。政府要精準識別、精準施策，盡快實現社會保障城鄉統籌，提高社會保障瞄準精度，為貧困人口提供更多紅利。

四、結語

不同于絕對貧困，相對貧困是相對的、動態的、多維度的，有效解決相對貧困的問題必然會更加復雜、耗費更多人力、物力和財力。湘西自治州政府要與積極動員社會各界共同參與扶貧事業，縮小貧富差距、緩解相對貧困、促進共同富裕。